一、什么是“结平衡账”
最近，看到李昌平先生提出村社主导“有偿承包+结平衡账”的基层制度构想。
昌平先生早年担任过乡镇党委书记，对“三农”问题和基层工作十分熟悉，这些年一直在做乡村建设实践，坚持发表观察评论与思考。
村社主导“有偿承包+结平衡账”这一构想，源自他早期的基层工作经验。
在税费改革之前，农村存在“结平衡账”的制度。“三级所有、队为基础”，在改革开放后变为了行政村（村集体）和村民小组（小组集体）。改革开放后，农村实施了家庭联产承包责任制，在一家一户的分散经营的基础上，坚持发挥集体的统筹经营功能，集体经济组织在“办不好和不好办”的村庄公共事务上发挥作用。
村与组有两重功能：
第一，村作为行政村，建立了村民自治组织；小组很多与自然村重合，属于熟人社会。村与组，既是国家建制，也是集体经济组织，还是熟人社会，形成了三合一的基层治理基础。
在村和组的组织下，农民除了完成自己的生产和生活，还参与公共生活和公共事务。
农民是如何连接在一起而不是一盘散沙的呢？
村和小组是集体经济组织，农民在这里享受权利，也承担义务。具体包括：只有本村本组的农民才能承包土地、按资格分配宅基地，农民在享受集体分配的权利之后，还要承担集体义务。
第二，行政村和村民小组也是基层自治单元。改革开放后，人民公社取消，农村基层治理体系面临重建，国家总结地方经验，推行了依靠群众自治的基层治理方式。
改革开放后，推行村民自治的深层原因是国家治理能力有限，无法对全国范围内数量众多、地区差异巨大的基层事务进行直接的精细化治理，因而推行基层群众自治。
村民自治核心是群众的事情由群众自己去办。
村与小组尽管属于村民自治组织，但也承担国家任务。基层党委、政府不仅要领导和指导村民自治，而且会给村级下达任务。最典型的是农村税费改革之前的农业税任务、“三提五统”任务、计划生育任务、农村公共品供给任务等。
很长一段时间中，在国家与农民之间，存在一个相对实体的村组组织。一方面，它为农民的生产生活提供重要的功能；另一方面，国家通过村组与农民建立连接，无论国家向农民赋予权益，还是农民承担国家责任，都不是农民与国家的一对一对接，而是通过基层组织对接。
在国家与广大农民之间建立村组实体组织，极大地降低了国家治理难度，基层秩序也得到了基本维持。比如，在国家投入不多的情况下，农民通过自筹资金和出义务工来完成农村基本公共品供给，在法律服务下乡有限的情况下，农村开展人民调解，实现了“小事不出村、大事不出乡，将矛盾化解在基层”。
在国家能力不强、资源有限等条件下，通过村和组的有效治理，支撑起了国家的有效治理。由于做到了基层治理有效，国家将主要精力投入到大的建设领域，集中资源谋发展，才实现了后来的全面发展。
一个关键问题是，村和小组是如何维持运行的？它如何做到统筹农业生产、调解矛盾、自我供给公共品？以及分田到户之后的分散的农民是如何被组织起来的？
这就是“结平衡账”。下面这段话是昌平先生的概括：
所谓村社集体内部的结平衡账制度，是指集体内部各成员享受的权利和承担的义务不均衡，通过折价量化后，取中间值，余者进账（钱），负者出钱，以实现所有集体成员的权利和义务的平衡——结平衡账。结平衡账，一年一结。结平衡账是村社内部最重要的工作（没有之一，不结平衡账的村社，一定沦为一个躯壳），结平衡账是村社民主自治的基石性制度。
“结平衡账”非常重要：
第一，“结平衡账”在集体内部开展，集体所有制是公有，不是共有。公有的性质是不可分割，人人有份。农村土地属于集体所有，村庄公共资源资产也属于集体所有。“结平衡账”有坚实的制度基础。
第二，“结平衡账”就是集体算账，集体在哪一级，就在那一级算账。“队为基础”，后来多数演变为村民小组所有。村民小组范围不大，二三十户、三五十户，都是熟人，算账容易，能够人人参与、人人看懂集体的账单，可真正做到算账公开。
