赵谦:基本文化权益保障的信任共识论

选择字号:   本文共阅读 1973 次 更新时间:2024-05-14 22:55

 

摘要: 基本文化权益保障往往通过发展公益性文化事业,来达成对不同文化需求的个体认同、彼此承认乃至组织行动的信任共识。其通常依托公共文化服务供给规范的效能化行为指引,来提升当事人组织行动的信任共识程度,以最优化满足公民的基本文化需求。抽象信任、普遍信任与弱信任作为法律信任思维所呈现的规范特性,有必要基于此分别厘清公共文化服务供给规范所涉治理模式、资金管理与设施管理事项的信任要义。进而设定相应的外部、内部与主体之开放式行为交往指引,投入结构、用途管制之规则式物质保障指引,场所、服务与监督之普遍干预式行为评判指引,以类型化型塑实现公共文化服务科学化、功能化与绩效化供给的规范进路。最终通过明晰公共文化服务效能化供给,来强化基本文化权益保障所达成的信任共识。

关键词: 公共文化服务 供给规范 治理模式 资金管理 设施管理

 

引言

基本文化权益保障往往“以公共文化服务体系为依托,通过公共文化服务最低限度供给”[1]来发展公益性文化事业。在“推动社会主义文化大发展大繁荣”“推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展”[2]的方向性指引下,立足于“把满足人民精神文化需求作为文艺和文艺工作的出发点和落脚点”,[3]通过“完善公共文化服务体系,提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性”,[4]确证、明晰“发展文化事业是满足人民精神文化需求、保障人民文化权益的基本途径”。[5]其强调要置于满足公民的基本文化需求过程中,来达成对不同文化需求的个体认同、彼此承认乃至组织行动的信任共识,为实现基本文化权益保障提供思维引领。

党的二十大报告宣示的在“繁荣发展文化事业和文化产业”过程中应“坚持以人民为中心的创作导向”“坚持把社会效益放在首位”,[6]即明晰了所涉组织行动的客体与目标定性,凸显了“坚定人民中心的立场、遵循文化发展规律”[7]的基本经验。应依循其方向引领,来有序提升相关当事人在差异化文化需求交往、整合过程中的信任共识水平,以确保基本文化权益保障的预期实效。法律信任思维作为一种“愿意选择法律作为调控其参与社会关系的手段”[8]的思维方式,在依循既有规范设定去实现法律与人之间的组织行动指引层面,往往呈现出抽象信任、普遍信任与弱信任这三类规范特性。可依循组织行动过程中存续之法律信任思维的规范特性指引,尝试发现相关“法律规范既有的逻辑规则与逻辑秩序”。[9]进而在基本文化权益保障过程中,针对公益性文化事业所涉公共文化服务各方主体,来切实强化文化认知、情感和意旨面向的信任共识,以最优化满足公民的基本文化需求。

一、基本文化权益保障的体系化信任要义

实现基本文化权益保障所依托的公共文化服务供给规范作为一种旨在保障“让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”[10]的法律行为规范系统,往往围绕公益性文化事业所涉公共文化服务各方主体之间的权利资格与权力责任命题而具体展开。其亦是在基本文化权益保障措施设定过程中,通过强化面对“人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求”[11]之信任共识,来“促进基本公共文化服务标准化、均等化”[12]的一种模式化规范依托。

(一)承载信任共识的公共文化服务供给效能化命题

公共文化服务供给规范指引下当事人组织行动的信任共识程度,往往为相应政府主导、社会力量参与之权力导向型的公共文化服务供给效能化水平所决定。公共文化服务供给主要表征为在各级文旅行政部门主导下,结合产业化运营趋势,对所在地区公共文化服务事项实现计划、组织、实施和控制的系列行为过程。其作为传播先进文化、开展文化活动的基本载体,相关当事人组织行动的能力水平乃至信任共识程度,将进一步影响到所在地区因“财政资源配置结构和文化事业经费支出结构”[13]而捉襟见肘的公共文化服务实效。在基本文化权益保障规范体系构建过程中,2016年公共文化服务保障法(以下简称保障法)和公共图书馆法(2017年制定,2018年修改)(以下简称图书馆法)作为我国公共文化服务立法的高位阶表征,围绕“努力让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障”[14]之目标定位,已大致确立了在当事人组织行动过程中促进公共文化服务效能化供给的科学化、功能化与绩效化规范面向。

近年来,伴随社会主义文化大发展大繁荣的深入推进,渐成学界热点的公共文化服务供给相关研究大多从法理渊源、[15]绩效评估、[16]供给侧改革、[17]均等化实现、[18]软治理式发展、[19]设施建设补偿机制[20]等方面,来厘清所依托之公共文化服务体系及相应服务事项的本体内涵,以彰显其整合社会多元价值冲突、促进培育良善社会秩序的引领效应。但各家言说鲜有围绕相关条款推动“人们的行为达到法律规则和原则所预设、所表达的行为模式”[21]呈现之规范要义而具体展开。事实上,层次、形态渐趋多样化的公民基本文化需求,亦决定了公共文化服务供给在结构类型与供给保障方面的多元性与差异性。特别是在当下我国“公共文化服务体系建设水平仍然有待提高”[22]的前提下,类型化型塑实现公共文化服务效能化供给的规范进路,以指引完成在公共文化服务供给过程中表征理性公共权威之信任共识的有序强化,或许更显其现实紧迫性。

(二)抽象信任规范特性指引下的开放式信任要义

抽象信任即是一种一般化信任,往往置于共同体维度中,为解决现代社会的各种不确定性、不稳定性问题,立足于凸显“更基础、更广泛、更深厚的自信,更基本、更深沉、更持久的力量”[23]之文化自信,来提供可能的非具象化信任感依托。该类信任在规范建构层面通常超越“只具形式统一性的时空”[24]面向,凭借籍抽象信任系统的载体形式,来提供目标明确但手段不确定的开放式行为交往指引。

