郝铁川:香港特区享有的是单一制国家结构下的高度自治权

选择字号:   本文共阅读 3161 次 更新时间:2019-09-04 06:26

进入专题: 香港特区   单一制   民族自决权   次主权   固有权力  

郝铁川  

内容提要:香港特区享有的高度自治权,比中国的民族自治地方的自治权要大,比联邦制国家的成员国的某些权力也要大,但这种高度自治权的性质是单一制国家结构下的地方自治权。香港特区和其他省、直辖市的法律地位一样,都是中国的地方行政区域。香港社会少数人鼓吹香港拥有所谓的“民族自决权”“次主权”“固有权力”“剩余权力”等,是有意或无意地不承认中华人民共和国的国家结构实行的是单一制,是有意或无意地把香港特区视为联邦制成员单位、独立或半独立政治实体。

关 键 词:香港特区  单一制  民族自决权  次主权  固有权力


香港社会一些人在对待香港特区的高度自治权方面,存在如下三种错误认识:一是认为香港拥有什么“次主权”,这是香港社会少数青年学者提出的;二是除了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)规定的香港特区的高度自治权范围之外,一些香港反对派人士还认为香港特区拥有所谓的“固有权力”和未被《香港基本法》规定的“剩余权力”。据香港基本法起草委员会委员萧蔚云教授回忆,这一问题是《香港基本法》起草期间讨论时间最长、争论最多的问题之一。三是香港少数反对派人士提出香港特区拥有所谓的从祖国分裂出去的“民族自决权”。

上述三种观点完全背离了《香港基本法》的规定。《香港基本法》关于香港特别行政区的法律地位的规定,分别见于第1条“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”和第12条“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。这两条可以概括为四句话:第一,香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分,永远不能从中国分裂或独立出去。第二,香港特别行政区是中国单一制下的一个地方行政区域,和省、自治区、直辖市的法律地位是一样的,没有什么“次主权”、主权“派生性”权力。第三,香港特别行政区享有高度自治权,但这种高度自治权是中央政府通过《基本法》授予的,香港特别行政区不存在所谓的“固有权力”和“剩余权力”。第四,香港特别行政区直辖于中央人民政府,必须对中央政府直接负责。

但由于一些复杂的原因,《香港基本法》第1条、第12条体现的四句话精神在香港社会没有得到广泛地传播,而以上三种错误观点在香港社会影响甚广,长期得不到足够、有力、充分地批评。因此,本文特从历史和法理的角度,予以剖析。


一、英占时期香港并非国际法律意义上的殖民地,根本没有所谓“民族自决权”


2002年12月9日,由梁家杰担任主席的香港大律师公会,公然批评特区政府“没有最低限度的确认一个推动分裂国家的运动有可能是一个民族正当地行使民族自决权,并因而构成一个正当的政治诉求”。

民族自决权是一种集体人权。关于其权利主体,一般认为有三种情况:一是处于殖民统治之下、正在争取民族解放和国家独立的民族;二是处在外国军事侵略和占领下的民族;三是主权国家的全体人民。对于单一民族国家来说,民族自决权的主体是指单一的民族;对于多民族国家来说,民族自决权的主体则指一定领土范围内多民族构成的整体。在多民族国家中,少数民族享有与同一国家内其他民族平等的权利,但一般意义上的少数民族不是民族自决权的主体。

民族自决权的内容一般分为三个方面,一是殖民地人民要求摆脱外来侵略控制而建立自己主权国家的权利;二是一个主权国家独立自主地选择本国政治经济文化社会等制度和处置本国资源的权利;三是一个主权国家内的少数民族在维护国家主权、领土完整前提下实行民族自治的权利。

按国际法上的“民族自决权”原则,“民族自决”的范围和主体有严格的界定,即只适用于殖民地、非自治地、暂时托管地,一些被其他民族和国家兼并而原本就是独立的民族和国家,以及由于种种原因存有归属争议的领土。结合香港的历史,我们可以得出香港无权独立行使民族自决权的结论。