第三，“结平衡账”算的是权益与义务。每个农户在集体中享受权益，也承担义务。一年下来，应该享受多少权利，承担多少义务，都算得明白。该出则出，该进则进，进出规则，分配标准，都经所有农户的讨论和同意。“结平衡账”将农户与集体关系变成制度化、可重复、可持续的关系。
第四，“结平衡账”的方法是公开，内容是公平。成都是全国最早试点农村土地确权的地区。2010年之前，在当地没有完成“确实权，颁铁证”之前，成都平原上很多村民小组保持土地调整的传统。实施二轮土地承包之后，当地农民依然自发调整土地，生增死减。有的村民小组留有机动地，新出生的人口次年分地，减少人口的家庭退地，或者继续耕种而向集体缴纳租金。一个村民小组几亩机动地，拿出两亩给小组长种，折抵误工补贴，其他多余的机动地收取一两千元的承包费。承包费用于小组内部小修小补开支之后，还多余几百元钱，年底全组坐在一起算账分配。最终，可能每个人头只能分几元钱或几十元钱。
有趣的是，每个村民都很关心这几元或几十元钱，他们积极开会，认真听取小组长一年的工作汇报。其实开会内容也比较简单，就是小组一年做了哪几件事，挖沟花了几个工、修阀门花了几十元，等等。村民听得不亦乐乎，小组长也郑重其事。小组会开完了，一年的账就结清了，各回各家，准备过年。
为什么几亩、一户几十元的分配，农民却这么关心？因为这是集体的。
集体的东西人人有份，每户要的不仅是几元或几十元的分配，而且要的是公平。集体是大家的，大家的东西当然是大家关心。农民要的还是公开，既然是集体的东西，当然就不能偷偷摸摸处置。偷偷摸摸的小组长没有威信，也当不长久。
2010年之前的成都平原小组是我见过治理搞得最不错的小组。
当地一位组长说，当好小组长最重要的是“说得过”。所谓“说得过”，就是在公开场合，要敢于与农民辩理。
国家政策下来了，或者上级安排一个任务，村民七嘴八舌，小组长去公共场合人群集聚的地方与那些讲歪理、说风凉话的人争论，在村民围观的地方争得脸红脖子粗，真理越辩越明，最终小组内部的思想走向了统一。农民思想统一了，任何工作都容易开展。
“说得过”就是群众工作。基层工作离开群众工作而别无其他。
成都的小组治理之前搞得好，关键就是坚持了“结平衡账”。“结平衡账”最终算出的是“四议两公开”“人心凝聚”“思想统一”“风清气正”和“公平公正”。
第五，“结平衡账”是基层治理的基石，也是国家治理的基础。
“结平衡账”使集体变得充实，将村庄政治激活，将民心凝聚起来，实现少数服从多数，村干部被监督，村庄才算真的自治。
进一步看，由于村民能够开展自治活动，能够组织起来解决自己的问题，能够监督干部，也能够在内部形成秩序，区分合理与不合理，遵循是非对错标准，国家治理就变得简洁轻便。
群众自治能力越强，基层事务就越少需要政府直接去解决，行政规模就越小，国家治理就越轻松。在现代社会变得更加复杂的情况下，提升国家治理效能的关键在于提升基层治理效能，避免基层事务涌入政府而造成行政膨胀。
“结平衡账”表面是村庄如何治理的问题，实质却是国家治理的命题。
二、取消“结平衡账”的后果
“结平衡账”将村和小组变成了实体。在村和小组中，村民享受权利，也承担义务，享受多少权利，就承担多少义务，权责观念清晰的农民合作起来解决公共事务。
“结平衡账”的制度基础包括两方面：一是农村实施村民自治，国家对村庄内部的事务不是一管到底；二是村民自治的背后是集体所有制，农村集体经济组织起作用。
“结平衡账”逐步从基层走向取消，经历了几个重要节点：
第一，农村第二轮土地承包。通过分田到户，农村完成了第一轮土地承包。土地承包后，既要鼓励农民积极生产，也要兼顾公平。第一轮土地承包实施十五年期限，鼓励承包关系保持稳定，但不禁止村庄内部调整土地。国家将选择权交给农民，很多地区自发采取了“三年一小调整、五年一大调整”的做法，进行村庄内部土地调整。土地不断调整，反复将集体所有制激活，农民在反复调整土地中强化集体观念。
