赵谦:基本文化权益保障的权威象征论——以公共文化设施条款为定性基准

选择字号:   本文共阅读 682 次 更新时间:2022-09-14 16:27

进入专题: 法治权威思维   公共文化设施条款  

赵谦  


摘要:  基本文化权益保障的形式理性意义权威象征,往往通过作为公益性文化事业物质载体的公共文化设施来彰显。其通常以公共文化设施条款为定性基准,该类条款指引下的公共文化设施配置理性化程度则决定了所涉权威象征的科学性水平。当如何来规划建设方能成就设施配置理性化的方向性权威,可谓彰显形式理性要素的法治权威思维在基本文化权益保障面向的践行表征。则应明晰所涉法治权威思维的确定性、可预测性与一般性规范特性,并针对公共文化设施规划准据、建设模式与规划要素诸事项,分别设定兼具羁束性和裁量性的确定性准据指引、凸显合作参与和服务效能的可预测性模式指引、涵摄单元要素和属性要素的一般性要素指引。最终基于对相应体系化权威要义的具体阐明,来尝试厘清实现公共文化设施理性化配置的规范进路,从而在公共文化服务供给过程中切实提升所涉公权力主体实施干预之权威践行结果的科学性水平。

关键词:  法治权威思维 公共文化设施条款 规划准据 建设模式 规划要素


一、问题的提出

基本文化权益保障作为一个极富中国特色的规范概念,旨在“以公共文化服务体系为依托,通过公共文化服务最低限度供给,来满足公民的基本文化需求”[1]。其往往依托传统命令控制型规制下发展的公益性文化事业,在政府主导、社会力量参与的活动过程中,来彰显立足于“权威、自由和秩序之间平衡”[2]的方向性、理性化公共权威。该类权威践行的结果即为物质载体、精神产品及相应活动过程的各类服务事项”所表征的公共文化服务最低限度供给。其中的物质载体主要是以建筑物、场地和设备形式呈现的公共文化设施,并通过量化、直观的政绩考核数据表达,成为形式理性意义的权威感召力象征。相应的公共文化设施条款即为定性基准,该类条款指引下的公共文化设施配置理性化程度则决定了所涉权威象征的科学性水平,从而直接影响到所在地区开放型优势公共文化资源的整合、供给绩效。当如何来规划建设方能成就设施配置理性化的方向性权威,亦可谓彰显“系统化、科学化以及形式化”[3]之形式理性要素的法治权威思维在基本文化权益保障面向的践行表征。

事实上,公民基本文化需求在层次、形态方面渐趋多样化与复合性,从而决定了公共文化设施规划建设事项在结构类型与供给保障方面的多元性与差异性。该类事项旨在强调各级公共文化服务保障部门基于所在地区凸显文化功能、表达人文关怀的理念考量,对辖区内公共文化设施的类型、布局、数量等展开整体方案设计后,在“法治中国建设规划的方法论原则”[4]引领下制定较为科学、系统的发展计划,并通过体系化的规范建构来指导该地区公共文化设施的新建、重建等活动。特别是在我国“加快构建覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”[5]的新形势背景下,厘清基本文化权益保障在公共文化设施规划建设方面呈现的不同权威要义,以指引促进公共文化设施理性化配置,进而切实提升所涉权威象征的科学性水平,或许更显其现实意义。

公共文化设施条款主要存续于我国的公共文化服务立法中,2016年《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)、《中华人民共和国公共图书馆法》(2017年制定,2018年修改)(以下简称《图书馆法》)作为该类立法的高位阶表征,已大体明晰了该类条款的基本规范事项。例如,《保障法》第二章“公共文化设施建设与管理”和《图书馆法》第二章“设立”、第三章“运行”之规定已分别就公共文化设施配置事项予以了列明,特别是《保障法》第14条就十六类主要公共文化设施予以了列举式规定,并基于此大致确立了相关设施规划建设的规范要点。伴随公共文化设施条款设定的初具规模,该领域所涉行为规范的系统变革亦在“稳妥地选择推进法治的策略”[6]之逐步确立法律权威的过程中同步推进。

探究基本文化权益保障的权威象征,即是在强调公共文化服务体系改革“要进一步维护宪法法律权威”[7]的背景下,依循所涉法治权威思维的相应规范特性指引,来解构作为其定性基准的公共文化设施条款,以发现该类条款在指引规划建设过程中存续的既有逻辑规则与秩序,从而在公共文化服务供给过程中切实提升所涉公权力主体实施干预之权威践行结果的科学性水平。彰显形式理性要素的法治权威思维,往往着眼于兼具确定性、可预测性与一般性的体系化规范建构。则有必要根据所在地区经济社会发展状况、服务对象人口结构、当地文化特色,并结合公共文化事业发展的现实特点与具体需求,来分别阐明凸显相应确定性准据指引、可预测性模式指引与一般性要素指引之公共文化设施规划准据、建设模式与规划要素诸事项的体系化权威要义,以尝试厘清实现公共文化设施理性化配置的规范进路。