(一)联合国从未承认回归以前的香港是英国的殖民地

第一,香港自古以来就是中国领土的一部分,在被英国侵占以前,香港并非独立的国家或地区,更非“无主土地”,香港作为中国的固有领土是确定无疑的。

中国自古就是一个单一制国家,各个地方政权从来没有独立出去的权力。香港地区有史籍可考的建置始于秦汉。该地区在秦、汉、三国及东晋初年共五百多年的时间内,属番禺县管辖。东晋咸和六年(331年)至唐朝至德元年(756年)四百多年的时间内,该地区属宝安县管辖。唐肃宗至德二年(757年)起,后经历五代、宋、元,至明朝隆庆六年(1572年),前后八百多年的时间内,该地区属东莞县管辖。从明朝万历元年(1573年)起,到清朝道光二十一年(1841年)英国开始占领香港地区为止,该地区一直属广州府新安县管辖。

第二,英国当年“割让”“租借”香港的三个不平等条约(即《南京条约》《北京条约》和《展拓香港界址专条》),无一不是英国用武力强加于中国人民的不平等条约。根据现代国际法的原理,通过战争手段取得一国领土是非法的,国家领土变更和领土主权的限制只有在符合国家主权原则、符合两国自愿和平等的原则情况下才是合法、有效的。三个不平等条约无论是其产生的背景、形式,还是条约本身内容,均无平等可言,因而是不受国际法保护的。

清朝之后的历代中国政府均不承认三个不平等条约,从未宣布过放弃对香港的领土主权。而且,即便是清朝政府,也对英国武力强迫割让港岛、九龙心存不满,因此,才在被割让的九龙地区搞了个九龙城寨。九龙城寨6英亩大,约2.7公顷,是一块被英国割占而仍是中国行使领土主权的地方,《中英展拓香港界址专条》中议定,中国官员仍可驻扎九龙城内,并保留附近码头以便往来。城寨因此成了“界中之界”。但它却告诉世人,港岛、九龙原来是中国的领土,后被英人武力侵占。因而它不是无主之土的殖民地。

第三,联合国不承认香港、澳门是国际法意义上的殖民地。

根据现代国际法的原理,通过战争手段取得一国领土是非法的,国家领土变更和领土主权的限制只有在符合国家主权原则、符合两国资源和平等的原则情况下才是合法、有效的。在联合国相关公约和条款中,“殖民地”与“被侵占地”的定义、主权地位及归属走向有着严格的不同。“殖民地”的主权地位走向多以“全民公决”等形式确定,而“被侵占地”的主权地位就是归属其祖国,不存在其他的可能性。香港和澳门自古以来就都是中国的领土,它们是在过去分别被英国和葡萄牙通过武力和各种不平等条约等不正当手段逐步侵占的。因此在回归前,它们是中国的“被侵占地”,而非英国和葡萄牙的“殖民地”。1972年3月8日,我国驻联合国代表黄华致函联合国非殖民地化特别委员会主席说:香港、澳门是属于历史遗留下来的帝国主义强加于中国一系列不平等条约的结果。香港和澳门是被英国和葡萄牙当局占领的中国领土的一部分,解决香港、澳门问题完全属于中国主权范围的问题,根本不属于通常的所谓“殖民地”范畴。1972年6月15日非殖民地化特别委员会通过决议,向联大建议从殖民地名单中删去香港和澳门。1972年11月8日,第27届联大通过决议,批准了特别委员会的报告。

所以,陈弘毅教授在其《一国两制下香港的法治探索》一书中也指出:“由于香港和澳门不是一般的殖民地,所以殖民地人民行使自决权以至独立而成主权国家的非殖民化的一般模式,并不适用于港澳。”[1]5