承包地调整以及农民按照村规民约划分宅基地，是最大的村庄“结平衡账”。
一直到2006年全面取消农业税之前，农民承包土地既是权利，也是义务。农民承包土地不仅上缴农业税，还承担“三提五统”任务。每年的农业税收取、任务上缴、义务工积累工完成情况，都是“结平衡账”内容。
第一轮土地承包制度有很多包容性做法，很多省份探索自己的规则，如“两田制”“定期调整”等。20世纪90年代初期，一些地区推行的“生不增、死不减”的做法，变为全国政策。第一轮土地承包到期之后，全国第二轮承包实施统一政策，“生不增、死不减”、三十年不变，且规定集体留机动地不超过5%。
第二轮土地承包之后，农村土地在政策上不再调整。现实中，全国大部分地区的土地也不再调整。在各地调查中看到，到2005年前后，一些地区还坚持自发调整。也有极少数地区到2018年，还存在小组内部自发调整土地的情况（这些地区的小组治理一般搞得很有秩序，因为农民能够组织起来共同解决问题）。
较早试点农村土地承包经营权确权的成都地区，在2010年“确实权、颁铁证”之前，村民小组坚持自发的土地调整。
总的说来，第二轮土地承包之后，农村土地不调整既是政策，也是现实常态。坚持自发调整的是例外和少数。
这就是说，第二轮土地承包之后，农村“结平衡账”最主要的一个对象不复存在。
与土地调整有关的是，由于承包地不再调整，再加上进入21世纪以来的建设用地指标越来越少，很多地方不再集体统一划分宅基地。农村“结平衡账”的第二个主要项目，在很多村庄也不复存在。
进一步锁定政策的是农村税费改革和取消农业税。取消农业税免除了农民负担，也免除了历年的陈欠，一些农户过去欠集体的钱，不再清理。取消农业税之后，村庄公共品主要由国家承担，政府承担了农村基础设施建设责任。农村地区虽然短暂实施过“一事一议”，却由于工作难度大，“一事一议”没有变成农村公共品供给的主要形式。
农村税费改革和村庄公共品由财政承担，农民无需上缴“共同生产费”。如果将公共品改善视为福利提高，那么取消农业税之后的农村福利提高是由国家提供，农民并没有直接参与。由此，农村“结平衡账”的第三个项目不复存在。
取消农业税之后，国家为了防止农民负担反弹，严厉控制一切向农民收费行为。免除农业税，不仅是免除国家对农民的收税，也免除集体内部的土地承包费。按照第二轮土地承包政策，集体可保留5%的机动地，集体将机动地包给个人，很多村连机动地的发包费都收不起来。
农村土地承包不收费，再加上很多村在取消农业税之前已经将“四荒地”和集体资源处置。没有集体资源资产，变成“空壳村”，农村“结平衡账”的第四个项目不复存在。
2006年取消农业税之后，绝大部分村基本不存在集体内部“结平衡账”的空间。在这样的基础上，农村继续推进了两项改革：一是承包地“确权确四至”；二是开展集体经济中的“股权量化”。
这两项制度改革重点强化农民在集体中的权利与份额，较少关涉农户承担集体义务的问题。
简单梳理可以看出，离开土地调整、宅基地划分、农村公共品参与，“结平衡账”就没有了对象。不再“结平衡账”，会对集体和村民自治的运行都产生根本性影响。
第一，改变村治的经济基础。“结平衡账”算的是实质利益，因为有利益，农民才关心集体和公共事务，村民会相互比较权利责任是否对，关心村干部管理和运用权力是否合理合规，等等。集体内部的利益交织在一起，很多是模糊的，农民参与进去辩论、协商、吵架、开会，最后达成利益如何分配、责任如何分担的村规民约。
村庄治理和村民自治要结合利益，“结平衡账”就是算利益。有了“结平衡账”，村庄自治才会热烈，基层制度才会释放活力。取消“结平衡账”之后，失去利益连接，群众不再参与、不再关心，村级治理就变得脱离群众。
