周弘:欧盟经验:促进发展并追求公正——中国能够从欧盟借鉴什么

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   【内容提要】 中国共产党十六届三中全会提出的科学发展观,其核心是要坚持以人为本,这使社会政策的意义凸显。社会政策和科学发展观的“接口”是什么,它在落实科学发展观中处于什么样的结构性位置,中国社会政策设计中有哪些问题是需要反思的,在进行政策模式的选择时,有哪些国际理论和经验是可资借鉴的,这些问题都事关全局,对它们的研讨具有重大的理论意义和现实意义。有鉴于此,《中国社会科学》、《国际社会科学杂志》编辑部和北京师范大学社会发展与公共政策研究所于2004年5月15日召开了“科学发展观与社会政策研讨会”,来自香港大学、北京大学、清华大学、复旦大学、中央党校、北京师范大学和中国社会科学院的学者参加了会议。会后,我们组织了下面的笔谈。

  

   2000年3月,欧盟首脑在葡萄牙首都里斯本就欧盟发展新战略达成协议,强调要在发展知识经济的同时加大就业政策、经济改革和社会和谐的力度。这份后来被称为“里斯本战略”的欧盟世纪文件为欧盟在21世纪头10年的发展提出了战略性目标:“成为世界上最有竞争力和最有活力的知识经济,保持经济的可持续增长,提供更多更好的就业和更高程度的社会和谐。”(注:Presidency Conclusions of the Lisbon European Council.In Maria Jo ā o Rodrigues,European Policies for a Knowledge Economy.Cheltenham,UK:Edward Elgar,2003.)

   “里斯本战略”为欧盟提供了明确的发展目标和指导方针,以知识经济、可持续发展和社会和谐为关键词,调动了欧洲联盟的各种政治、财政和人力资源,启动了协调发展的新机制。要想了解这个战略对于欧盟发展来说具有怎样的历史意义,还需要分析欧洲福利国家模式的发展逻辑和欧洲人解决难题的思维逻辑。

  

   欧洲福利国家发展模式的历史逻辑

   欧洲福利国家的发展大体经过了三个步骤:(1)社会各界对经济发展带来的社会风险进行评估和回应。(2)民族国家的政府最终成为回应社会风险的主体。(3)民族国家的政府使用行政和立法的手段制定社会政策、建立社会机制。至此,社会机制成为欧洲经济生活和政治生活中不可或缺的组成部分。

   现代国家的社会政策与生产方式和政治制度彼此协调并相互制约,这是卡尔·波兰尼在1944年就观察到的历史现象(注:Karl Polanyi,The Great Transformation.Beacon Press,Boston,1944.)。在整个20世纪,特别是二战结束后的半个世纪中,经济、政治和社会相互制约的制度在欧洲工业发达国家内普遍建立起来,形成了不同类型的社会政策组合和不同模式的社会保障制度,它们一方面反映着共同的时代特征,另一方面又代表着不同的历史遗产和政治选择。欧洲人把这种共同特征叫做“社会团结”或“福利国家”。欧洲的福利国家以国家立法和国家行政为主要工具,对于经济和社会进行了不同程度的干预,对市场分配进行了补充和修正,在市场经济运行的过程中增加了社会和政治的因素,让市场经济的力量在社会团结的框架内发挥作用。

   这种欧洲人引以为自豪的“社会团结”模式在第二次世界大战结束后曾经给欧洲带来了稳定和繁荣,也造成了劳动力价格偏高、资本外流、竞争乏力、失业率攀升等问题,加上人口老龄化带来的养老和医疗费用的加重,欧洲各主要工业国家的财政捉襟见肘,各国的政府和政党都开始反省或剖析欧洲社会模式,加强了规划和改革的力度。但是迄今为止,除了少数国家以外,改革尚未收到明显的成效。

   问题的症结在哪里?欧洲社会模式面临的挑战究竟是什么原因造成的?是社会政策过于慷慨了,还是过于陈旧了?是因为顾全了公平而牺牲了效率,还是另有原因?从上个世纪80年代开始,一直到世纪末,这个问题在欧洲争论了10多年。大量的分析认为,欧洲福利国家的社会政策成功地降低了社会不平等的程度,减少了贫困人口的数量,通过稳定社会而实现了政治制度的稳定。不仅如此,社会政策还通过再分配政策和社会保护制度引导了消费、减少了劳资冲突、提供了高技能和健康的劳动力,为经济的平稳发展提供了良好的基础。社会政策曾经是欧洲政治和经济双稳定的条件(注:Jens Alber,Some Causes of Social Security Expenditure Development in Western Europe 1949-1977.In Martin Loney,David Boswell & John Clarke(eds.),Social Policy and Social Welfare.Milton Keynes,Philadelphia:Open University Press,1985,pp.156-170;Michael O'Higgins,Issues of Redistribution in State Welfare Spending,Ibid.,pp.170-182.)。

   但是这种稳定是限制在特定的生产规模和特定的生产方式中的,如果生产规模和生产方式发生了变化,社会风险将随之发生变化。科技发展了,重体力劳动减轻了,老年的社会风险就不再是丧失劳动能力,而是缺乏劳动机会了。生产方式的变化要求政治行为主体做出新的反应,制定新的社会政策。但是,在欧洲的各主要福利国家中,政治力量的来源是社会政策的主要受益者,是“福利利益集团”,民族国家的政治程序使得决策者很难就社会政策做出根本性的改革,这就是福利国家困境的基本逻辑(注:Gφsta Esping-Andersen (ed.),The Three Worlds of Welfare Capitalism.New Jersey:Princeton University Press,1990,pp.55-78;Paul Pierson(ed.),The New Politics of the Welfare State.Oxford University Press,2000,pp.410-456.)。

