2025年是国企改革深化提升行动落地实施的收官之年。国有企业紧紧围绕增强核心功能、提升核心竞争力来推进改革，在加强科技创新、构建产业体系、服务国家安全、全面加强党的领导和党的建设等方面，取得重要阶段性成果。国企改革深化提升行动的主体任务如期高质量完成，为国有企业跨入“十五五”时期奠定坚实基础。
一、国企改革深化提升行动取得的成效
2025年是“十四五”规划的收官之年。“十四五”时期是国有企业改革发展历程中极为重要的五年。国有企业先后实施了国有企业改革三年行动（2020—2022）与国有企业改革深化提升行动（2023—2025）。通过实施以上两个三年行动，国有企业统筹推进功能使命类改革与体制机制类改革，加快锻造现代“四新”国企，实现了功能提档与价值跃升，更好发挥了战略支撑作用。
从改革的视角考察，“十四五”时期实施的两个三年行动的各项改革任务加快落实落地，取得了积极成效，主要表现在三个方面。
（一）着力增强国有经济战略功能，在推动国有资本合理流动和优化配置方面取得新进展
加快健全有利于国有企业履行功能使命的制度机制，推动企业坚决服务国家战略部署，更好承担新征程上的使命任务。比如，通过布局优化结构调整、调存量和优增量并举，持续推动国有资本“三个集中”，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。目前，中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营业收入占比超过70%。国务院国资委进一步完善主责主业动态管理制度，重新核定了30家中央企业主业，加快清理退出非主业非优势业务和低效无效资产，目前中央企业主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均超过90%。
（二）着眼激活国有企业发展潜能，在破除制约高质量发展体制机制障碍上取得新成效
一方面，按照“两个一以贯之”的要求，持续健全中国特色国有企业现代公司治理，国有企业基本实现了党委（党组）前置研究事项清单的动态优化，董事会建设进一步加快，约97%符合条件的子企业已经建立了董事会向经理层授权的管理制度，企业制度优势更好转化为治理效能。另一方面，着力完善市场化经营机制，推动劳动、人事、分配三项制度改革走深走实，经理层成员任期制和契约化管理得到严格落实，中央企业管理人员与业绩挂钩的浮动工资占比超过60%。
（三）着眼提升国资监管整体效能，在统筹“放得活”和“管得住”上取得新成效
国资委坚持专业化、体系化、法治化、高效化监管，全面实施“一业一策、一企一策”考核，先后出台26个具有针对性的行业考核实施方案，2025年对中央企业考核的个性化指标占比达到76%以上。政策供给的精准性、科学性进一步增强。同时，国资委持续加强出资人监管，加快构建“上下贯通、实时在线、自动预警”的智能化、穿透式监管系统，努力实现“经营行为可视、资金流动可溯、重大风险可控”，取得积极进展。
二、国资国企改革仍存在的问题与不足
国有企业改革是一个接续奋斗、不断演进的历史过程。当前国资国企改革虽历经多轮攻坚，整体面貌发生了根本性变化，但对照党的十八届三中全会以来国企改革政策体系所设定的预期改革目标，在治理机制、市场化活力、创新效能、布局结构、国资监管等领域仍存在突出问题，部分改革目标仍然未达预期。具体表现在以下四个方面。
（一）现代企业治理“形似神不似”，市场化机制仍未完全落地
一是公司治理虚化。董事会、经理层权责边界模糊，外部董事独立性不足，“一把手”主导决策的行政化痕迹明显，战略型、专业型董事会建设相对滞后。部分混合所有制企业“一股独大”，民营股东话语权弱，未形成有效制衡机制，混改多停留在股权层面，未触及治理与机制的更深层面。二是经营机制不活。三项制度改革（劳动、人事、分配）呈现“上热中温下冷”的状态，管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的刚性不足，末等调整与不胜任退出比例偏低，“平均主义”“大锅饭”仍然存在，中长期激励覆盖面窄、力度不足，对核心人才的吸引力还比较有限。三是分类改革不够精准。商业一类、商业二类、公益类企业功能定位与考核指标有所交叉，部分公益类企业过于偏重逐利，而部分商业类企业又承担了过多非经营性任务，分类监管、分类授权的差异化机制尚未完全建立。
（二）科技创新能力不强，成果转化与激励机制不足
首先是创新投入与产出仍不匹配。从投入结构上看，研发经费总量增长较快，但基础研究占比仍然相对偏低，“重应用、轻基础”，原始创新成果较少，关键核心技术对外依存度偏高。研发投入与考核挂钩还不紧密，部分企业为短期业绩压缩研发预算，存在“研发投入恐惧症”的现象。其次是成果转化机制梗阻。产学研用协同机制运行还不顺畅，科技成果与产业需求存在脱节现象，转化链条较长、转化效率偏低，知识产权保护与收益分配机制不完善，科研人员激励不足，创新积极性未得到充分激发。最后是容错纠错机制落地难。改革创新中的容错边界模糊，国企干部员工存在怕担责、不敢试错的心理，制约了对颠覆性技术与商业模式的大胆探索。