抽象信任关系较之确立个体间信任的具体信任关系,更为强调双方主体的非明确性与间接性。其产生于抽象信任系统载体基础上,以凸显“在象征标志和专家系统中信赖的发展”[25]之抽象信任规范特性。一方面,象征标志作为实现相互交流的基本媒介,往往需要通过一定的符号表达来完成所涉信息的有效传递,否则会增加社会交往过程中的松散性、随意性与偶然性。另一方面,具有特定专业知识的技术专家体系所表征之专家系统,则基于公众对专家及其专业知识的固有信任,得以尝试指引确立促进个体认知行为转化的程序规则。正是因为理性社会主体对象征标志和专家系统的信赖,方能产生抽象信任关系。“法律的特殊强制性、普遍约束力和至上权威性等独特品格和属性”[26]则为主体疑虑的化解和信任共识的确立,提供必要的系统规范保障,进而为涵摄“价值规范、精神理念、意义内涵和理想图景”[27]诸要素的现代实质性法治建构指明方向。

规范保障下形成的法律与人之间的组织行动抽象信任系统,往往通过对所涉社会关系的影响进行干预,来明晰法律保护、约束下的有序生活方式。其在成就“有强大的价值引导力、文化凝聚力、精神推动力的支撑”[28]之信赖的基础上,本身亦成为一种信赖目标,从而推动所涉各方主体依循该类规范媒介来预判当如何作为,以获取合乎规范保障要旨的相应利益。当然持续信任的确立,有赖于在确定运行过程是否合乎规则的前提下对规则本身的充分信心。则需在该类明确目标的引领下,通过非统一的多样化手段,来实现法律与人之间的开放式行为交往。

基于此,在基本文化权益保障手段选择过程中彰显基本文化权益保障的开放式信任要义,即旨在设定实现基本文化权益保障所依托的公共文化服务供给规范指引下的服务供给标准样式,从而为所推进的公共文化服务科学化供给,提供凸显抽象信任规范特性的开放式行为交往指引。在“利益相关者理论”[29]指引下,介入公共文化服务供给治理的各方主体实现参与的利益目标虽然明确。但公民基本文化需求所呈现的“从生存性需求到发展性需求的转换”[30]态势,决定了参与程度和范围的手段是个殊化、不确定的。可考虑从外部协同交往、内部专业交往与主体交往参与这三个方面,来具体厘清相关规范大致明确的公共文化服务供给治理模式。

(三)普遍信任规范特性指引下的规则式信任要义

普遍信任即是一种关系型信任,往往植根于“信用契约和法律规则”,[31]通过规则、规范乃至制度载体形式,依托“价值观念的影响力”[32]作用于不特定的陌生人之间。该类信任在规范建构层面通常强调置于“观念信仰共同体下以规范准则、法纪制度的管束制约为基础”,[33]来提供目标具体、范围清晰、措施明确的规则式物质保障指引。

确立于制度信任基础上的普遍信任,往往需要通过行为准则、组织法纪等约束载体来产生。该类以载体为基础的普遍信任关系,通常在观念信仰共同体中呈现出一定的载体羁束特性。这种不以血缘关系为纽带、旨在凸显集体生存联合状态的共同体,应积极推动所涉成员面对各类事物的主客观认知,尝试完成“确信无疑、仿效榜样、言行指南”[34]的信仰式凝结。在这一凝结过程中,有必要避免“做出失信行为而面临关系中断的处罚”,[35]应通过包括制裁规范在内的理性制度设计来规训人们的行为。

规范保障下形成的法律与人之间的组织行动普遍信任系统,往往需要通过具体的制度、规范、法纪、准则来完成固化并消解各种不信任诱因,从而凭籍促进经济平等的制度化方式来达致作为社会信任重要基础的平等保障。应“通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等”,[36]为利益受损群体和社会弱势成员创设更为公正的制度性机会与上升空间,并在一定程度上抑制既得利益群体正当、合法利益诉求的过快增长。有必要对各种利益做出权威、稳定、持续地协调与平衡,在信任规则载体设定及其实施的过程中,来实现法律与人之间的规则式物质保障。

基于此,在基本文化权益保障目标定位过程中彰显基本文化权益保障的规则式信任要义,即旨在依循实现基本文化权益保障所依托之公共文化服务供给规范的指引,基于非以追求盈余结果效益最大化的目标,来明晰保障公共文化服务供给所涉资金协调、控制诸事项。应更多地从社会效益性角度出发,围绕“使中国特色社会主义文化和道德真正成为民族复兴的外在伦理秩序和最广大公民的内在心灵秩序”[37]的方向进行引领,为所推进的公共文化服务功能化供给,提供凸显普遍信任规范特性的规则式物质保障指引。可考虑从多元化资金投入结构与一体化资金用途管制这两个方面,来具体厘清相关规范大致设定的公共文化服务资金管理事项。

(四)弱信任规范特性指引下的普遍干预式信任要义

弱信任即是一种流动性信任,往往超然于控制机制的依赖性,而存续于对社区或集体单位组织的信任之中。伴随所涉组织体成员的职业或地位变化,弱信任会推动相应个体通过获取有价值的信息来尝试改变其现状,并在不同群体之间实现横向或纵向的身份流动。该类信任在规范建构层面通常强调非凸显关系特征前提下彼此服务目标的厘清与相互独立,以“潜移默化地影响着人们的思想观念、价值判断、道德情操”。[38]进而置于指引、监督、激励抑或惩戒功能面向下,尝试提供“对每个人都一视同仁并具有被普遍尊重的根据”[39]之普遍干预式行为评判指引。

