赵谦:论党内法规制定权限的科层化事项配置

选择字号:   本文共阅读 101 次 更新时间:2021-03-20 23:41:43

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赵谦  

   摘要:  基于效力位阶差异性来探究党内法规制定权限的科层化事项配置,旨在厘清制定不同层级党内法规的权限事项表达要旨,进而明晰相应的事项冲突弥合规范。凸显整体框架性之中央党内法规的制定权限事项更多地强调了全局性、原则性与基础性,应依循效力范围合法性原则,就其专属权限事项范围予以方向型、制度型和问题型之界分。侧重领域结构性的部门党内法规与侧重层级区域性的地方党内法规分属不同位阶,但其制定权限事项在配套规定、职责履行和特殊授权方面存在一定的趋同性,应围绕该类趋同事项就各自的专属权限事项范围予以类型化界分。不同位阶党内法规亦有可能就非专属的同一类事项作出不同规定,而生成相应的显性或隐性事项冲突。可依循上位规定优位、新规定与特别规定优位、共同上级干预这三项原则来具体设定相应的事项冲突弥合规范。

   关键词:  党内法规;制定权限;科层化;事项范围;事项冲突

   一、问题的提出

  

   党内法规制定权限作为一个凸显实体、程序“羁束性”[1]的规范意义概念,其往往指向相关主体制定相应党内法规所涉权力的事项范围与行为程度,应更多地置于党内法规的狭义规范定义下来展开研究。《中国共产党党内法规制定条例》(2012年制定,2019年修改)(以下简称《制定条例》)第3条、第5条从制定主体与规范体例这两个维度,就党内法规的狭义规范定义予以了厘清。基于此,党内法规的效力位阶与制定主体命题分别阐明了党内法规制定权限的规范准据与规范载体,该类准据或载体所表征的党内法规制定主体相应权力的特有属性,则往往需要通过制定权限所涉“反映特有属性的事物”[2](p22)的具体事项配置来得以显明。

  

   近年来,党内法规制定权限问题研究渐成学界热点。所涉宏观理论研究往往置于党内法规的广狭义范畴界分[3]、党规与国法的关系阐释[4]及其协调进路[5]等问题研究中而具体展开,相应中观制度研究则结合整体性党内法规制度体系建构[6]、体系健全完善[7]等问题研究而附带性进行,不多的微观适用研究主要涉及党内法规的规范属性[8]、程序机制[9]、制定技术[10]等专门性问题。但围绕党内法规制定权限事项问题,既没有进行应然层面的事项范围之表达要旨描述性研究,也没有就实然层面的可能事项冲突展开解释性或探索性研究。

  

   则有必要运用“描述经验、逻辑分析”[11](p311)的法释义学方法,来尝试厘清存续于相关规范性文件中的基于“效力位阶差异性”[12]之科层化制定权限事项配置要义。《制定条例》和《关于加强党内法规制度建设的意见》的相关规定,即在事实上将党内法规划分为《中国共产党章程》(2017年修改)(以下简称《党章》)、中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规这四个层级。具有最高效力的《党章》可就党实现纲领、开展活动并规定各类党内事务的方方面面,来设置根本性规范,而成为其他党内法规的制定基础和依据。制定《党章》所涉权限事项范围的广延性与普适性就毋庸赘述。这里主要围绕“中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规”[13]这三个层级,来分别厘清其各自所涉“重大事项、较大事项和一般事项”[14](p478)的表达要旨,进而明晰相应的事项冲突弥合规范。

  

   二、中央党内法规的制定权限事项范围

  

   中央党内法规作为党的中央组织制定的整体框架性党内法规,依循《制定条例》第9条的列举式清单规定,所涉制定权限事项更多地强调了“基本”、“重大”等描述性语词所凸显的全局性、原则性与基础性事项。并通过作出基本规定的“准则”[1]形式和作出全面规定的“条例”[2]形式,就组织、领导、自身建设和监督保障这四大板块的党内法规制度事项,予以了集中统一规定。有必要依循“效力范围合法性”[15]原则,就所列举的七类专属权限事项范围予以方向型、制度型和问题型之界分。

  

   (一)方向型事项范围

  

   方向型事项即《制定条例》第9条第1款第1项所列明的“党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标”事项。该类事项应依循《党章》“总纲”部分的相关规定,来厘清其事项表达要旨。

  

   其一,“性质和宗旨”可谓其立场方向型事项表达,抽象性最强。该类事项更多地表征了“党内法规更高的道德性要求”[16],并通过“党规严于国法”的方式来具体凸显。应依循“总纲”第1自然段的“性质”阐明,来完成相应中央党内法规制定依据的方向型设定;应依循第27自然段“全心全意为人民服务”的直观“宗旨”设定与第30自然段的“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”之总括式“宗旨”表达,来完成相应中央党内法规制定目的的方向型设定。

  

   其二,“指导思想和奋斗目标”可谓其原则方向型事项表达,抽象性次之。该类事项更多地表征了党内法规在精神层面的“先进性、科学性、真理性和一元性”[10],并使之“成为党内法规体系的灵魂与标杆”[17]而引领党内法规体系的一体化有机构建。应依循“总纲”第2-8自然段的“指导思想”阐明,来完成相应中央党内法规制定指导思想的方向型设定;应依循“总纲”第9、10自然段的“奋斗目标”阐明,来完成相应中央党内法规制定原则的方向型设定。