（三）国有资本布局结构还不合理，优化调整仍处于相对浅层次
一是布局过宽过散。与“三个集中”的要求相比，国有资本仍在一般性竞争领域大量布局，同质化竞争、重复建设突出，“内卷式”投资时有发生，资源配置效率不高。部分地方国企盲目多元扩张，偏离主责主业，形成低效无效资产，清理退出难度大。二是结构升级滞后。传统产业占比仍然偏高，战略性新兴产业、未来产业布局不足，高端化、智能化、绿色化转型缓慢，产业链“卡脖子”环节突破乏力，新质生产力培育未达预期目标。中央企业新兴产业营收与投资占比虽有提升，但原始创新与核心技术掌控力仍然较弱。三是区域与层级失衡。对照“央地一盘棋”的目标要求，央企与地方国企协同不足，区域间产业同质化严重；市县国企总体上经营效益不高，调研发现，2024年区县级国企亏损面超50%，融资平台转型艰难，“小散弱”问题突出，治理与风控能力薄弱。
（四）国资监管效能不足，管资本与管企业边界不清
监管越位与缺位并存，出资人机构仍存在行政化管理痕迹，管资本为主的转型还不彻底，在人事任免、投资决策等方面仍然干预过多，同时对境外资产、金融衍生业务、隐性债务等监管又存在监管盲区。监管协同性有待提升，在多重监管作用下，国资、财政、审计、纪检监察等多部门监管规则不统一，信息共享不畅，重复检查与监管空白并存，穿透式监管与数字化监管手段应用不足，对隐性风险识别滞后。考核评价体系有待完善，“一利五率”等指标虽强化效益导向，但仍存在重短期业绩、轻长期创新与战略价值的倾向，对核心功能、产业引领、安全保障等指标的考核权重还相对不足，未能形成覆盖全周期的评价闭环机制。
三、“十五五”时期进一步深化国资国企改革的建议
2026年是“十五五”规划的开局之年。2025年12月召开的中央经济工作会议提出，制定和实施进一步深化国资国企改革方案。“十五五”时期，国有企业要不断深化改革和开拓进取，推动企业转型升级和创新发展，不断增强企业核心功能、提升核心竞争力，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业，切实履行国企责任、体现国企担当，为全面推进中国式现代化作出新贡献。
（一）产业升级协同发力，加快建设现代化产业体系
产业升级是发展新质生产力的载体。国有企业要按照功能使命的定位和服务于国家战略的要求，加快建设现代产业体系，大力推进新型工业化，为构建新发展格局提供坚实支撑。
一是深入推进传统产业“三化”转型。以数字驱动加快传统优势产业转型升级。近年来，产业数字化方兴未艾。数字技术正加速与传统产业深度融合，推动各行各业的数字化转型。最新有关汽车、石化行业的龙头企业调查显示，这些行业的数字化转型实现了生产过程更加平稳、安全、高效，同时带动了产业链上下游协同转型，提升了产业链的整体效率，夯实了现代化产业体系的基底。传统产业要持续加大投入力度，推动工业互联网、5G+、大数据、人工智能、数字孪生、区块链等新一代信息技术与传统产业融合发展，提升制造业数字化、网络化、智能化水平。同时，兼顾“双碳”要求，践行绿色发展理念，加强对绿色产业、绿色产品投入和绿色节能技术的应用。
二是加快加大布局战略性新兴产业。国有企业应当加大新一代信息技术、人工智能、量子技术、生物技术、新能源、新材料、绿色环保等战略性新兴产业和未来产业的布局力度，强化航空航天、轨道交通、海洋工程、智能装备、芯片等高端制造业布局。首先应做好顶层设计，在科学论证基础上尽快形成体系化布局，坚持长期主义、稳定投入，边发展、边突破、边布局。有条件的国有企业作为产业发展责任主体，加大国有资本投入，当好“长期资本”“耐心资本”“战略资本”，深入推进专业化整合，确保目标明确、主体明确、任务明确。同时强化与产业链上各类所有制企业的协同合作，加大重大投资、产业并购、技术研发、标准制定力度等，抓紧打造一批具有国际竞争力的战略性新兴产业集群和产业领军企业。
（二）完善创新体制机制，抢占高水平竞争新高地
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全国有企业推进原始创新制度安排。国有企业必须更好发挥企业科技创新主体作用，切实增强企业科技创新能力，履行好高水平科技自立自强的使命担当。
一是建立持续稳定的研发投入机制。“十五五”期间，国有企业要持续提升研发投入强度，确保研发经费稳定增长，为国有企业技术创新提供充足的物质保障。国家应进一步完善政策支持体系，如提高对国有企业研发投入的税收加计扣除比例，设立更多针对关键核心技术研发的专项补贴，引导国有企业将更多资源投向创新领域。
二是加快打造原创技术策源地。国有企业要持续强化以市场为导向的应用基础研究，积极参与实施基础研究长期规划，凝练提出国家安全、产业发展、民生改善等重大基础理论和原创技术需求，推动解决一批生产实践中的科学问题。以国家战略需求、科技发展趋势和产业升级需要为主攻方向，全方位践行新型举国体制，在研发周期长、攻关投入大、其他所有制企业参与意愿不强的领域加大投入，加快打造一批“布局新赛道、掌握新技术、搭建新平台、推行新机制”的创新型企业。