在弱信任关系下,所涉主体实现彼此信任往往不再依赖由各种血缘关系和地缘关系所架构的基础关系,而更多地基于相关公共信息本身的及时性、准确性与真实性。该类主体间信任的实现通常置于它益性的帮助或劳务服务网络中,尝试增强所涉公权力机关与私主体之间的互信,并通过社会整体诚信意识的提升来管控信任风险。特别是就私主体面向公权力机关“保有恰当怀疑且能设计相应制度性规范以制约、监督和问责”[40]的客观情势而言,改变两者间的弱信任关系实属必要。则应强化所涉公权力机关的服务职能,通过积极改善权力行使满意度、实现公共服务有效供给、推动民生福利长足发展等相关实效举措,来提升各类私主体面向公权力机关应有的信任感。

规范保障下形成的法律与人之间的组织行动弱信任系统,往往需要通过必要的绩效考评来提升公权力机关的服务质量以成就必要的权力信任。设计该类定性与定量相结合的绩效考评标准与方法,应围绕所涉公共服务促进“文化交流,沟通心灵,开阔眼界,增进共识”[41]的质量与效能目标定位具体展开,并辅以相关公权力行使者激励、惩戒制度性规范,来充分发挥相应的导向、激励和监督功能。典型弱信任关系维度的法律信任往往表征为促进利害关系方展开更为可信的严格监督。为了强化该类信任,有必要积极彰显所涉制度性规范的普遍性与被普遍尊重的依据表达。最终尝试通过被公平适用的、源于相关规范属性的制度性规范设计,来积极提升所涉制度性规范与相应道德评判的契合度,进而实现法律与人之间的普遍干预式行为评判。

基于此,在基本文化权益保障原则约束过程中彰显基本文化权益保障的普遍干预式信任要义,即旨在依循实现基本文化权益保障所依托之公共文化服务供给规范的指引,围绕公民基本文化需求的享有和实现程度,来列明实现服务供给之各类公共文化设施的管理制度规定。进而厘清对公共文化服务供给效能进行考核、评议的评判指标体系与操作规程,最终为所推进的公共文化服务绩效化供给,提供凸显弱信任规范特性的普遍干预式行为评判指引。依循“‘文化治理’的理念与原则”,[42]可考虑根据文化服务本身的“多样性、创造力与社会覆盖度”[43]需求,通过体系化设定所涉场所、服务与监督管理活动应该“做什么、怎样做、做到什么程度、由谁去做、由谁协助、工作程序如何”[44]等事项的持续性、有效行为规范,来具体厘清相关规范大致梳理的公共文化设施管理规范要点。

二、彰显开放式信任要义的科学化供给规范进路

在基本文化权益保障手段选择过程中,保障法和图书馆法相关条款,已初步明确了外部协同交往式公共文化服务供给载体机制、内部专业交往式公共文化服务供给机制和各方主体实现交往参与的具体方式。并立足于“推进基层公共文化设施共建共享,鼓励社会力量和资本参与公共文化服务体系建设”[45]的原则定位,大致确立了促进公共文化服务科学化供给的规范面向。应基于此,依循凸显抽象信任规范特性的开放式行为交往指引,围绕所涉政府职能部门、社会组织、公民个人等多方主体推动的交往式服务供给模式,来具体型塑该类规范进路。

(一)外部协同交往式公共文化服务供给

保障法第6条的“公共文化服务综合协调机制”规定,即明确了所涉外部协同交往式公共文化服务供给载体机制的主要功能定位,并方向性确立了相关政府职能部门在该机制下的协同管理方式。事实上,公共文化服务综合协调机制作为公共文化领域的一类创新型协同交往治理机制,旨在落实“统筹服务设施网络建设,促进基本公共文化服务标准化、均等化”[46]的文化体制机制创新任务,以尝试破解该领域存在的职能部门多头干预、资源分散、权责冲突、标准不一等问题。“党委领导、政府管理、部门协同、权责明确、统筹推进”[47]相关规定即明确了该综合协调机制的抽象制度架构面向,“国家公共文化服务体系建设协调组”[48]的设立则在机构建制方面就该综合协调机制所涉机构设置事项予以了明确规定。

但该综合协调机制的制度架构与机构设置事项,皆更多地停留在机构虚置化的统筹协调层面。该协调组统筹下各职能部门的具体职责分工、相互协作事项尚需进一步细化、列明,并凸显必要的标准化、规程化之机构实体化规范设定。则需在维持相关职能部门既有“三定”方案所列职责事项范围大体不变的前提下,以协调平衡各方利益关系的最小制度变迁成本,来尝试逐层确立中央以下各级地方的“公共文化服务体系建设协调组”体制。应充分发挥党委、政府的统筹协调作用和文旅行政部门的功能主导作用,进一步明确纳入不同层级协调范围的公共文化设施规划建设、公共文化服务供给运营管理等服务体系建设事项的具体规程;并通过日常化通讯协调、定期沟通会晤、重大事项联席会议决定等方式,来达致各级“公共文化服务体系建设协调组”的功能主义职权配备。

(二)内部专业交往式公共文化服务供给

保障法第24条和图书馆法第23条的“法人治理结构”条款,即将法人治理结构作为法定的内部专业交往式公共文化服务供给机制予以了规范确认。所涉内部专业交往旨在凸显组织机构内部通过职业化、专门化的内设权力机关协同管理模式,来确立“依法独立运作、自我管理和承担职责,各利益相关方共同参与治理”[49]的组织运作架构。

宏观层面的制度建构往往还应通过相对微观的机构建制、内部治理和组织运行控制等事项设定来予以细化。事实上,法人治理结构作为一种基于服务原则和公共利益的新型内部交往治理模式,旨在推动各类公共文化服务供给单位实现独立运作、自我管理与自我约束。应置于决策、执行与监督这三个基本层面,切实推动传统指令式事业单位管理模式的科学转向,以具体缓解唯上型粗放运营、偏离公共文化服务相对人实际文化权益需求、专业化程度较低等问题,从而有效提升各类公共文化服务供给单位的运营效益。