二、法治权威思维的规范特性指引

法治权威思维旨在基于良法的制定、运行与认同机制,而凸显“内含形式理性要素的法理型统治权威”[8],并通过对所涉权力、权利的控制与保护,来确证其在普遍适用范围内的信服威望与支配力。这类思维范式往往着眼于“具有确定性、可预测性的形式性”[9]和“具有一般性普遍内容的自洽性”[10]之体系化规范建构,尝试通过客观制度控制来排除不必要的非理性要素干扰。

(一)确定性规范特性下的准据指引

确定性规范特性往往依托明确、无歧义的法律规范设定,主要通过所设置行为模式及相应法律后果的内在稳定逻辑性,而彰显出一种秩序化、有序性的准据指引效应。秩序化准据指引更多地是一种表征为“法治实现过程和价值评判”[11]的法治秩序指引。在相应价值目标的引领下,从共同体规则迈向习惯乃至法律,最终实现法治秩序,往往即是所涉规范实施后的结果状态。有序性准据指引则更为强调通过所涉系统要素之间的位阶连接和系统状态的层次演变,来达致“事物内部诸要素的协调、和谐状态”[12]。这两类准据指引效应皆旨在针对相关主体的任意性行为,通过相对明确、稳定的普遍规范形式,来明晰“可预见的且客观的行为指导和规制”[13]。进而在凸显“一致性、完备性、稳定性、清晰性和客观性”[14]的确定性规范状态中,来固化相应规范整合机制的客观性与稳定性。基于此,根据所涉准据的不同规范拘束程度,可将其界分为羁束性准则依据和裁量性技术依据。

一方面,就羁束性准则依据而言。该类“受法的拘束,而没有选择的余地”[15]之依据,往往通过内容完全确定的具有普遍法律效力的行为准则,来严格要求相关主体“受法的拘束而不得不采取某种行径”[16]。强调纵使没有与既有规范设定相抵触,所涉规定义务也不得任意改变。特别是“法律条文规范密度”[17]越高,允许所涉法律关系主体在法定范围内自行决断其权利与义务的任意性则更低,相关主体行为受规范拘束的程度就越强,相应的行为法律后果亦更加明晰。

另一方面,就裁量性技术依据而言。该类“要件及内容并不受法律规范的严格拘束”[18]之依据,往往以规范、规程、标准等专业技术规范为支撑,通过直接确认、援引或引致的方式与所涉法律规范相结合。其在凸显相应技术规程的统一性与权威性的前提下,往往为权力行使主体设置了一定的弹性“自由裁量和自主决断”空间。以便该类主体基于契合相应立法目的、原则的根本立场,在法定的范围、幅度内来展开行为评判,从而做出是否采取行动抑或采取何种行动的裁量决断。

(二)可预测性规范特性下的模式指引

可预测性规范特性往往依托“法律文本和语词本身的安定性”[19],主要通过预先评判将如何作为,而彰显出一种设定自身行为的正确选择之模式指引效应。在各类“义务性规则和授权性规则”[20]中,规范设定越清晰、可预测程度越高,越有助于理解其蕴含的基本原则、政策或道德,从而科学、有效地做出行 为选择与生活方式设定。唯有“明确的法律可以使人较为准确地预测自己行为的法律后果”[21],并籍此评判其所表征的国家公权力对相关主体行为的基本态度。进而在民主化政治要求和市场化行为决断的引领下,通过最大限度的可预测性规范设定,来预设相应的权利义务及其责任条款。基于此,根据推进国家治理体系和治理能力现代化过程中所涉行为手段的不同运作模式,可将其界分为合作参与导向模式和服务效能导向模式。

一方面,就合作参与导向模式而言。该类“政府主导、社会参与、市场配置”[22]模式下的政府主导往往依循新公共管理范式或新公共服务理论,尝试在公共服务供给活动中,与市场组织、第三方组织建立协同合作关系。所涉社会参与通常强调多元主体的参与性与自主性,在达致各类社会主体参与管理权利的过程中,逐步形成相应公共事务管理的自组织网络。所涉市场配置则旨在凸显通过市场调节或市场媒介,来实现公共部门行为调节过程中各类资源的优化组合配备。法治秩序下基于人民主权、市场法则与平衡、制约规律所生成的有限政府,在社会治理场域中往往需要对国家、社会和市场这三类组织体的内部关系展开合理的动态调试,以逐步优化其各自的治理、自治与竞争能力,最终形成合作规制范式下彼此契合、动态平衡的多元治理转向。