(二)香港回归后,港人并不单独拥有或行使对香港的自决权,而只能和全体中国人民共同拥有、行使自决权

一个国家内部的部分人民不单独拥有自决权,而是和其他部分人民共同拥有自决权,因而也就无法单独行使自决权,只能和其他部分人民共同行使自决权。这是因为:“所有人民都有自决权”中的“所有人民”是指“一个国家的所有人所组成的整体”。这是国际公约所规定的和国际社会的通例。

从国际法有关规定和国际实践来看,一个主权国家内的少数者不是自决权主体。这表现在:

首先,从《公民权利和政治权利国际公约》和《公民经济社会文化权利国际公约》的起草和签署过程来看,两个国际人权公约都在第1条第1款中用同样的措辞规定:“所有人民都有自决权,他们凭这种权利自由决定他们的政治地位,并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”这里的“所有人民”是否包括少数者?人们对此解释存在着严重的分歧。主流的观点是:自决权是整个人民的权利。

其次,从公约形式上看,在联合国制定的国际人权文件中,对“少数者”的权利和“人民自决权”是分别做出规定的。《公民权利和政治权利国际公约》第1条规定的民族自决权主体并不包括少数者,所以该公约第27条对少数者的权利另作专门规定。国际人权公约起草者们的这种做法,旨在强调少数者的权利是个人权利,避免将少数者视为一个整体并与自决权联系在一起。1992年联合国通过的《少数者权利宣言》也认为,少数者权利是一种个人权利。从国际社会和联合国的有关实践来看,联合国对于少数者提出的自决要求一直保持沉默,并没有赋予他们自决权。

自决权不适用于主权国家中的一部分人民,这是保障一个主权国家的完整性所必需的。如果认为一部分人民都有自决权,就会产生一系列的问题。第一,会严重损害国家主权。每个国家都是由不同的民族组成的,如果每个民族可随时以自决的名义抛开国家而独立,就意味着每个国家的主权不存在任何权威,民族自决虽不等同于民族分立,但作为自决的不良后果之一就是国家领土分裂,这是任何主权国家都不支持的,所以民族自决权原则也就不能成为一项处理国内民族关系的原则和政策。借民族自决进行分裂国土的行径也为国际社会所反对。第二,会破坏既定的国家格局。一般认为,全世界现有大小民族3000多个,如果让每个民族都去建立一个国家,世界就可能有3000多个国家,这种彻底改变现有国家存在格局或状态的情形是不可想象的。冷战结束以后,西方国家曾一度把民族自决权解释为:任何国家的少数民族或种族都有从所属国分离出去、建立独立国家的权利,这种理论不仅一开始就遭到了大多数发展中国家的抵制,就是西方国家现在也很少提及了。正如前联合国秘书长加利所指出的那样,如果任何种族、宗教和语言的群体都主张其国家资格,分裂现象显然就无法控制,所有人的和平、安全以及经济福利也就很难实现。无论是国际条约还是国际实践,都不支持把民族自决解释为国家内部的一个民族对抗中央政府的权利。

联合国先后于1960年、1970年通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》,为防止“民族自决权”被滥用为“民族分离”作了专条规定。前者规定,“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相违背的”;后者规定,“民族自决权”原则,“不得解释为授权或鼓励采取任何行动,局部或全部破坏或损害在行为上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并因之具有代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家之领土完整或政治统一”。国际法不承认“民族分离”,根本原因是“分离”与联合国的宗旨和目的相违背,与国家的主权和领土完整相对立。正因为这样,世界上没有任何主权国家允许其内属某个地区加入联合国,联合国也没有任何理由接纳一个主权国家内某个地区的“入联”诉求。

1998年8月20日加拿大联邦最高法院作出的有关魁北克分离问题的咨询意见认为,自决权是国际法上的一般原则,人民的自决权通常是通过“对内”的“自决权”,“对外”的自决权只有人民在被外国统治等须特别限定的状况下才能出现,并且认为魁北克居民没有单方面分离的权利。这一意见反映了国际社会对自决权的一般认识。

