唐元:关于上海市国有资产管理体制改革的调研报告

选择字号:   本文共阅读 144 次 更新时间:2021-01-25 11:52:25

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唐元 (进入专栏)  


   十年前,上海市在全国率先进行了国有资产管理体制改革。经过十年的探索和完善,在全市建立起两级、三个层次和三个体系的国有资产管理体制框架,为上海市国有企业的改革和发展创造的体制条件,也在促进政府职能转变、推进生产要素市场建设、完善社会保障制度等方面发挥了基础性作用,为上海市国有资产战略性调整和国有企业改革重组作出了重要贡献,为全国国有资产管理体制改革提供了可贵的经验。最近,我司赴上海市进行了专题调研,现将调研情况报告如下。

  

   一、上海市国有资产管理体制改革的情况

  

   1、上海市国有资产管理体制改革的过程。1993年,上海市委、市政府在广泛深入调研的基础上,从推进机构改革,转变政府职能,加快国有企业改革的实际出发,成立了上海市国有资产管理委员会,由市委、市政府主要领导亲自挂帅。同时还成立了市国有资产管理办公室,作为市国资委的常设办事机构,并明确其为市政府专司国有资产管理的职能部门。2000年,在全国省级政府机构改革中,上海市委、市政府经请示中央同意,保留市国资委并继续将市国资办列为市政府直属正厅级机构,主管全市国有资产管理工作。

   2、上海市国有资产管理体制的框架。上海市国有资产管理体制可简要概括为:三个层次、两级管理、三个体系。

   一是由国资委--资产营运机构--企业构成的“三个层次”。第一层次为上海市国有资产管理委员会,市国资委作为上海市国有资产所有权的总代表,对市属国有资产依法进行管理。主要职责是领导和协调全市国有资产管理体制改革工作,研究决定有关国有资产管理体制改革的重大方针和政策。市国资办是市国资委的常设办事机构,又是市委、市政府专司国有资产管理的职能部门。第二层次为国资营运机构,是指由市国资委组建并授权的市一级国有资产授权经营公司,这些公司不仅对授权范围内的国有资产代行国有资产出资者职能,而且也成为以持股方式从事国有资产营运的企业法人。1993年以来,上海市曾先后组建了50多家授权经营公司,经过几年的不断调整、重组,现有38家市属授权经营公司。第三层次为国资营运机构以持股形式拥有的各类基层企业,包括各种国有独资、控股、参股企业。这些企业依法独立行使企业法人财产权,自主经营、自负盈亏。

   二是市级和区县政府“两级管理”。根据上海市实行的“两级政府、两级管理”的政府行政管理原则,由市国资委和市国资办对市属国有资产进行管理。同时,由市国资委对19个区县国资委实施国有资产综合授权,明确各区县国资委和国资办对区县属国有资产的管理权责。从而形成市和区县两级政府对国有资产的两级管理。

   三是由国有资产管理、监督、营运组成的“三个体系”。管理体系主要是以明确国有资产所有者身份为主线,通过授权经营、委托监管的形式,采取股权管理、产权管理等多种手段,建立以产权为纽带、分层级的国有资产专职管理体系。目前上海的37家市级授权经营公司,资产总量占全市经营性国有资产的90%以上;纳入委托监管范围的19家市级行政事业单位,资产总量占市属行政事业单位国有资产总量的84%。监督体系主要以加强监事会管理为抓手,通过建立监督部门联席会议、完善监事会管理体制、加强监督管理制度建设、探索建立经营者激励约束机制等形式,完善国有资产监管体系。到目前为止,37家授权经营公司已建立监事会的有22家。营运体系主要是以完善市场化运作体系为准则,建立政企分开、出资人到位、资本运作功能健全、组织合理的市场主体;构筑产权交易市场平台,发展资产评估等市场中介,建立规范、高效、公平、公开的市场环境,为国有资产的保值增值奠定良好的市场基础。

   3、上海市国有资产管理的工作思路。

   一是坚持 “三个有利于”的指导思想。即国有资产管理工作要有利于搞好国有企业、搞活国有经济;有利于产业结构、行业结构和企业组织结构的调整;有利于国有资产的保值增值。

   二是形成了“三个分离”、“三个转变”、“二个促进”和“五位一体联动”的工作思路。

   “三个分离”即:政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能相分离,国有资产的行政管理同国有资产的运行管理相分离,国有资产所有权同企业法人财产权相分离。

   “三个转变”即:对国有资产管理从以实物形态管理为主向以价值形态管理为主转变;从静态的、凝固的管理向动态的、流动的管理转变;从行政权和所有权合一的条块分割式管理向以产权为纽带的分层次的专司管理转变。

   “二个促进”即:促进存量盘活,增量优化;促进企业的产权流动,推动企业改组改制。

   “五位一体联动”即:推进国有资产管理体制改革要同推进国有企业改革、政府机构改革、社会保障体制改革,以及干部人事制度改革相配套。

   这些工作思路随着改革工作的实践发展而逐步形成,确保了国有资产管理体制改革的不断推进。

   三是突出七项工作重点。深化授权经营公司管理体制改革,加快国有企业资产重组;加强上市公司国有股权管理,推动上市公司资产重组;推动国有小企业改制,加大国有资本从一般竞争性行业的退出力度;加快行政事业单位所属国有企业改革,强化非经营型国有资产的管理;完善国有企业法人治理结构,加快现代企业制度建设;推行国有资产经营预算管理,提高宏观调控能力;完善基础管理工作,形成国有资产规范化管理机制。