另一方面,就服务效能导向模式而言。该类模式旨在彰显行政组织及其活动基于相应行政目标的有效功能,强调“数量与质量统一、功效与价值统一、目的与手段统一、过程与结果统一”,[23]并从效力、效率、效益、效能乃至效度这五个方面来积极提升相关公共服务的绩效。既应推动所涉“时间、费用、人力、程序与质量、效益”[24]在数量与质量面向上的统一,还应尝试确保相关产出符合国家意志和人民需要之功效与价值的统一。当然,在目的与手段的统一面向,既不能为了目的而不择手段,也不能仅凭籍手段而使得人自身趋于物化,应最终实现过程与结果统一目标下的有序高尚道德评价。

(三)一般性规范特性下的要素指引

一般性规范特性往往依托“对每个人都一视同仁并具有被普遍尊重的根据”[25]之普遍自洽规范,主要通过在特定效力范围内主体对某一规范的一体化遵守,而彰显出一种一般性要素指引效应。所涉普遍自洽规范往往要求“全体公民根据法律建立完全切合实际的平等”[26],并通过对类似事件的一致性、规则化指引,来实现相同情况下等量处置的具体演绎。该类规范得以被普遍尊重,主要取决于其所呈现的法律与至善道德之间保持内在一致的合理性,以及法律因其价值和外在效用而被广泛认同与普遍服从的正当性。进而通过契合普遍意义的公平正义解构来获取更为广延地心理认同,尝试确立所涉规范系统在相应法治权威下“超越国家与民族界线的更大范围有效的普遍准则”[27]。

基于此,“对人的行为进行规范和指引之意志、对象和适用的一般性”[28]要素指引往往更多地通过同一法律规则的反复适用,来凝练必要的规范性调整属性,从而在相应规范系统内的各组成要素之间,完成对相互联系与作用方式的不同定量、定性考量。其一,意志一般性通常基于“公意或者主权的意志是其他一切意志的唯一规范”[29]之根本立场,立足于公共利益来实现公意基础上个别意志冲突的有效弥合。其二,对象一般性主要立足于规范调整对象平等关涉不同个体的基本考量,来推动实现所涉规范在共同体维度的抽象干预,而不是仅局限于个体意义的人或个殊化行为。其三,适用一般性则强调依托法治至上权威所设定的“法律客观运作规则不能包含专门针对某些人的内容”[30],以达致“不因特殊情况而有出入”[31]地规范适用。最终根据相应规范系统涵摄的不同数量、性质要素,可将其界分为自成系统独立单位的单元要素和统称对象性质及其关系的属性要素。进而立足于相关规范客体的同类、同质要素特征以及所涉“事实或个案的法律性质界定”[32],来展开相应的定量、定性结合分析。

三、基本文化权益保障的设施规划准据权威要义

基本文化权益保障的设施规划准据权威要义旨在于作为基本文化权益保障定性基准的公共文化设施条款指引下,明晰制定公共文化设施建设规划的依托或根据,从而为该类规划的合法、合规、科学践行,提供必要的确定性准据指引。根据相关规范设定对规划制定行为的不同拘束性,可将设施规划准据界分为羁束性准则依据和裁量性技术依据。

(一)公共文化设施建设规划的羁束性准则依据

羁束性准则依据往往“由法律规范严格规定,行政机关必须依循并采取行动,没有裁量自由”。[33]存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步确立了制定公共文化设施建设规划的宏观、中观、微观之三级羁束性法定依据体系。例如,《保障法》第4条之“纳入本级国民经济和社会发展规划”规定,第15条之“纳入本级城乡规划”规定,第15条之“根据国家基本公共文化服务指导标准、省级基本公共文化服务实施标准”规定;又如,《图书馆法》第4条之“将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划,将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划”规定。

基于此,应进一步厘清该类准则依据的行为指引面向。其中,“本级国民经济和社会发展规划”是宏观层面的原则性总体依据,“本级城乡规划”是中观层面的指导性方向依据,“基本公共文化服务指导标准与实施标准”是微观层面的实施性操作依据。这三级羁束性法定依据皆表征为所涉政府职能部门依法颁布的、具有一定拘束力的规范性文件,进而作为一类行为准则来制约和控制相应公共文化服务当事人的规划制定行为。