(三)中国宪法和《香港基本法》都明确规定中国公民必须履行维护国家统一、领土完整和主权的义务

一些联邦制国家的宪法规定了联邦的成员单位经过法定程序和规定可以退出联邦,而中国是单一制国家,自古及今都不允许分裂祖国。《中华人民共和国宪法》第4条第3款规定:“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”第52条规定:“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”维护国家统一是指维护国家主权独立和领土完整。在中国宪法的指导和制约下,香港《基本法》“序言”指出:“香港自古以来就是中国的领土,一八四零年鸦片战争以后被英国占领。一九八四年十二月十九日,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。”“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”这说明“维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,是实行“一国两制”、制定《香港基本法》的主要目的。所以,《香港基本法》第1条明确规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第23条规定:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”因此,在香港鼓吹独立、分裂完全是违法行为。

(四)中国是一个单一制国家,地方政权无权通过任何表决程序而独立

由于联邦制国家的历史特点是地方政权先于中央政权的存在,中央政权的权力是地方政权让渡自己部分权力之后而形成的,因此不少联邦制国家的地方成员单位通过一定的法律程序可以退出联邦而独立。例如,在美国,各州拥有从美国独立出去的权力。美国宪法涉及联邦和州的关系的部分是宪法第四条,该条虽没有提及各州是否有独立权,但根据宪法第十修正案“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留”的规定,各州拥有独立出去的权力。因此当年南方诸州宣布脱离联邦的行为没有被宣布违宪。南北战争之后南方政府的高层基本没有受到任何处分。前苏联也实行联邦制,因此,1924年1月31日第二次全苏联苏维埃代表大会批准的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法(宪法)》第四条规定:“每一加盟共和国均保有自由退出联盟的权利。”

但中国自古就是一个单一制国家,各个地方政权从来没有独立出去的权力,香港岂可例外!中国自建立国家以来,就是一个“礼乐征伐自天子出”的单一制国家。由于这一历史传统,《中华人民共和国宪法》第三条第一款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条明白无误地规定了中国的国家结构是中央统一领导下的单一制国家。单一制是指由若干行政区域单位或自治单位组成单一主权国家的结构形式。国家主权先于各个行政区划存在,地方行政区不是一个政治实体,不具有任何主权特征。国家本身是一个统一的整体,只是为了便于管理,才把领土划分成若干行政区域,并据以建立起地方政权,即,各地方行使的权力来源于中央授权,并不是地方固有的,地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的,各地方政权没有单独退出该国的权利。单一制的基本特征主要有:国家只有一部宪法,只有一个中央国家机关体系(包括立法机关、行政机关和司法机关);地方政府的权力由中央政府授予;每个公民只有一个统一的国籍,国家整体是代表国家进行国际交往的唯一主体。按照地方职权的大小,单一制国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。在中央集权型单一制国家,地方政权在中央政权的严格控制下行使职权,由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务,地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关,但自治机关受中央政权的严格控制。法国是典型的中央集权型单一制国家。在法国,起主要作用的地方国家机关是地方行政机关,地方行政首长具有中央官员和地方官员的双重身份。一方面代表中央,依照中央的命令行事,对国家内政部负责;另一方面,作为地方官员,管理一切地方行政事务。中央可撤换地方行政首长。在地方分权型单一制国家,地方居民依法自主组织地方公共机关,并在中央监督下依法自主处理本地区事务,中央不得干涉地方具体事务。英国是典型的地方分权型单一制国家。在英国,由各地区居民选举产生的地方议会依法自主处理本地区事务;中央政府依法监督地方议会的行为,以立法监督为主要的监督形式,中央政府若发现地方议会有越权行为,可诉请相对独立的第三方——司法机关纠正。对比之下,中国显然属于中央集权性的单一制国家结构的国家。