   上海市通过国有资产管理体制改革工作,促进了政企分开、政资分离,加快了政府职能的转变;确立了国有资产出资人主体,明确了资产责任;树立了国有企业的竞争意识和产权意识;承担了国有企业改革的相当部分成本,为建立社会保障和市场就业新机制奠定了基础。对上海市国有经济的调整、国有企业的改革和发展起到了关键作用。

  

   二、上海市国有经济发展的成效

  

   上海市以国有资产管理体制改革为突破口,加快推进国有企业改革,着力推进国有经济战略性重组,效果明显,集中反映在两个方面。

   1、国有资产在改革重组中保持稳步增长。

   一是国有资产总量保持稳步增长。据初步统计,2001年,上海市国有净资产总量为5208.16亿元,比上年增长12.2%,在1995年1750亿元的基础上增长了近2倍,已连续六年保持年均两位数的增长速度,其中经营性国有资产3798.23亿元,比上年增长10.5%,非经营性国有资产1409.93亿元,比上年增长17.3%。需要注意的是,以上的增长速度还是在扣除了上海市用国有净资产为国有企业改革付出了各种成本后的计算结果,若把用净资产付出的各项改革成本考虑在内,上海市国有净资产增长速度还会更高,可见成绩是非常显著的。

   二是国有资产总体质量有所提高。2001年度,上海市国有及国有控股企业共实现利润总额199.09亿元,比上年增长5.3%。国有及国有控股企业平均资产负债率1994年为78%,2001年为60.9%,下降了约17个百分点。其中工业企业下降了22.6个百分点,商业企业下降了近11.2百分点,企业债务风险有所降低。

   三是国有资产流动不断加快。上海市产权交易日趋活跃,2001年上海市产权交易市场共鉴定成交企业产权5665宗,产权交易总资产额达1543.50亿元,超过以往年度总和。其中,国有企业产权交易1396宗,交易总资产额470亿元。2001年内,42户次上市公司通过协议转让、资产置换、资产出售等方式,盘活存量资产约62.87亿元。

   四是国有企业融资能力逐步增强。2001年内,上海市有89家含国有股的上市公司,其中28户次上市公司实施新股发行、增资配股、增发股票等,共筹集资金152.2亿元,为国有企业改革和发展筹集了资金,同时进一步提高了国有资本对社会资本的调控能力。

   2、推进了全市经济结构的优化。

   一是产业结构调整方面,国有资本不断向第三产业和高科技产业集中。 2001年,分布于第三产业的国有资产占经营性国有资产总额的62.6%,比1995年的47.6%增长了约15个百分点。

   二是企业组织结构调整方面,国有资本不断向大型企业和企业集团集聚。2001年,上海地方国有企业户均资产规模达到了8800万元,与1995年相比,增加了4300多万元。全市国有企业13402户(不含金融、境外),比1995年的14321户减少919户,同时,资产总额和国有资产总量都有大幅度的增长。其中,通过国资授权经营,组建企业集团,年销售收入在100亿元以上的市属企业集团有11户。

   三是所有制结构调整方面,形成了以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的格局。2001年底,存在于股份有限公司、有限责任公司、股份合作制、合资合作企业中的国有资产占经营性国有资产总量的58.3%。同时,多元投资企业中的非国有股东权益增长迅速,由1995年的472亿元迅速上升到2001年底的1094.09亿元,增长了131.8%。

  

   三、上海加强国有资产管理,推进国有经济战略调整的几点经验

  

   上海市推进国有资产管理体制改革的三条经验很有借鉴意义。

   经验一:树立积极探索、求真务实的改革思想。上海市历届市委、市政府解放思想、积极探索,以“三个有利于”为标准,在改革工作中思想统一、求真务实,积极探索、敢为人先,创造性地走出了国有资产管理体制改革的全新路子,为全国积累了难得的经验。在工作中较好地处理了五个方面的关系:一是体制、机制和具体工作的关系;二是改善企业外部环境与提高企业自身整体素质的关系;三是整体搞活国有经济同搞好国有企业的关系;四是企业改革同结构调整的关系;五是全国共性与上海个性的关系。

   经验二:创造机制条件,坚持市场化运作。一是充分发挥产权交易市场在国有企业改革中的平台作用。上海明确提出上海产权交易“三不”准则,即:不搞柜台交易、不搞拆细交易、不搞连续交易。产权交易通过促进产权的快速流动,使传统产业的资产向新兴产业扩张;促进了国有资本的有序退出和企业产权结构的优化;促进了传统企业与高科技企业的有效结合,使科技成果向现实生产力转化;促进了国有企业的对内对外开放。

   二是充分发挥证券市场在国有企业改革中的作用。截止2001年6月底,上海市含国有股上市公司共89户,总股本为421.95亿股,股东权益为1175.42亿元。其中:国有股192.88亿股,占总股本的45.71%;国有股权益540.03亿元,占权益总数的45.9%。

   三是充分发挥国有资产经营公司在国有企业改革中的桥梁作用。上海在组建控股公司的基础上,1999年成立了国有资产经营有限公司,专门从事跨行业的、以资本运作为主的资本经营活动,进一步完善了上海市的投融资体制,更好地发挥政府在资产经营活动中的导向和调控作用。公司成立以来,先后承担了多项政府重大投资项目,参与了多家国有企业集团的改制改组及组建和上市公司的重组,盘活国有资产12亿元。目前,该资产经营公司2001年总资产达114.6亿元,净资产达72.71亿元,实现利润3.95亿元,资产负债率36.58%,净资产收益率7.96%。

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