首先,就宏观层面而言。公共文化设施建设规划应严格贯彻、落实“本级国民经济和社会发展规划”中有关公共服务设施、文化设施建设部分的具体要求。该类规划的相关部分亦应就所涉公共文化设施建设的理念、目标等事项予以原则性规定,并为所辖下级国民经济和社会发展规划中的相关部分提供必要的方向引领。

其次,就中观层面而言。“本级城乡规划”中有关公共服务设施、文化设施建设部分的具体事项应在公共文化设施建设规划中实现细化表达,该类规划的相关部分亦应就所涉公共文化设施建设的要求、措施、保障等事项予以全面规定。此外,在土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等空间规划“多规合一”背景下,公共文化设施建设规划还应依据《中华人民共和国城乡规划法》(2007年制定,2015年、2019年修改)、2005年《城市规划编制办法》、2003年《公共文化体育设施条例》等高位阶规范性法律文件中的相关规定,与其他土地利用规划、生态环境保护规划等的所涉事项规定实现协调一致。

最后,就微观层面而言。公共文化设施建设规划应当契合“基本公共文化服务指导标准与实施标准”中对不同类型公共文化设施的具体建设要求。国家指导标准和地方实施标准规定的项目、内容、标准之三类事项,亦应就所涉公共文化设施建设的理念、目标、要求、措施、保障等事项皆予以可操作化规 定。最终通过公共文化设施建设规划所列明的时间进度、环节步骤和具体措施,将该类标准体系对满足人民日益增长的美好生活需要的规程指引落到实处。

(二)公共文化设施建设规划的裁量性技术依据

裁量性技术依据往往“不受法律规范严格拘束,行政主体可在符合立法目的和法律原则的前提下,自由采取相应措施”[34]。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步明确了制定公共文化设施建设规划的各类裁量性技术依据,大致可概括为发展水平、人口状况、环境条件、文化特色和交通条件这五类。例如,《保障法》第15条的“结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色”规定;又如,《图书馆法》第13条的“根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素”规定。

基于此,应进一步厘清该类技术依据的行为指引面向。这五类技术依据更多地作为一种外部环境要件,来为公共文化设施建设、运营提供必要的客观资源支撑。相对充裕的各类资源支撑当然有助于推进公共文化设施的效能化保障,但并非决定性的充分必要条件。公共文化设施是满足公民基本文化需求的最低限度服务设施供给,在这一功能性定位前提下,所涉技术依据往往只是确定该类规划中设施的种类结构、数量规模及布局安排诸要素的一种非拘束性参考依据。

“发展水平”依据可提供必要的物质保障指引,“人口状况”依据可提供应有的服务对象指引,“环境条件、文化特色和交通条件”依据则可强化执行所涉规划事项的现实针对性指引。此外,这五类裁量性技术依据皆可为后续该类规划调整、变更提供相对客观、科学的事实指引。在其方向性引领下,公共文化设施建设规划应充分结合诸项服务供给合理性要素与服务需求契合性要素,逐步实现各类公共文化设施的灵活配置,以最大限度地与外部客观环境要件相协调。最终对公共文化设施建设规划所涉范围、原则、标准、特点、级别、类型、项目配置、保障措施等具体事项,实现科学可行的弹性约束,进而尝试在计划方案层面达致可能的社会治理供需平衡。

四、基本文化权益保障的设施建设模式权威要义

基本文化权益保障的设施建设模式权威要义旨在于作为基本文化权益保障定性基准的公共文化设施条款指引下,设定公共文化设施建设的标准样式,从而为后续该类设施的持续性建设活动,提供可参照乃至可复制的可预测性模式指引。根据相关规范设定的不同建设活动方式与建设宗旨、目标,可将设施建设模式界分为合作参与导向模式与服务效能导向模式。

(一)公共文化设施建设的合作参与导向模式

合作参与导向模式旨在“整合政府、市场、社会组织等多种力量,充分发挥各自优势共同参与公共服务供给”[35]。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步明确了公共文化设施建设合作参与导向模式下不同类型公共文化服务当事人的原则性与实施性行为指引面向。例如,《保障法》第6条之“共建共享”规定,第13条之“鼓励和支持参与公共文化服务”规定,第15条之“征求公众意见”规定,第23条之“公众参与设施使用效能考核评价”规定,第24条之“吸收参与管理”规定,第25条之“鼓励和支持兴建、捐建或合作建设,鼓励参与运营和管理”规定,第33条之“基层网络服务共建共享”规定,第37条之“鼓励公民主动参与,自主开展”规定,第39条之“加强军民文化融合”规定,第42条之“鼓励和支持参与提供服务”规定,第43条之“倡导和鼓励参与文化志愿服务”规定,第48条之“鼓励社会资本依法投入”规定,第49条之“支持参与提供服务”规定,第56条之“公众参与服务考核评价”规定;又如,《图书馆法》第4条之“积极调动社会力量参与建设”规定,第6条之“通过捐赠方式参与建设”规定,第13条之“鼓励社会参与”规定,第23条之“吸收参与管理”规定,第30条之“共建共享”规定,第46条之“鼓励公民参与志愿服务”规定,第47条之“考核应当吸收社会公众参与”规定。