其一,在决策层面。有必要设立“公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心”[50]等公共文化服务供给单位理事会,由相关政府职能部门、行业领域专家和相应的服务供给单位工作人员、公共文化服务相对人这四方代表组成,具体负责所涉公共文化服务供给单位运营原则、方式、规划、章程等决策事项的拟定。其二,在执行层面。可考虑公开竞聘专业化、职业化、技能化与标准化的管理团队,来具体负责相应决策事项的实施和公共文化服务供给单位的日常运营管理。其三,在监督层面。既明晰相应层级监察委员会派驻纪检监察组的常态化日常监督机制,也设定“保持独立性、职业谨慎,忠诚于公众利益”[51]的第三方独立审计之补充式技术监督机制,从而实现对决策与执行这两个层面的全方位有效监督。

(三)主体交往参与式公共文化服务供给

公益性文化事业所涉公共文化服务各方主体主要包括以相关政府职能部门为表征的供给主体和以公民个人为表征的相对人这两类。相关社会组织因其置于不同场合的差异化功能定位,身份属性亦可互换,既可成为供给主体也可作为相对人。

一方面,就公共文化服务供给主体的主要交往参与方式而言。例如,保障法第7条的“文化主管部门、新闻出版广电主管部门、其他有关部门”职责规定、第57条的“公开信息”规定,以及图书馆法第5条的“文化主管部门、其他有关部门”职责规定、第11条的“行业规范、行业自律”规定。即围绕所涉政府职能部门职责范围、行业规范与自律、公开信息等事项,列明了公共文化服务供给主体的主要交往参与方式。基于此,该类主体实现交往参与的具体方式规范设定,应更多地凸显其基于自身职责权能的一元管理式履职性参与。所涉职责范围、行业规范与自律事项有必要从保障并具体实施公共文化服务供给的角度,就其相应的职务、职责行为来予以清单式、准据化规定。所涉公开信息事项则需从接受公共文化服务相对人监督并提供必要参与制度空间的角度,就其应尽的信息公开义务来予以方向性、原则化规定,通过最大可能地提升公共文化服务供给事项的透明度,在公共文化服务各方主体之间达成最大限度的信任共识。

另一方面,就公共文化服务相对人的主要交往参与方式而言。例如,保障法第15条的“选址征求公众意见”规定、第23条的“公众参与使用效能考核评价”规定、第37条的“居民委员会、村民委员会协助开展公共文化服务相关工作”规定、第56条的“公众参与服务考核评价”规定、第57条的“接受监督、舆论监督”规定,以及图书馆法第47条的“社会公众参与考核”规定。即围绕所涉征求意见、参与考核、协助开展和监督等事项,列明了公共文化服务相对人的主要交往参与方式。基于此,该类主体实现交往参与的具体方式规范设定,应更多地凸显其基于权利意识、主体意识乃至公民参与意识“如何寻找自己的依托,寻找自己的归宿,扩展自己”[52]所要求的主体性参与。所涉征求意见、参与考核、协助开展和监督事项有必要分别从参与公共文化服务供给主体决策、执行和监督各个环节的角度,来确立扁平化权力结构下公共文化服务的全过程参与理念,并就各阶段的活动事项来予以原则性规定。

三、彰显规则式信任要义的功能化供给规范进路

在基本文化权益保障目标定位过程中,保障法和图书馆法相关条款,已初步针对公共文化服务供给的多元化资金投入结构事项和一体化资金用途管制事项,分别予以了导向性规定和清单式规定。并立足于“把握好意识形态属性和产业属性、社会效益和经济效益的关系”,[53]以及“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制,加大公共文化设施免费开放力度”[54]的使命定位,大致确立了促进公共文化服务功能化供给的规范面向。应基于此,依循凸显普遍信任规范特性的规则式物质保障指引,围绕保障式服务供给资金,来具体型塑该类规范进路。

(一)多元化资金投入结构保障下的公共文化服务供给

多元化资金投入结构保障旨在从“国家集中或非集中支配,并用于指定用途的资金”[55]之财政资金渠道和“具有盈利性、竞争性特点的,需要通过市场融资方式解决的资金”[56]之社会资金渠道这两个方面,来实现对公共文化服务供给的充分物质来源保障。

一方面,就公共文化服务财政资金而言。该类资金是公共文化服务资金的主要渠道。例如,保障法第45条的“纳入本级预算”规定、第46条的“增加投入、转移支付、提供援助”规定,以及图书馆法第4条的“加大投入、列入本级政府预算”规定。即将“预算投入、转移支付、提供援助”设定为法定的公共文化服务供给财政资金投入方式,并确立了财政资金职责性参与原则。

其一,预算投入确保了预算杠杆下公共文化服务财政资金的常态化来源,从而实现对公共文化服务供给财政资金收支数量、结构的制度化指标明细调控。但在公共文化服务供给过程中亦存在较多主客观变量因素,有必要参照2007年《中央固定资产投资项目预算调整管理暂行办法》的实施性规定,设定相应的公共文化服务供给预算动态调整机制。同时,应基于所涉预算执行环境的变化,明晰必要的公共文化服务供给预算调整原则与目标、调整适用范围、所涉预算科目流用与划转方式以及相应的调整申请、管理规程。

其二,转移支付、提供援助则构成公共文化服务财政资金的补充来源,主要指向“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区”等公共文化服务欠发达地区,以期推动在地区差异面向上实现公共文化服务均等化。其中转移支付更多地凸显中央政府和省级地方政府对下级地方政府的纵向财政资金移转,以强化“对地方政府的控制,解决地方政府提供公共产品的外溢性问题”。[57]2015年《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》虽然从支出范围、分配办法、申报审批、管理使用、监管评价等方面,就该类专项财政转移支付事项予以了较为全面的规定。但所涉资金移转的宗旨、决策模式、支付额度标准以及拨付程序事项尚需进一步列明,以确保实现转移支付的标准化、透明化与规程化,从而有效遏制可能的财政预算寻租行为。提供援助则更多地凸显经济发达地区对欠发达地区的定向财政资金移转,以尝试在一定程度上纾缓横向财政相对失衡、地区发展差距鸿沟等问题。该类援助虽然能在短期内部分弥补欠发达地区的公共文化服务供给财政资金缺口,但是“支援资金效率和效果不高、对口支援地方积极性缺失”[58]等问题亦同步显现,有必要从丰富援助载体形式、凸显互惠式援助以及推进对口援助制度化、规范化等方面来切实提升援助绩效。