第二，农民的意识发生变化。社会治理要“自治、法治与德治”相结合。如果将自治看作村庄治理的制度框架，法治和德治视为村庄治理的两种规则和力量的话，那么，解决基层事务肯定不能完全依靠法律，还得依靠群众自觉和群众共识。
什么是德治？
德治不是说通过某种抽象的方式改变农民的思想观念之后，再开展村庄治理活动。反而是通过开展村庄治理活动来影响、塑造和引导群众的思想意识。
“结平衡账”是群众之间算账，每个人都有自己的利益，也有自己的道理，各人的道理在小组会、村民会、代表会、党员会上提出来，摆在桌面上讨论，有的道理多一点，有的道理少一点，有的完全没有道理，通过反复的交流，最后在不同的小道理之中找到最大公约数，形成了“大道理”。小道理服从大道理，个别村民要接受大家的意见，个人的认识发生转变，最后汇聚到一起成为村庄共识。
“结平衡账”本质是摆事实、讲道理，通过讲道理实现群众自我教育，凝聚共识，提升思想意识。
反之，离开“结平衡账”，每个村民的道理都变成绝对道理，每个村民的利益都变成了坚固城堡，村民提出的不同诉求变得不可调和，村庄共识难以达成，小道理漫天飞，村庄治理变得低效。
第三，改变了国家治理的基层基础。基层治理越有效，国家治理越轻便。反之，由于村庄不再“结平衡账”，在分散的小道理之上没有村庄大道理，村民所有的诉求、矛盾和公共品要求都上升到政府那里去，村庄内部做不到“小事不出村”，村民也难以合作起来解决小微公共品供给，政府需要直接介入村庄内部细微事务，基层治理成本会变得无比高昂，国家治理的负担也会变得越来越重。
三、农村土地制度
集体所有制是“结平衡账”的制度基础，在归属集体所有的生产资料中最重要的是农村耕地。农村土地实施家庭承包，土地承包制度变化对“结平衡账”影响最大。因此，昌平先生认为，激活“结平衡账”的制度关键是，恢复村社主导的“有偿土地承包”。
结合他的设想来看，假设某个村有1000口人，2000亩地，土地平均分在各个小组且承包到户了。当前大部分农民外出务工，假设留在本村的劳动力包括低龄老年人有200人，他们可以种地。由于土地四至边界都确权到户，这不仅存在土地流转问题，也影响包括高标准农田整治在内的农业基础设施建设。
如果采取“有偿土地承包”，市场价每亩600元。很多外出务工的家庭，会退出土地承包。土地集中在集体，再向留在村内愿意种地的人发包。收取土地承包费之后，再按照人头分配，集体提留少部分用于做公益事业（比如10%）。这样的话，每个不种地的人每年获得1000元分配，四口家庭可获得4000元收益。集体一年可获得10万元的公益事业金，可用于村庄内部的小微公益支出。
土地“有偿”承包，取之于村民，用之于村民，从种地户收取，向其他农民分配，体现了土地的财产价值。不仅如此，还可以获得一部分集体收入，解决村庄公益建设问题。
这个“结平衡账”过程公开透明，村民全程参与，真正体现了“四议两公开”，也做到了基层全过程人民民主。
通过“结平衡账”，村庄治理被激活，自治有效，群众凝聚共识，基层治理走向有效，“为‘全能’政府变成‘有限责任’政府创造了条件”（李昌平），进而减轻国家治理负担。
四、二轮土地承包到期再延长
离开“结平衡账”，集体不发挥实质作用，村民自治容易变成制度空壳。
最近，媒体上出现关于“12345”热线的讨论。引起热议的是，有市民拨打12345，投诉夜间月光过亮影响睡觉。这个诉求显然无法合理解决。政府推行市长热线，为农民市民提供便捷的公共服务，提升了政府响应速度。但是，12345在带来便捷的同时，也出现很多不合理诉求，造成行政资源被消耗。各级政府的治理资源有限，宝贵的资源投入到不合理诉求上，自然会影响对合理问题的回应。