基于此,应进一步厘清该类合作参与导向模式的行为指引面向。所涉原则性行为指引即该模式下凸显权利义务一致化的“共建共享”,其旨在明确合作参与公共文化设施建设的利益共享目标。所涉实施性行为指引则作用于公共文化服务供给主体和公共文化服务相对人这两个方面。一方面,作为公共文化服务供给主体之公共文化服务保障部门与公共文化设施管理单位的实施性行为指引,即该模式下凸显组织性服务供给的“鼓励、支持、吸收”,其旨在一定程度上明确公共文化服务相对人实现参与所需的“目标、形式和环节规范表征之参与制度空间”[36]。另一方面,公共文化服务相对人实现参与的实施性行为指引,即通过“征求意见、参与考评、参与运营和管理、资本投入、参与提供服务、捐赠参与”来明确参与的具体方式,通过“主动自主”来厘清参与的基本理念,通过参与“基层网络服务、军民文化融合、文化志愿服务”来设定参与的重要场域。

则有必要在“共建共享”理念引领下,实现对公共文化服务保障部门、公共文化设施管理单位、公共文化服务相对人等公共文化服务当事人共同参与公共文化设施建设的充分协调。公共文化服务保障部门作为预设权威的主导方,应依循其职责范围,尝试通过投资项目储备库等创新管理方式,来积极推动各类公共文化设施项目面向其他当事人,实现依法、合规开放式建设运营。其他公共文化服务当事人参与公共文化设施建设所需制度空间,亦可参照2015年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》、2017年《海南省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》等规范性文件中的实施性规范设定,通过明晰所涉指导思想、基本原则、目标任务、推进措施、环境保障、目录清单等途径,在参与建设的具体方式、基本理念和重要场域诸方面,推动实现可操作性量化规定。

(二)公共文化设施建设的服务效能导向模式

服务效能导向模式旨在基于“公共文化设施达到预期结果和功能实现的程度”[37]来引导公共文化设施建设。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步确立了公共文化设施建设服务效能导向模式下的宏观与微观之两级效能指标体系。例如,《保障法》第2条之“满足公民基本文化需求”规定,第4条之“提高服务效能”规定,第8条之“促进均衡协调发展”规定,第10条之“社会教育功能”规定,第15条之“符合功能和特点,有利于发挥其作用”规定,第17条之“符合实用、安全、科学、美观、环保、节约的要求”规定,第19条之“不得降低”规定,第35条之“均等化、针对性和时效性”规定,第36条之“便利可及”规定,第37条之“健康文明、根据居民的需求、结合自身特点和需要”规定,第38条之“适合在校学生特点”规定,第40条之“民族特色”规定,第51条之“功能、任务和服务人口规模”规定;又如,《图书馆法》第1条之“保障公民基本文化权益”规定,第3条之“全民阅读”规定,第8条之“提高服务效能”规定,第13条之“覆盖城乡、便捷实用”规定,第24条之“办馆宗旨和服务对象的需求”规定,第30条之“有效利用”规定,第31条之“符合当地特点”规定,第34条之“根据少年儿童的特点和考虑老年人、残疾人等群体的特点”规定,第40条之“标准统一、互联互通”规定,第48条之“联合服务和向社会公众开放”规定。

基于此,应进一步厘清该类服务效能导向模式的行为指引面向,尝试构建科学化、规范化、标准化的公共文化设施建设服务效能评价体系。一方面,就宏观效能指标而言。为了“满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权益”而需要“提高服务效能”的因果关系式条款表达,即是该模式下宏观层面的原则性效能指标。应将表征公共文化服务相对人的需求满足和权益保障程度之“服务满意度状况”[38]设定为效能评判的终极目的。“均衡协调发展、社会教育功能、均等化、全民阅读、覆盖城乡、标准统一”之规定,则是该模式下宏观层面的功能性效能指标。应以区域平衡发展、社会教育水平、标准化程度作为效能评判的延展领域,而分别明晰公共文化设施应有的区域发展功能、国民教育功能与标准化功能。