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三是构建协同创新体系。国有企业要充分发挥产学研主导作用，扩大创新资源开放共享，打造创新联合体升级版，促进产学研融合，推动从基础研究到产业化的全链条创新，在发展新质生产力中发挥主阵地、主力军作用。应积极整合内部创新资源，打破部门、子公司之间的创新壁垒，构建跨部门、跨领域的协同创新平台。
（三）深化国企改革，构建新型生产关系
国有企业要深化体制机制改革，进一步完善中国特色现代企业制度，构建有利于新质生产力发展的新型生产关系。
一是强化党建引领。坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”与“魂”。“十五五”期间，要将党的领导深度融入公司治理各环节。通过完善党组织参与企业重大决策的体制机制，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责与工作方式，发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用。将党建文化融入企业文化的各个领域，在企业文化中彰显党的指引功能。
二是健全公司治理结构。国务院国资委在2024年9月召开的中央企业董事会建设工作推进会上提出，到2025年底，中央企业集团和二级子企业层面董事会建设要取得重要实质性进展，董事会制度更加健全、运行更加规范、作用发挥更加充分。到2029年，在中央企业集团和各级应建董事会的子企业全面建立科学、理性、高效的董事会。“十五五”期间，国有企业要持续完善中国特色现代企业制度，健全公司治理结构。在董事会建设方面，优化董事会组成结构，提高外部独立董事比例，引入具有丰富行业经验、财务、法律等专业知识的独立董事，提升董事会决策科学性与独立性。明确股东会、董事会、经理层的权责边界，通过修改公司章程完成审计委员会代替监事会，并完善审计委员会的功能与职责，形成权力制衡、决策科学、执行高效的治理机制。
三是深化市场化经营机制改革。国有企业要更广泛、更深入落实三项制度改革，全面构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制。在用人制度上，全面推行职业经理人制度，面向全球招聘优秀管理与技术人才，打破国有企业传统行政化用人模式，实现管理人员能上能下、员工能进能出。打造高素质专业化国有企业领导人员队伍。建立国有企业领导人员梯度培养机制，加大教育培训力度，完善考核评价体系，促进“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”。在薪酬分配方面，建立与市场接轨、与业绩紧密挂钩的薪酬体系。根据企业经营效益与员工个人贡献，合理确定薪酬水平，拉开收入差距，激发员工工作积极性。
（四）完善国资管理监督体制机制，不断提高监管效能
国资监管要实现“放得活”与“管得好”的动态平衡，不断提高监管效能。既能确保国有资产保值增值，又能充分激发企业在科技创新、产业升级、新质生产力培育中的主体作用，为国有经济在服务国家战略中发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用提供坚实制度保障。
一是创新“精准授权+动态风控”的监管运行机制。首先，推进差异化授权与分类监管。按商业一类、商业二类、公益类企业实施“授权—监管”动态匹配，对商业一类企业扩大市场化授权，对公益类企业强化成本与服务质量监管，对混合所有制企业探索“同股同权+国资特殊义务”的监管规则。其次，健全穿透式监管与风险防控体系。构建“横向到边、纵向到底”的智能监管网络，实现对各级子企业、境外资产、金融业务、高风险业务的实时穿透，建立债务、合规、科创投入等关键指标的预警模型，推行“分级预警—挂牌督办—整改销号”的风险处置流程。最后，强化“事前合规+事中监控+事后问责”闭环。事前制定重点领域合规指南，事中依托大数据平台开展动态监控，事后建立违规经营投资责任追究的“尽职免责+严肃追责”清单，对重大损失实行“一案双查”，既追直接责任，也追监管责任。
二是升级“数字赋能+专业支撑”的监管工具矩阵。首先，打造国资监管“数字大脑”。整合企业财务、产权、投资、人事等数据，建设全国统一的国资监管大数据平台，运用人工智能、区块链技术实现数据实时归集、智能分析、异常预警，推动监管从“事后核查”向“事前预判、事中干预”转变。其次，完善国有资本运营与评价工具。发挥国有资本投资、运营公司的“资本运作+专业监管”作用，建立覆盖“投—管—退”全链条的资本评价体系，对低效无效资产实行市场化出清，对战略性新兴产业实施“耐心资本”支持。最后，强化专业监督力量建设。组建跨领域专家库，引入第三方机构参与审计、评估、合规审查，提升对新能源、人工智能、生物医药等新领域监管的专业能力，建立监管人员常态化培训机制。
胡迟，国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员