另一方面,就公共文化服务社会资金而言。该类资金是公共文化服务资金的辅助渠道。例如,保障法第25条的“兴建、捐建或合作建设公共文化设施”规定、第42条的“资助、赞助、捐赠”规定、第48条的“社会资本依法投入”规定、第50条的“鼓励捐赠设立公共文化服务基金”规定,以及图书馆法第4条的“自筹资金”规定、第6条的“鼓励捐赠”规定。即将“捐建、资助、赞助、捐赠”设定为法定的公共文化服务供给社会资金投入方式,并确立了社会资金鼓励性参与原则。事实上,社会资金虽然只是辅助渠道,但若在资金投入方面确立社会力量参与公共文化服务体系建设的有效机制,并明晰相应的激励扶持政策和指导管理规则。即能在积极拓宽公共文化服务资金来源渠道的同时,充分发挥其“鲶鱼效应”而带动整体资金使用绩效的提升。有必要基于1999年公益事业捐赠法的原则性规定,围绕“能够协调各主要行动者的多元化利益诉求”,[59]厘清所涉捐建、资助、赞助、捐赠行为的属性特征,并列明其具体适用对象与范围,亦可通过协议的方式来设定该类社会资金投入的绩效目标任务、指标要求与考评规程。

(二)一体化资金用途管制保障下的公共文化服务供给

一体化资金用途管制保障旨在将募集的各类资金皆纳入统一的公共文化服务资金项目下,明晰具体用途事项并凸显相应的公权力干预,以确保所涉资金的合理使用,进而实现对公共文化服务供给的必要物质绩效保障。例如,保障法第41条的“政府购买公共文化服务”规定、第47条的“享受补助”规定、第49条的“政府购买服务”规定、第50条的“税收优惠”规定,以及图书馆法第6条的“税收优惠”规定、第45条的“政府购买服务”规定、第47条的“给予补贴或者奖励”规定,其将“购买服务、享受补助、税收优惠、补贴、奖励”列明为公共文化服务资金的具体用途。

一方面,就购买服务用途而言。该用途是推动公共文化服务市场化、社会化发展面向下所涉服务资金的直接显性支出途径,亦是其中财政资金的主要预算执行方式。2015年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》虽然从原则目标、购买与承接主体、指导性目录与购买内容、购买机制、保障监管、绩效评价等方面,就该类购买式公共文化服务供给事项予以了较为全面的规定。但购买定向定制化、标准规程化、动态调整化以及“供给结构调整、供给质量效率提高”[60]等要义尚需进一步强化、明晰,以有效缓解存在于购买服务实践活动中的“购买流程脱轨、社会组织承接能力不足、制度运行支撑体系薄弱”[61]等问题。

另一方面,就享受补助、税收优惠、补贴、奖励用途而言。该用途是公共文化服务资金的间接隐性支出途径,亦是其中财政资金的辅助预算执行方式。其往往需要将公共文化服务供给一方主体的“免费或者优惠开放、捐赠”等某类积极作为,设定为资金支出的前提要件。但既有相关规范设定的积极作为评判标准与相应资金支出规程是较为模糊,甚至是缺失的,要么使得该类支出项目怠于执行而流于形式,要么因其主观随意性而凸显了可能的权力寻租风险。因此有必要制定类似于2014年《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》(已失效)、2022年《公共体育场馆向社会免费或低收费开放补助资金管理办法》的系列专门实施性规定,就该类财政资金支出项目所涉范围标准、申领规程、稽核监督等事项予以明确和格式表列。此外,补助、补贴这类资金支出具有较强的“目的公共利益性”[62]之定向给付功能,还需在充分尊重并保护相关私益的前提下,特别规定其专款专用于公共文化服务事项与绩效评价事项。

四、彰显普遍干预式信任要义的绩效化供给规范进路

在基本文化权益保障原则约束过程中,保障法和图书馆法相关条款,已初步针对公共文化设施场所管理、服务管理与监督管理事项,予以了较为全面的评估、维护型指引。并立足于“场地设施建好了,要经常组织开展活动,不能流于形式”[63]的目标定位,大致确立了促进公共文化服务绩效化供给的规范面向。应基于此,依循凸显弱信任规范特性的普遍干预式行为评判指引,围绕充分彰显“导向、激励和监督功能”[64]的评判式服务供给设施,来具体型塑该类规范进路。

(一)设施场所评判下的公共文化服务载体

场所管理作为一种相对客观、标识度高、操作较为便捷的服务载体管理,是体系化公共文化设施管理的逻辑起点,往往为其绩效化运营管理提供必备的前提要件。例如,保障法第16条的“建设用地审批、调整”规定、第18条的“统一管理、综合利用、正常运行”规定、第19条的“拆除、改变”规定、第20条的“配置和更新、经常性维护”规定、第21条的“管理制度”规定、第22条的“安全管理”规定、第24条的“法人治理结构”规定,以及图书馆法第15条的“设立条件”规定、第16条的“章程事项”规定、第17条的“登记手续”规定、第19条的“工作人员”资质规定、第21条的“终止”规定、第23条的“法人治理结构”规定、第29条的“设施设备场地”规定。即从用地、营造、维护、人员、保障及终止等方面,就公共文化设施场所管理事项予以了准据式指引。