另一方面,就微观效能指标而言。“实用、安全、科学、美观、环保、节约”与“健康文明”之规定,即是该模式下微观层面的定性羁束性评判指标;“不得降低、互联互通、向社会公众开放”之规定,即是该模式下微观层面的定量羁束性评判指标。这两类指标应作为各级、各类公共文化设施建设服务效能评价的必选基准项而予以设定。特别是三类定量评判指标往往还需通过必要的引致条款,来与相应的罚则规定形成必要的效力连结。“功能特点、作用发挥、符合要求、不得降低、针对性和时效性、便利性、实际需求、适合特点、民族特色、联合服务”则是该模式下微观层面的裁量性评判指标。这类指标应作为各级、各类公共文化设施建设服务效能评价的可选延伸项而予以设定。此外,还需充分考虑服务对象特殊性、服务区域差异性等因素,通过实证调研、第三方评估等方式来获取相应动态信息而适时调整。

五、基本文化权益保障的设施规划要素权威要义

基本文化权益保障的设施规划要素权威要义旨在于作为基本文化权益保障定性基准的公共文化设施条款指引下,列明公共文化设施建设规划的体例框架与内容要点,从而为所规制的公共文化设施建设活动,提供清晰、明确的一般性要素指引,以确立普遍自洽规范。根据相关规范设定的公共文化设施建设规划所涵摄数量、性质要素之不同,可将设施规划要素界分为单元要素与属性要素。

(一)公共文化设施建设规划的单元要素

公共文化设施建设规划的单元要素旨在基于数量结构的定量考量,来明晰公共文化设施的布局与配置。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步明确了各类公共文化设施及相关配套设施的基本类型和空间格局分布主要样态。例如,《保障法》第14条之“图书馆、博物馆、文化馆(站)、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心、农家(职工)书屋、公共阅报栏(屏)、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点”规定,第17条之“配置无障碍设施设备”规定,第18条之“基层综合性文化服务中心”规定,第22条之“配备安全保护设备和人员”规定,第33条之“公共数字文化服务网络、公共文化信息资源库”规定,第51条之“配备相应专业人员”规定;又如,《图书馆法》第13条之“公共图书馆服务网络”规定,第14条之“公共图书馆、图书室”规定,第15条之“公共图书馆设立条件”规定,第28条之“配备防火、防盗等设施和采取专门的保护措施”规定,第31条之“总分馆制”规定,第34条之“少年儿童阅览区域、少年儿童图书馆和适合其需要的文献信息、无障碍设施设备”规定,第39条之“流动服务设施、自助服务设施”规定,第40条之“公共图书馆数字服务网络”规定。

基于此,应进一步厘清公共文化设施基本类型和分布样态的可达性配置要义。其中,《保障法》第14条的十六项列举式规定即明确了公共文化设施的基本类型;“无障碍设施设备、安全保护设备、数字服务网络、信息资源库、防火防盗设施、儿童阅览区域、流动服务设施、自助服务设施”之规定即明确了公共文化设施配套设施的基本类型;“乡镇(街道)和村(社区)基层、农家(职工)、总分馆”之规定则厘清了公共文化设施的行政区划式逐级分布样态,“配备人员”之规定则厘清了公共文化设施的人员配套式分布样态。公共文化设施的分布除了考虑已设定的行政区划和专业人员配备因素外,还应尝试从规模密度、结构组合与便利性角度来优化公共文化设施的区域分布和人员配比。

首先,就规模密度而言。行政区划的设置当然是所辖人口数量的一类典型表征,但因我国当下存在着人口流出地与流入地的较大规模人口流动现象,则应考虑所在行政区划中流动人口的公共文化设施覆盖问题。有必要在流动人口较多的人口流入区域,适当增加公共文化设施的数量,并丰富其不同类型配比结构。

其次,就结构组合而言。十六类公共文化设施并非要求所有服务区域皆应全面配套,有必要根据所辖人口的年龄、文化程度、职业等因素的结构状况作针对性配比。一方面,就必选项设施而言。可将“图书馆、文化馆(站)、体育场馆、青少年宫、老年人活动中心、乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心、农家(职工)书屋、公共阅报栏(屏)、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点”这十类普适性最强、适用面最广的公共文化设施,设定为各个服务区域的必选项设施,更多地从其档次级别、配套完善程度方面来适时调整。另一方面,就可选项设施而言。可将“博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、妇女儿童活动中心”这六类具有一定基础资源、人文科技环境与职业结构要求的公共文化设施,设定为各个服务区域的可选项设施。在条件有所欠缺或不太成熟的服务区域,可采取设施联营、兼挂多牌、综合服务的方式,将部分可选项设施的服务功能并存于相关必选项设施来共同完成而不予单设。在节约有限资源投放的同时,确保提升既有公共文化设施的有效利用率。此外,旅游区域的公共文化设施在配比设置时,亦应考虑外来游客的观光、使用需求,而适当提升相应的配置标准。