  

   其三,“路线和纲领”可谓其践行方向型事项表达,更为具体、可操作性最强。该类事项更多地表征了在“党的路线方针政策的法律化、条文化”[18]进路下,成就“以党的基本路线为统领的政策制度体系”[19]的阶段性与实践性。应依循“总纲”第11自然段的“基本路线”宣示和第24自然段的“总体纲领”宣示,来完成相应中央党内法规所涉框架性制度的方向型设定;应依循“总纲”第12-23自然段的“基本纲领”阐明和第25-29自然段的党的建设“基本要求”阐明,来完成相应中央党内法规所涉具体领域性制度的方向型设定。

  

   (二)制度型事项范围

  

   制度型事项即《制定条例》第9条第1款第2、3、4、6项所列明的“党的各级各类组织的产生、组成和职权职责”、“党员义务权利方面”、“党的领导和党的建设各方面”、“党的纪律处分和组织处理方面”之基本制度事项。该类事项应依循《党章》“总纲”和各章的相关规定,来厘清其事项表达要旨。

  

   其一,“党的各级各类组织的产生、组成和职权职责”可谓其组织法规制度。该类事项旨在凸显其相应的“系统建构功能与规范作用”[20],以确保体系化的组织框架推动“提升党的执政能力,提高国家权力机关的威信”[21]。应依循第2章、第3章、第4章、第5章之相关规定,从组织形式到中央、地方、基层这三级组织架构,来完成相应中央党内法规在加强党的建设、巩固执政领导方面的框架性组织制度设定。

  

   其二,“党员义务权利方面”和“党的建设方面”可谓其自身建设法规制度。该类事项旨在凸显其相应的“组织系统结构再造与子系统有效整合”[20]功用,以推动从党员个体到组织人事管理各个层面组织建设的功能性完善。应依循第1章、第6章、第11章之相关规定,从党员、党的干部到党的标志这三个方面,来完成相应中央党内法规的框架性建设制度设定。

  

   其三,“党的领导方面”可谓其领导法规制度。该类事项旨在凸显“为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用”[22]提供必要的规范指引,并将坚持党的领导作为一种原则立场设定于各位阶规范性法律文件之中[3]。应依循“总纲”第30自然段“加强和改善党的领导”的八类“必须”事项和第9章、第10章之相关规定,从基本原则、党组实施到群团延伸这三个方面,来完成相应中央党内法规的框架性领导制度设定。特别是应强调发挥“党组是党与国家机关重要的联结点”[23]作用,其作为贯彻落实党的领导的重要组织载体,相关党组规范设定的质量会直接影响到党的领导的实际效果发挥。

  

   其四,“党的纪律处分和组织处理方面”可谓其监督保障法规制度。该类事项旨在凸显“对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障”[24],以确保其所涉公权力的规范、有效行使。应依循第7章、第8章之相关规定,从党的纪律和党的纪律检查机关这两个方面,来完成相应中央党内法规的框架性监督制度设定。既通过明晰化、体系化的监督制度设定来保障其他党内法规的实施绩效,也强调通过规范、有序的监督执纪程序设定来切实维护党员的正当合法权利。

  

   (三)问题型事项范围

  

   问题型事项即《制定条例》第9条第1款第5、7项所列明的“涉及党的重大问题”、“其他应当由中央党内法规规定”之问题事项。该类事项往往呈现出一定的“文本的模糊性”[25],有必要厘清相关规范设定的程度、性质之模糊表达要旨。

  

   一方面,“重大问题”问题事项应凸显其导向性、过程性特色,而依循党的系列“若干重大问题的决定”[4]来厘清其事项范围。该类党内规范性文件分别针对宏观抽象问题和微观具体问题来展开设定。前者从全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化、和谐社会、依法治国这四个方面,列明了相应整体性中央党内法规的事项范围,可对应至“作出基本规定”的准则位阶;后者从党的建设、文化体制、农业农村、国有企业这四个方面,列明了相应框架性中央党内法规的事项范围,可对应至“作出全面规定”的条例位阶。

  

   另一方面,“其他”问题事项则应凸显其非常态化、阶段性特色,而依循党的任务性“决定”[5]来厘清相应框架性中央党内法规的事项范围。该类党内规范性文件亦可对应至“作出全面规定”的条例位阶。

  

   三、部门党内法规与地方党内法规的制定权限事项范围

  

   虽然部门党内法规与地方党内法规分属不同位阶,且前者作为党中央各部门基于其“独立或相对独立的管理职能”[26]定位制定的结构事务性党内法规,与后者作为部分地方党委基于其“贯彻落实党中央重大决策部署”[27]要求制定的区域执行性党内法规,存在着明显的界分。但依循《制定条例》第10条、第11条的列举式规定与第12条的概括式规定,可以发现这两类党内法规的制定权限事项存在一定的趋同性,即皆主要指向配套规定、职责履行和特殊授权这三类职权性事项。且它们都是通过作出具体规定的规定、办法、规则、细则形式,就“党的某一方面重要工作的要求和程序”来予以细化、可操作性规定。只不过部门党内法规侧重领域结构性,地方党内法规则更多地侧重层级区域性。

  

   (一)配套规定事项范围

  

《制定条例》第14条从形式要求与实质要求这两个方面,就凸显“从属性、实施性、规范性和耦合性”[28]的配套规定事项表达要旨予以了原则性设定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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