一方面,就用地、营造事项而言。相关条款通过该类原则性规范确认,明晰了所涉公权力机关在相应事项之积极作为中的依据、程序与“最低核心义务基线”。[65]有必要伴随“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划”[66]融入统一国土空间规划的战略路向转进,来调整所涉土地利用总体规划和城乡规划依据,进而明晰相应国土空间规划的一贯性依据指引。所涉程序事项作为建设用地严格规范审批事项在公共文化设施面向的重述表达,应围绕《建设用地审查报批管理办法》(1999年制定,2010年、2016年修改)的专门规定而具体展开,并清晰凸显为公益性、社会效益性所驱动的该类审批与经营性、营利性审批的必要区分。此外,“不得少于原有面积、标准面积不得降低、先建后拆或同时进行”之义务基线设定的象征性宣示效应,远远超出其应有的实质性规范引领价值。事实上,营造公共文化设施应考量要素中的设施配置标准、建设面积与建拆孰先孰后皆为形式意义的量化要件。便捷性、实用性,特别是与所服务人群的地理距离,以及建设质量乃至维护运营质量,才是决定着该类设施发挥应有功能而不仅仅只是“面子、形象工程”的关键性指标,亦应在该类条款中一并设定。

另一方面,就维护、人员、保障及终止事项而言。相关条款明晰了场所管理的事项类型,有必要在该类准据规范的方向引领下,通过不同类型公共文化设施的管理章程而予以实施性细化设定。该类管理章程应以确保设施的正常运行为基准、以提升功能化公共文化服务供给水平为目标,就设施的利用维护、配置更新、人事管理、安全管理以及组织治理结构等事项予以列明。并针对设施赖以正常运行所需专业硬件设备配置和相应的公共文化服务人才队伍建设,来设定必要的羁束性量化操作规程。相关设定既应围绕《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》《国家基本公共服务标准(2021年版)》与各级地方实施标准所确立的标准指标体系而具体展开,还应充分考量该类公共文化设施的功能定位、服务供给任务属性、所在地域的文化资源特点、所服务人群的结构特点等因素。

(二)设施服务评判下的公共文化服务过程

服务管理作为一种主观性较强、自由裁量空间较大的服务过程管理,是体系化公共文化设施管理的终极目的,往往为其绩效化运营管理提供实质性内容要义。例如,保障法第14条的“公共文化设施目录及信息公布”规定、第21条的“服务规范”规定,以及图书馆法第18条的“信息公布”规定、第20条的“捐赠命名”规定、第24—28条的“文献收集、整理、保存”规定、第30—32条的“交流合作”规定、第47条的“服务规范”规定。即从服务项目公开与服务标准规范这两方面,就公共文化设施服务管理事项予以了原则式指引。

一方面,就服务项目公开事项而言。相关条款明晰了相应信息的公开方式和应予公开的信息类型。该类公共文化服务供给信息公开事项作为应予主动公开事项在公共文化服务供给面向的重述表达,应围绕《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007年制定,2019年修改)的专门规定而具体展开,并就凸显所涉信息特点的公开方式与公开信息类型予以清晰设定。相关条款将“网站或者其他方式”设定为法定的公开方式,在互联网信息时代强调网络公开方式并无不可。但因公共文化服务供给活动本身具有较强的现场服务和直观物理交互式服务特性,在凸显“网站”公开方式的同时,现场公示牌与现场纸质或电子服务清单目录等“其他方式”亦应予以明确规定,而不能使该类“其他方式”成为或然的可选公开项。此外,相关条款将应予公开的信息大致区分为相应公共文化设施的“名称、馆址、联系方式、信息概况”等概览信息与“主要服务内容和方式”等服务事项信息。事实上,概览信息更多地只是一种形式上的宣示表达,与实质性的服务供给项目没有太多直接关联,但因其操作便捷性与模糊化更新要求往往成为所涉公开信息的主要部分。则应凸显服务事项信息在应予公开信息中的主干比例要求,厘清其信息公开主体、客体、方法、过程等要点,并固化其必要的动态调整与更新频率,以更多地回应所涉公共文化服务相对人的个性化现实文化权益需求。

另一方面,就服务标准规范事项而言。相关条款仅仅就相应文旅行政部门与设施管理单位的标准规范设定职责予以了羁束性原则规定,并未列明服务标准规范的主要规范要点。所涉规范要点应指向以下三类事项:其一,服务资源事项,即各类公共文化设施在开展服务过程中应配备的差异化物力、财力、人力等资源;其二,服务效能事项,即相应公共文化服务相对人对该类设施所提供服务的期许与可能的服务业绩认知;其三,配套的服务宣传、服务监督与反馈事项。并基于此,结合各类公共文化设施的不同社会教育抑或学术研究的功能定位,来设定类型化的服务标准实施性规范。围绕各类公共文化设施的共通性公共文化服务范畴事项,应概览性地设定城乡一体化基本服务总体规范、服务需求调查规范、服务数字化建设规范、向社会购买服务规范、设施委托社会力量管理规范、服务社会组织管理规范、专职服务人员管理规范、志愿服务管理规范、跨区域流动服务规范、基层社区服务评估规范、服务第三方评价规范等。针对各类公共文化设施的差异化服务事项,应针对性地设定公共图书馆(中心馆-分馆-书屋)与县级文化馆-乡镇(街道)文化站-村(社区)文化服务中心之体系化服务技术、标准规范,以及“文化大使”、[67]“农村文化礼堂”、[68]“城市书房”、[69]“向阅读障碍者提供作品”[70]等特色化服务管理规范。

(三)设施监督评判下的公共文化服务结果

监督管理作为一种救济性、惩戒性较强的兜底式服务结果管理,是体系化公共文化设施管理的根本保障,往往为其绩效化运营管理提供考评标准与依据。例如,保障法第21条的“资产统计报告、年报”规定、第23条的“使用效能考核评价”规定、第55条的“资金使用监督和统计公告、绩效考评、审计监督”规定、第56条的“加强监督检查、公众参与服务考核评价”规定、第57条的“社会监督、舆论监督”规定,以及图书馆法第42条的“接受社会监督”规定、第47条的“服务考核”规定。即从“资金使用监督、审计监督、加强监督检查”表征的普适性监督和特别凸显的报告监督、社会监督这三个方面,就公共文化设施监督管理事项予以了方向性指引。

