桂华:农村工作的三大压力

选择字号:   本文共阅读 213 次 更新时间:2021-01-09 11:58:11

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桂华 (进入专栏)  

  

  

一位村书记说,现在的农村工作面临着“考核”、“督查”与“问责”三大压力。“考核”、“督查”和“问责”都是督促基层完成工作的管理方式。管理强化显示乡村治理的逻辑转变。

   乡村工作要区分管理与治理。无规矩不成方圆,管理是指乡村工作作为国家治理的一部分,要符合体制、政策、法律规范等要求,强调乡村工作规范性的一面。所谓治理是指农村工作主要是与群众打交道,乡村工作需要具备灵活性,开展乡村工作要因地因人制宜,强调乡村治理的实践性特征。推进乡村治理现代化要处理好管理与治理的关系。

   国家能力提升是推动乡村工作转变的前提条件。过去国家能力不强,国家制定政策后依靠基层执行和落实,乡村工作主要由基层完成,国家对基层工作管的少也管的不细。随着国家能力提升,目前乡村工作越来越大程度地被纳入到国家治理的范畴。当前乡村工作出现了国家治理吸纳基层治理,以及规范管理吸纳乡村治理实践的发展趋势。

   农业税费改革前,国家对于乡村工作的要求主要是完成农业税收取和计划生育执行,乡村工作具有很大的制度外空间,乡村治理灵活但不规范。

   通过税费改革,国家调整与基层的关系,加强对基层治理的规范化管理,公共财政体系向乡村延伸,逐步消灭乡村工作的制度外空间,乡村治理纳入体制内和走向规范化。

   当前,随着乡村治理现代化推进和乡村振兴战略实施,乡村工作从以工补农发展到城乡一体化阶段,国家对于乡村实施更加积极的财政政策、产业政策、服务政策和反贫困政策,乡村工作进入新阶段,乡村治理的规范化程度进一步提高。

   在现代化加速阶段,与城市相比乡村必然走向相对衰落。国家一直试图激活乡村的内生发展动力。但是,农村人口流出、城镇化推进和农村空心化的趋势不会变。在此背景下,乡村振兴和城乡一体化发展,主要是依靠国家政策支持和财政转移支付来推动。国家启动乡村建设行动。未来一段时期,国家将是乡村建设的发动者、投入方和主要行动方。

   乡村发展的总体目标是全面实现“强富美”。乡村振兴是乡村工作的总抓手,乡村建设行动是振兴乡村的主要方式。在上述目标和策略下,国家体制、政策和规划会更深程度进入乡村,乡村工作越来越走向国家化。

   乡村工作国家化有若干表现:一是乡村的内生秩序被国家规划替代,乡村的地方性被国家的整体性替代;二是乡村工作由自下而上发动变成自上而下地发动;三是国家通过政策手段推动乡村发展,乡村内生发展乏力的局面不容易扭转;四是“乡政村治”的边界被打破,村级走向行政化;五是治理与社会的边界发生变化,基层工作从农村基本公共服务供给拓展至对私人生活领域的干预,如人居环境整治、扶持农民致富。等等。

   国家规划了乡村发展的理想目标,运用行政手段去实现这个目标,自然而然地改变了乡村工作方式。以资源输入为例。乡村建设主要是依靠财政资金投入,国家为了确保资金到位,会设置一套严格的资金管理办法,伴随着国家治理目标下乡,会出现考核下乡、督查下乡与问责下乡。在设置的各种程序性和实质性管理制度下,乡村工作的规范化程度将越来越高,乡村治理的一体化程度也会越来越高。

   然而,乡村治理必须要与群众打交道,乡村工作还具有实践性的一面。乡村工作高度国家化之后,基层制度外空间基本被消灭,乡村治理的实践性弱化。乡村工作会出现管理替代治理,结果是国家直接为农民提供服务,农民从主体变成客体,乡村治理效能降低。

   乡村治理国家化既存在积极的一面,也存在不小的体制化弊端。未来推进乡村建设与乡村治理,在目标方面不能违背乡村发展的总体规律,在行动方面不能忽视农民的主体地位。

  

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