将这个问题与“结平衡账”放在一起来看。在社会治理领域，很多矛盾是模糊的，需要通过自治法治德治融合解决，只有留给社会自我消化空间，才能形成共建共治共享局面。反之，如果所有的基层事务越过村庄、居民小区，直接进入政府行政，不仅解决成本很高，而且反过来也消解了村庄、小区自我解决问题的能力。
这就是说，“结平衡账”与政府治理之间存在很微妙的平衡。城市小区治理也是类似道理，小区物业属于全体业主所有，业主在享受小区公共品的同时，需承担物业成本。因此，需要业主成立业委会，承担物业管理责任。
12345、城市小区物业管理难题与村庄治理问题所反映的共同矛盾在于，随着国家治理现代化的推进，是否有可能构建一套实现国家与所有的单个农民（市民）直接对接、用行政体系覆盖社会生活各个领域的治理体系。这显然不可能。因此，需要在国家与个体之间构建基层群众性自治组织。
通过村社主导“土地有偿承包”恢复集体“结平衡账”，以此实现对农民的组织动员，不失为一种制度思路。
这个构想落地需要得到相关制度的支持。目前，第二轮土地承包到期延包试点工作正在推进，基本思路是保持“大稳定、小调整”，总体延续了第二轮土地承包格局。
近两三年，我们观察了个试点村庄。基层干部和农民，有的提出重新调整土地。实际操作中，各地严格执行了“大稳定、小调整”政策精神。
五、“拟集体经济”制度
除了“土地有偿承包”这种构想之外，还有没有其他办法能够恢复“结平衡账”制度？我们也做了其他设想：农村“拟集体经济”制度。
当前，国家每年投入“三农”的财政资金超过三万亿，投入方式主要是项目制。项目制本质是政府主导，直接为农民提供农村公共品。项目制最大的问题是农民参与度不够，农民在政府公共服务供给中变成了客体，出现了“政府干、农民看”问题。
当前，各地在大力发展农村集体经济。实际上，在市场充分竞争的环境下，除了沿海、城郊村、城中村通过物业出租可获得稳定集体收益之外，真正从事实体经营并获利的集体经济占比十分有限。绝大部分中西部村庄，既无集体物业收入，也很难开展实业经营。
经济是基础，集体经济是村庄治理的基础。如果市场经营十分困难，可否采取“拟集体经济”做法。
具体操作上，全国“三农”财政支出中如果划分百分之十单独支出，3000亿元，作为补贴到村的资金。按照全国50多万个行政村计算，每个村每年可平均获得50余万元。这50余万元划拨到集体账户，作为公共资金，用于村级基础设施建设或乡村振兴，不允许分发个人，支出采用全过程人民民主，由村民决定公益建设内容，全程监督。
这50余万元到村之后，相当于“集体资金”，按照集体办法开支，“结平衡账”，管理上不同于项目资金。每个村50余万，全国3000亿，没有改变每年三万亿的“三农”支出总量，只改变了一部分资金的使用和管理方式。
这笔到村的50余万元，相当于农民共同的钱，而不同于项目资金。项目资金在农民眼中是政府的钱。由于变成了农民集体的钱，即农民自己的钱，他们开支这笔钱就会十分珍惜，都会自觉抵制形式主义，主动督促基层树立和践行正确政绩观。
项目制实施逻辑有所不同。项目制本质是基层政府做业主，招标第三方实施工程建设，为农民提供公共品。农民在这个过程中是被动的客体，没有参与其中，需求无法表达、对资金使用也无法监督，基层政府的行为得不到规制，容易出现政绩观偏差和资金低效使用。
“拟集体经济”制度，本质是将国家投入的一部分资金变成集体资金，按照集体制度运行，最终不仅解决了不宜直接由政府提供的小微公共品供给问题，而且通过供给公共品激活了村庄全过程人民民主，将农民变成基层治理主体，解决“干部干、群众看”难题。
通过特定制度设置将农民变成村集体经济的主人、变成有效支出国家下乡资源的主体，在村庄中开展民主治理，将“结平衡账”与村庄政治运行结合起来，用资源输入激活群众参与，将党的正确主张变为群众的自觉行动，才能真正实现基层治理有效并提升国家治理效能。
桂华
2026.8.26