最后,就便利性而言。应将物理距离便利考量、配套设施便利考量以及文化服务传递效率考量设定为公共文化设施便利性配置的基本要求。基于此,还应在2011年《文化部、财政部关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》、2017年《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》等规范性文件的指引下,努力提升各类公共文化设施的数字化服务水平。有必要充分利用各种网络信息平台,积极开拓公共文化设施的虚拟化、物联化、移动化、智能化全天候在线服务渠道。

(二)公共文化设施建设规划的属性要素

公共文化设施建设规划的属性要素旨在基于性质结构的定性考量,来厘清公共文化设施的功能定位,进而明晰其在服务供给过程中“所体现的积极作用与有利效果”[39]。存续于《保障法》和《图书馆法》中的相关公共文化设施条款,初步设定了各类公共文化设施及相关配套设施的主要服务功能与保障措施。例如,《保障法》第14条之“用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备”规定,第15条之“场馆服务、流动服务和数字服务”规定,第31条之“免费或者优惠开放”规定,第36条之“配备必要的设施”规定;又如,《图书馆法》第2条之“向社会公众免费开放,收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务,开展社会教育”规定,第3条之“推动、引导、服务全民阅读”规定,第22条之国家图书馆功能规定。

基于此,应进一步厘清公共文化设施的主要服务功能与保障措施,在核心功能和衍生功能上的差异化配置要义。其中,“文献信息并提供查询、借阅”、“社会教育”、“全民阅读”与国家图书馆功能之规定即明确了公共文化设施在文化资料收集、保存、传播、教育方面的主要文化服务功能。“建筑物、场地、设备”与“必要的设施”之规定即明确了公共文化设施服务功能的硬件设施保障;“场馆服务、流动服务和数字服务”即明确了公共文化设施服务功能的供给方式保障;“免费或者优惠开放”则明确了公共文化设施服务功能的非营利性保障。

事实上,各类公共文化设施基于历史和现实的原因,往往承载着经营性服务、普遍公共服务与研究性服务等多项功能。一方面,就核心功能而言。普遍公共服务作为公共文化设施的核心功能,往往为其非营利性、开放型的共识性公共文化物质载体本质属性所确立,并经《保障法》第2条、第14条和《图书馆法》第2条的法定内涵设定所固化。则应围绕该核心功能并结合不同设施的专业特色,来予以凸显而重点保障实现。另一方面,就衍生功能而言。经营性服务和研究性服务皆应是公共文化设施的衍生功能,往往为不同公共文化设施的专业属性与自身功能定位所确立。则应在与所承载核心功能不相冲突的前提下,结合实际情况予以区别规制。

“美术馆、体育场馆”所涉市场机制较为成熟,且自身运营成本相对较高,则可适当赋予其一定的经营性服务空间。“图书馆、博物馆、科技馆”具备必要的研究基础条件,且能在一定程度上助推所涉普遍公共服务的品质提升,则可适当赋予其一定的研究性服务空间。其他公共文化设施则应以核心功能保障为原则、衍生功能保障为例外,非经法定程序审批授权不得从事衍生功能活动,获得授权者相应活动事项范围亦不能随意扩张。此外,同一类型的公共文化设施在不同层级,其功能配置亦可有所差异,例如,《图书馆法》第22条在设定“国家图书馆”这一最高层级图书馆的法定功能时,即将普遍公共服务之“公共图书馆的功能”没有设置为“主要职能”,而赋予其更多的管理、组织与研究性服务之责。

结语

法治权威思维作为全面深化改革下法治中国建设的一类范式命题,亟待结合具体变革实践凸显其现实指引效应。探究基本文化权益保障的权威象征,即是以彰显形式理性要素的法治权威思维引领下的确定性、可预测性与一般性规范特性为理想类型,来解构作为基本文化权益保障定性基准的公共文化设施条款,以发现其在指引规划建设过程中所存续的规则与秩序。应基于对相应确定性准据指引、可预测性模式指引与一般性要素指引之体系化权威要义的具体阐明,尝试在公共文化设施规划准据、建设模式与规划要素诸事项上,探究可能的准据、模式、要素指引因应策略。最终在公共文化服务供给过程中,通过理性化的公共文化设施配置,来切实提升所涉公权力主体实施干预之权威践行结果的科学性水平。基于此,在该类公共文化设施配置制度表征中,来厘清所涉法治权威思维指引下达致基本文化权益保障的物质载体要义,有助于实现对法治权威思维自洽性与自足性的回应性检视。