宪法是一国主权之表述,是母法,其他法律都是子法,均不得与宪法抵触,因此,作为子法的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》不能与宪法所规定的以民主集中制为内容的单一制原则相抵触。所以,《香港基本法》第一条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”这表明香港特区不具有联邦制成员单位所享有的独立权。第二条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第二十条规定“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这就表明香港特区的高度自治权来源于中央政权的授权,绝非香港特区的“固有权力”;表明香港特区的高度自治权是《香港基本法》确定的,而《香港基本法》是中央制定的,香港特区就没有什么“剩余权力”。第十二条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。“直辖于中央人民政府”表明了香港特区是单一制下的地方政权,而非联邦制下与中央共同拥有主权的成员单位。


二、香港特别行政区是中国的一个地方行政区域


2010年8月,菲律宾发生劫持香港旅行团事件后,沈旭晖撰文反驳阮次山指曾荫权无权致电菲律宾总统阿奎诺三世的观点,并以学术概念“次主权”解释。沈旭晖所说的“次主权”是何含义?他在《十大21世纪“次主权地区”》一文中这样说道:“近年来分离主义重新兴起,自从科索沃单方面宣布独立、俄罗斯承认南奥塞梯和阿布哈兹单方面脱离格鲁吉亚,21世纪有更多新国家出现,似乎无可避免;即使独立不成,享有的‘次主权’地位,也将得到的更大的自主性。理论上,在全球化时代,国家独立与否的重要性已大为降低,不少从前积极以武力方式争取独立的团体,像西班牙的巴斯克游击队、北爱尔兰的共和军等,都已改为采取和平手段抗争,也明白到不一定要独立才可以获取更大利益。”“由此可见,对一些主权国家来说,鼓励境内一些地区搞独立,然后继续予以紧密联系,也可能更符合国家政治和经济成本效益。这些概念构成的图像,就是21世纪的‘次主权’结构了。”[2]

沈氏这篇文章分明说是鼓励放弃武力手段,通过和平手段闹独立而获得更大的自治权,这样的文章在香港很难被视为一个纯粹的学术问题吧?而且,沈氏首先在报纸上向阮次山先生发难:“菲律宾惨剧发生后,有认为香港不是国家,只应通过外交部特派员公署周旋;也有认为曾荫权致电菲律宾总统乃自取其辱,因地位不对等。最具代表性的是曾以‘饱暖思淫欲’评论香港游行的前辈阮次山先生:‘香港悲痛之余不要过分……香港地区的特首,你不该打电话给人家的总统,你只能打给人家的外长或警察总长。菲律宾总统是国家元首,香港地区的特首不是国家元首,你不要搞错了。要打也是胡锦涛打,不是你打!……香港你这个特首必须知道你的地位,不是有这个悲剧就可以乱碰乱跳的……要菲律宾提出责任报告,报告提出来,谁有责任,关你香港什么事?……我们碰到灾难,碰到意外,就是要考验政治人物的智慧跟你的处理方式。’阮老的代表性,在于其主权思维停留在前全球化时代。现实主义学者将1648至1991年演绎为威斯特里法主权体系,但主权国家从不是唯一单位。”然后,沈氏就提出为何主权国家不是唯一单位的理由:主权国家之上有欧盟等“超主权”;主权国家之下有“次主权”,即国家赋予其领土在个别范畴有主权能量;主权国家竞争者为“片面主权”,多是单方面立国的分离主义运动;主权之旁有“”类主权”,像当年东印度公司,或今天部分取代国家的跨国企业。

接着,沈氏提出:“香港拥有的就是次主权。根据《基本法》,北京处理国防外交,但香港拥有高度自治涉外关系(external relations)权,包括涉外经济、治安、文化、体育等,作为一国两制的最后凭借。何解非得把营救人质锁定在国防外交,而非涉外关系?”“可惜回归以来,香港未有充分发挥次主权优势,经常因政治正确或其他原因投鼠忌器。像新加坡以经济体身份签署了大量自由贸易协定,香港才刚与新西兰签订第二个协定(CEPA为首个),这已是多年破冰成果。涉外危机出现时,政府明显没有次主权的既定方案,仅靠应变。就此笔者一直和当局交流,却担心特区政府根本没有对口单位。若不制度化涉外方略,一国两制是不能长久的。”