   由于内部政治程序的原因,欧洲福利国家模式在面临经济全球化、产业信息化和人口老龄化这三大挑战的时候苦无良策。经济全球化使市场扩大、资本流动、产品价格降低;产业信息化改变了传统的就业、动摇了工会的组织力量,使知识和技能的过时成为人们面临的新的社会风险,也使大量缺乏技能的人滞留在失业大军中;人口老龄化则使享受社会保障的人数比例增大,使欧洲福利国家现行的社会再分配机制变得难以为继。很多人预言,欧洲罹患“福利病”,已经病入膏盲,难以救治(注:Ramesh Mishra,The Welfare State in Crisis.Brighton,Sussex:Wheatsheaf Books LTD,1985,pp.1-25.)。

   欧洲福利国家面临着两个命运,一是19世纪中叶英国“斯宾汉姆兰德制”的命运:由于生产规模扩大、人口流动压力加剧,斯宾汉姆郡的居民被迫放弃了本地的社会再分配政策。二是重新认识时代的特征和挑战,用发展的眼光,面向未来的政策回答新时代的新挑战。欧洲人选择了后者,并且通过新的政治程序制定符合发展需要的社会政策。

  

   欧洲人的思维逻辑

   让·莫内曾经采用“扩大范围”和“求同存异”的方式,设计了欧洲一体化谋安全、求发展的思路,这个思路同时也是欧洲社会解决劳资冲突,保持社会稳定发展的主要经验之一。在民族国家内,欧洲人发明了“社会伙伴关系”。由于来自劳方、资方和政府的代表就关系到三方利益的问题进行平等协商,就社会的共同利益取得认同,社会的发展战略便有了相当广泛的群众基础。社会是经济赖以发展,政治能够运行的依托——这是他们的共识。

   但是在经济全球化的条件下,生产规模已经扩大到了民族国家的疆界之外,而利益的相关者并没有随着这一变化而获得参与社会战略制定的过程,他们当然也难以就社会价值达成认同。相反,民族国家层面上的社会战略制定者难以就超出他们能力范围之外的问题做出理性的判断和决策,外部力量超出了内部的协调力量。在这种情况下,民族国家的“社会团结”模式就出现了漏洞。因此,只有扩大“社会团结”的规模,提高“社会团结”的层次,建立适应更大规模生产和流通的“社会团结”模式,才有可能适应经济规模的发展。

   在欧洲,所谓扩大范围和规模,是指在欧洲统一大市场内制定适合全欧洲经济发展的社会政策;所谓提高水平和层次,是指由超出民族福利国家之上的政治程序来决定应对新的社会风险的战略方针。在民族国家的政府继续受到国内政党政治羁绊的时候,欧洲联盟的政府——欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会就要承担,或部分地承担这项政治和社会使命。

  

   欧盟的发展战略

   欧洲联盟没有就增长相对于公平的优先性,或者公平相对于增长的重要性做出简单的判断,而是根据经济未来的发展走向,从提高竞争力、保持社会和谐和保证可持续发展的自然环境等多个角度出发,制定共同发展的平衡发展战略。

   欧盟发展战略的第一要义是分析经济发展的未来走向。经济全球化对欧洲社会模式的冲击,最主要地表现在产业信息化上。根据欧盟专家的评估,欧盟经济和社会的信息化将为欧盟公民带来大量高收入的就业机会,而目前在知识经济领域里,美国依然占据着主导地位。

   确定经济发展的走向,推动整个社会为未来的经济发展做好准备,这不仅是经济发展战略,更是社会发展战略。从欧洲社会的第一大难题——失业率过高来看,问题的症结不在于失业保险的慷慨与否,公平和效率孰轻孰重,而在于社会政策的结构和内容没有根据经济结构和生产方式发展的需要而进行调整。欧洲面临的问题是:失业大军和高科技产业的劳动力供给不足同时存在。因此,知识不足就成为信息和知识经济时代的社会风险之一,就像在早期工业化时代的疾病风险、工伤风险一样,可以造成劳动者脱离劳动市场,甚至落入贫困深渊的后果。社会政策必须回应时代的这一新挑战。

   欧洲社会的另外一大难题是老龄化和养老基金难以为继的问题。这里牵涉到两个主要的社会问题,一是需要提高法定退休年龄,二是需要增加妇女就业,使妇女由丈夫社会保险待遇的享受者变为交纳社会保险税费的劳动者。如果从国家行政和政党政治的角度去解决这些社会政策问题,就很容易因为社会政策受益者的政治力量过于强大而导致搁浅。但是如果从产业转型和知识经济的角度去分析,在这个领域里调整政策还是大有可为的。首先,劳动者的法定退休年龄是根据劳动的强度确定的,知识经济以其弹性工作时间和低劳动强度而使劳动者的可劳动年限加长。此外,知识经济时代需要劳动者接受更加全面的教育,这样就使就业年龄推迟,相应地也应当推迟退休年龄。灵活就业同样适用于有家累的妇女。从如上的分析来看,妨碍老人和妇女参与社会生产并获得较高报酬的瓶颈仍然是知识和技能的匮乏。

在社会政策中突出适应时代需要的教育和培训可谓牵一发而动全身,即通过政策干预,或通过投资社会而使公民获得能力,并为经济的未来发展准备必须的人力资源。这不是在效率与公平之间取舍,而是公平与效率兼顾的政策。基于上述分析,欧盟里斯本首脑会议上提出的目标是“每个公民必须具备在知识社会生活和工作的技术。”(注:Presidency Conclusions of the Lisbon European Council.(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》(京)2004年06期第4~24页

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