注释:

[1]赵谦:《个殊化与融贯性:基本文化权益保障的规范内涵论》,载《政治与法律》2021年第2期。

[2]董彦斌:《摆荡在秩序与自由之间的四种光谱:民初宪政新论》,载《政法论坛》2012年第5期。

[3]汪栋:《法官的道德自觉与法的确定性》,载《政法论坛》2013年第5期。

[4]张文显:《制定法治中国建设规划的方法论原则》,载《法制与社会发展》2019年第3期。

[5]《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,载《人民日报》2015年1月15日,第9版。

[6]谢鹏程:《论当代中国的法律权威——对新中国法治进程的反思和探索》,载《中国法学》1995年第6期。

[7]付子堂、陈建华:《运用法治思维和法治方式推动全面深化改革》,载《红旗文稿》2013年第23期。

[8]李清伟:《权威、法治权威与中国的未来》,载《东方法学》2014年第1期。

[9]黄金荣:《法的形式理性论——以法之确定性问题为中心》,载《比较法研究》2000年第3期。

[10]蔡宝刚、杨显滨:《重温形式理性法律的特质——韦伯视野及当代价值》,载《法学杂志》2012年第10期。

[11]杨春福:《论法治秩序》,载《法学评论》2011年第6期。

[12]叶必丰:《我国行政法的有序化问题》,载《法学评论》1986年第2期。

[13]朱继萍:《论不确定性对法律的基本建设作用》,载《法律科学(西北政法学院学报)》2006年第2期。

[14]齐建辉:《经济法正当程序机制研究》,商务印书馆2017年版,第89页。

[15]王贵松:《行政裁量:羁束与自由的迷思》,载《行政法学研究》2008年第4期。

[16][意]阿奎那:《阿奎那政治著作选》,马清槐译,商务印书馆2017年版,第107页。

[17]关保英:《行政法的私权文化与潜能》,山东人民出版社2003年版,第50页。

[18]杨建顺:《行政裁量的运作及其监督》,载《法学研究》2004年第1期。

[19]雷磊:《法教义学的基本立场》,载《中外法学》2015年第1期。

[20]张乃根:《哈特的规则分析理论》,载《西北政法学院学报》1988年第1期。

[21]薛媛:《德沃金法律解释观探微》,载陈金钊、谢晖主编:《法律方法(第2卷)》,山东人民出版社2003年版,第476页。

[22]张良:《政府主导、社会参与、市场配置:农村公共文化服务体系建设的理想模式》,载《理论与现代化》2012年第4期。

[23]马春庆:《为何用“行政效能”取代“行政效率”——兼论行政效能建设的内容和意义》,载《中国行政管理》2003年第4期。

[24]曾维涛、许才明:《行政管理学》(第2版),北京交通大学出版社、清华大学出版社2014年版,第198页。

[25]葛洪义、陈年冰:《法的普遍性、确定性、合理性辩析——兼论当代中国立法和法理学的使命》,载《法学研究》1997年第5期。

[26][法]霍尔巴赫:《自然政治论》,陈太先、眭茂译,商务印书馆2009年版,第250页。

[27]刘海年、刘瀚、李步云、李林:《依法治国与精神文明建设》,中国法制出版社1997年版,第129页。

[28]刘风景:《法治的阿基米德支点——以法的一般性为中心》,载《法学论坛》2013年第5期。

[29][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2017年版,第79页。

[30][美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2017年版,第56页。

[31][英]洛克:《政府论——论政府的真正起源、范围和目的(下篇)》,叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第88页。

[32]潘德勇:《实证法学方法论研究》,中国政法大学出版社2015年版,第76页。

[33]杨建顺:《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》,载《法商研究》2003年第1期。

[34]杨建顺:《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》,载《法商研究》2003年第1期。

[35]李洪佳:《组织间合作网络构建:基于多主体参与的公共服务供给模式创新研究》,载《甘肃行政学院学报》2016年第3期。

[36]赵谦:《机构建制与治理:土地复垦监管组织条款的规范分析》,载《东方法学》2018年第5期。

[37]胡守勇:《公共文化服务效能评价指标体系初探》,载《中共福建省委党校学报》2014年第2期。

[38]王佃利、宋学增:《公共服务满意度调查实证研究——以济南市市政公用行业的调查为例》,载《中国行政管理》2009年第6期。

[39]马雪松、张贤明:《公共文化服务体系建设:功能预期、价值取向与路径选择》,载《探索》2012年第6期。


赵谦,法学博士,西南大学法学院教授。

来源:《法学论坛》2022年第5期。


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