所涉普适性监督作为我国各类公共事务管理皆需遵从的纪检监察监督、审计监督在公共文化服务供给面向的具体表达,毋须专门探究而予以适用性遵守即可。特别凸显的报告监督、社会监督条款则需更进一步的阐明,以厘清其应有的创设性规范践行进路。报告监督往往表征为一种形式审查与监督可能性,社会监督则更多地表征为一种审查理念与监督模式。这两类监督生成的相应救济或惩戒结果,皆需启动配套的“肯定性与否定性法律后果”[71]之奖惩规范方得以成就。

一方面,就报告监督事项而言。相关条款仅仅只是围绕公共文化设施资产统计报告、公共文化服务资金使用统计公告和公共文化服务开展情况年报这三类公开事项来予以规范设定,从而为实现科学化监督管理提供必要的信息基础。两类统计报告(公告)当归入财务会计报告之列,其作为公共文化服务供给主体需要向公共文化服务相对人公示的必要设施资产状况、运营成果状况和资金财务状况等会计信息,旨在完成供给主体职责履行情况的书面报告反馈。服务年报作为一种特定事项公示报告,相应的体例、结构、内容与发布程序等信息亦应在必要的年报规范要点中予以明确。则可参照2000年《企业财务会计报告条例》所设定的报告构成、编制与发布事项要求,就公共文化设施面向上这两类统计报告(公告)和服务年报的相应事项要义予以列明。此外,还应特别凸显这三类报告在发布方式、途径方面的广延性、便捷传播性与科学普及性要求,以及在设施运营、服务开展相关信息承载方面的非营利性与社会效益性之目标指向。从而有利于公共文化服务相对人获取、认知该类报告,并在一定程度上达成评价过程中情感与利益的共识。

另一方面,就社会监督事项而言。相关条款亦更多地围绕公众参与公共文化服务供给绩效考评和舆论监督事项来予以规范设定,从而为实现民主化监督管理指明可能的参与进路。在公共文化服务供给面向推动公众参与考评、舆论监督所表征的社会监督,不应仅仅只是一种形式上的参与身份赋予,更应强调实质意义的权益表达。进而尝试在“资金投入、过程监管、目标实现与社会满意”[72]所涉监督过程中,逐步拟定能实现各方利益最大化满足的公共文化服务供给方案。则需围绕所达致公共文化服务供给的固有范畴属性与价值目标定位,在后续社会监督条款的实施性规范要点中,凸显必要的参与监督形式及目标、可参与考评环节及行为事项等方面规范设定。进而厘清社会监督所涉多元主体实现沟通协商的具体方式,并提供公开化、透明化监督机制下的有序行为指引,以尝试确立互通、互联、交往式的公共文化服务供给社会监督架构。

结语

在中国特色社会主义法律体系的经典法律部门划分中,公共文化服务供给规范及其立法载体往往被归入行政法部门法体系而强调其执行性、实施性制度研究。在基本文化权益保障过程中,从凸显人民权益保障相关组织行动的信任共识之法律信任思维视角,来厘清相应公共文化服务体系变革的法理逻辑与规范要义,不妨以存续于法律与人之间组织行动指引层面的抽象信任、普遍信任与弱信任之规范特性为理想类型。进而在法律信任思维引领下展开客观价值秩序面向的类型化释义学研究,通过解构文化权益信任共识论引领下推动公共文化服务效能化供给的规范进路,以成就实现基本文化权益保障的共识依托。应首先阐明所涉开放式行为交往规范、规则式物质保障规范和普遍干预式行为评判规范,并尝试在公共文化服务供给治理模式、资金管理和设施管理诸事项上,分别设定针对不同类型公共文化服务当事人的交往式、保障式与评判式组织行动指引策略。最终依托科学化、功能化与绩效化的公共文化服务效能化供给,来提升公共文化服务供给规范指引下当事人组织行动的信任共识程度。基于此,在所涉法律信任思维自洽性与自足性的印证、反思过程中,来厘清达致基本文化权益保障的高效、有序规制要义,或许能为相关部门法哲学乃至行政法政策学研究提供可行的检视样本。

 

注释:

[1] 赵谦:《个殊化与融贯性:基本文化权益保障的规范内涵论》,载《政治与法律》2021年第2期。

[2] 习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社2014年版,第160页。

[3] 习近平:《习近平谈治国理政》(第2卷),外文出版社2017年版,第314页。

[4] 习近平:《习近平谈治国理政》(第3卷),外文出版社2020年版,第314页。

[5] 习近平:《习近平谈治国理政》(第4卷),外文出版社2022年版,第310-311页。

[6] 习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》,载《人民日报》2022年10月26日,第1版。

[7] 王婷、阎树群:《中国共产党维护人民文化权益的百年历程、基本经验与时代进路》,载《江西社会科学》2020年第10期。

[8] 马新福、杨清望:《法律信任初论》,载《河北法学》2006年第8期。

[9] 谢晖:《论规范分析的三种实证方法》,载《江海学刊》2008年第5期。

[10] 《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,载《人民日报》2011年10月26日,第1版。

[11] 习近平:《习近平著作选读》(第2卷),人民出版社2023年版,第505页。

[12] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《人民日报》2014年10月29日,第1版。

[13] 戴祁临、安秀梅:《公共文化传播效率评价与影响因素研究》,载《云南社会科学》2016年第6期。

[14] 习近平:《习近平著作选读》(第2卷),人民出版社2023年版,第139页。

[15] 参见梁岩妍、薛晋锡:《政府公共文化服务的法理分析与法律构建》,载《河北法学》2014年第9期。

[16] 参见郭金云、苏楠:《近二十年国内公共服务绩效评估研究的知识图谱》,载《理论与改革》2015年第4期。

[17] 参见周鸿雁:《我国公共文化服务供给侧存在的问题及对策——从公众评价的视角》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》2016年第6期。

[18] 参见赵迎芳:《当代中国公共文化服务均等化的路径选择》,载《云南社会科学》2016年第5期。

[19] 参见徐春光:《公共文化服务的“软治理”要义与发展逻辑》,载《学习与实践》2016年第8期。

[20] 参见吴正泓、陈通:《公共文化服务设施补偿机制的演化博弈分析》,载《华东经济管理》2016年第11期。

[21] 张文显:《应当重视和加强法律行为研究》,载《中外法学》1993年第1期。

[22] 参见《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,载《人民日报》2015年1月15日,第9版。

[23] 习近平:《习近平著作选读(第一卷)》,人民出版社2023年版,第536页。

[24] 郭忠华:《现代性理论脉络中的社会与政治:吉登斯的思想地形图》,上海人民出版社2010年版,第211页。

[25] [英]安东尼?吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2000年版,第69页。

[26] 刘焯:《社会信任的法律重构》,载《法学》2005年第7期。

[27] 刘小平:《需要何种法律信任》,载《北方法学》2016年第3期。

[28] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第126页。

[29] 马俊驹、聂德宗:《公司法人治理结构的当代发展——兼论我国公司法人治理结构的重构》,载《法学研究》2000年第2期。

[30] 李毅:《平台式购买:政府购买服务的一种新型策略——基于交易成本理论的分析》,载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期。

[31] 杨清望:《法律权威:来源与建构》,知识产权出版社2010年版,第159页。

[32] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第105页。

[33] 参见李伟民、梁玉成:《特殊信任与普遍信任:中国人信任的结构与特征》,载《社会学研究》2002年第3期。

[34] 参见宋书文:《管理心理学词典》,甘肃人民出版社1989年版,第285页。

[35] 黄金兰:《我国法律信任缺失的原因——历史、文化视角的解释》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2016年第2期。

[36] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第108页。

[37] 陈泽环:《文化传统与伦理学——基于文化自信之学理论证的阐发》,载《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。

[38] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第109页。

[39] 葛洪义、陈年冰:《法的普遍性、确定性、合理性辩析——兼论当代中国立法和法理学的使命》,载《法学研究》1997年第5期。

[40] 曹文宏:《政府信任与理性怀疑:一个学理的探讨》,载《浙江社会科学》2010年第2期。

[41] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第187页。

[42] 刘振、赵阳:《文化治理:社区文化建设的理论创新与实践逻辑——基于C街道的经验反思》,载《浙江工商大学学报》2017年第1期。

[43] 秦前红:《法律能为文化发展繁荣做什么》,中国政法大学出版社2015年版,第6页。

[44] 陈志军、刘洪渭:《试论企业管理的规范与创新》,载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2002年第6期。

[45] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第188页。

[46] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,载《人民日报》2013年11月16日,第3版。

[47] 《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,载《人民日报》2015年1月15日,第9版。

[48] 韩业庭:《国家公共文化服务体系建设协调组成立》,载《光明日报》2014年3月20日,第1版。

[49] 戴珩:《文化事业单位法人治理结构的理论逻辑和实践路径》,载《图书馆建设》2015年第2期。

[50] 《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》,载《中国文物报》2017年9月15日,第3版。

[51] 刘正峰:《独立审计准则的法律地位研究》,载《中国法学》2002年第4期。

[52] 渠敬东:《乡村与文明》,载《新文科教育研究》2022年第3期。

[53] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第185页。

[54] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第189页。

[55] 项怀诚、郑家亨:《新财税大辞典》,中国统计出版社1995年版,第565页。

[56] 叶爱华、陈银娥:《提升新型城镇化进程中社会资金效率的构想》,载《求是学刊》2018年第6期。

[57] 刘剑文:《中国财政转移支付立法探讨》,载《法学杂志》2005年第5期。

[58] 周晓丽、马晓东:《协作治理模式:从“对口支援”到“协作发展”》,载《南京社会科学》2012年第9期。

[59] 陈世香、黄冬季:《协同治理:我国城市社区公共文化服务供给机制创新的个案研究》,载《南通大学学报(社会科学版)》2018年第5期。

[60] 柳杰、熊海峰:《文化领域供给侧结构性改革之路》,载《中国社会科学报》2017年7月10日,第8版。

[61] 胡守勇:《政府购买公共文化服务的风险识别、致险成因与防范路径》,载《图书馆》2019年第5期。

[62] 裘坚建:《行政补贴概念辨析——WTO和行政法学的两维视野》,载《行政法学研究》2005年第1期。

[63] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》,中央文献出版社2017年版,第187页。

[64] 秦晓蕾:《地方政府绩效考评指标量化设计创新——基于江苏省13个地方政府考评指标体系的实证研究》,载《行政论坛》2011年第6期。

[65] 刘连泰:《中国合宪性审查的宪法文本实现》,载《中国社会科学》2019年第5期。

[66] 《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,载《人民日报》2019年5月24日,第1版。

[67] 郝继涛:《陕鼓的文化大使》,载《中国人力资源开发》2014年第10期。

[68] 张秀梅:《仪式的实践与乡村共同体重塑——关于浙江农村文化礼堂建设的思考》,载《浙江学刊》2018年第3期。

[69] 鲁方平:《城市书房——当代公共阅读服务“最后一公里”的创新实践》,载《图书馆研究与工作》2017年第5期。

[70] 陈虎:《阅读障碍者著作权合理使用条款解释》,载《苏州大学学报(法学版)》2022年第1期。

[71] 李亮:《法律责任条款规范化设置研究》,中国社会科学出版社2016年版,第171页。

[72] 郑方辉、廖逸儿:《财政专项资金绩效评价的基本问题》,载《中国行政管理》2015年第6期。

 

赵谦,法学博士,西南大学法学院教授。

来源:《东方法学》2023年第5期。

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