沈氏的观点遭到了许多学者的批评。香港著名学者刘兆佳在《“授权”还是“次主权”——“一国两制”下香港的政治地位》[3]一文中指出,“次主权”这词是近代学术界讨论国际问题时引入的新词,但并未普及,而且亦未有统一定义。更重要的,这词并未正式用在法律,或国际法的层次,一般是指一些不是一国主权之下的“从属地方”或“代/托管”地方,或一些原来拥有主权,但后来自愿并入联邦或邦联的地方,或一些主权未确定,或未被其他国家承认的地方,或一些被视为实质上独立但名义上仍未独立的地方等。针对这些情况,有学者以“次主权”这学术概念来形容它们。但这都不是香港作为中华人民共和国不可分割部分的情况。究竟香港在“一国两制”下是否拥有所谓“次主权”,既是学术上也是社会上的一个是非的问题,大家可以自由表达意见,但最后还是要辩辨是非。这词既然不是国际法上通用的名词,在学术界的使用中,指的又是什么呢?从现今所有已提出任何例子中,都与香港的情况有根本的差别,亦未听闻过有人并在他人认同下用来形容一个主权清楚明确是属一个国家的,处于一个国家的领土范围内的,而只因中央授权而享有高度自治权的这样一个地方。故此提出这用法的人,只是引用了一些事例,如港人出任联合国机构的高层职位,或特首打了个电话给某国元首,就证明香港拥有“次主权”。不过,他必须说明他引用这词的理据,或承认这词是一个创新的概念并说明其理据。很明显,就算从学术的角度来看,获授权可以处理一些外事活动的地方,不能就可以直接说成是拥有“次主权”的地方。

刘文还提出,把一个在内容上模糊不清,在学术上并未确立,在国际法上尚未获承认,只有少数学者和西方政府运用(部分是借以分裂别国的理据),而且容易引起政治争议和敏感反应的名称去演绎香港在“一国两制”下的高度自治,不单无助于解决“一国两制”在实践过程中遇到的诸般问题,而且容易引发不必要的政治争论和摩擦。只提出香港拥有所谓“次主权”的论点,会令一些人觉得有人意图削弱中国政府的对港主权、有人有意将香港搞成为独立政治实体、有人希望香港可以取得部分外交权力、有人借机迫使特区政府做一些超越其在基本法下获授权力的事及在特区政府做不到时予以抨击、有人试图鼓励外国介入中国内政等等。无论如何,这种种可能出现的猜疑及其所产生的政治冲击,对香港的政治稳定、中央与特区关系、甚至中国的国际关系,都会造成不利的影响。香港并不拥有所谓“次主权”。以“次主权”来诠释香港在对外事务上的角色和权力属用词不当。香港应该严格遵守基本法有关外交和对外事务的规定,在“一国两制”的原则和框架下,恰如其分地参与和处理对外事务。

北京大学教授饶戈平先生认为,香港享有超过内地所有地区的最大限度的对外交往权,但不拥有外交权,也不拥有“次主权”“次外交”。他指出,外交权是指主权国家的特定机构制定对外政策、参与对外交往与合作、处理对外事务的权力,而对外事务是一个国家与外部世界交往的各种关系的总和,两者在权力来源、权力性质和权限范围上有严格区分,不可以相提并论,混为一谈。饶戈平还引述统计数字,指出目前单独适用于香港的双边协议逾220项,其中经中央政府授权以香港特区政府名义自行签署的各类协议有148项,数字超过了香港回归前自行订立的双边协议的总和,缔约的领域和范围也比回归前明显扩展。他续指,香港以“中国香港”名义单独参加的不以国家为单位组成的政府国际组织有37个,其中17个是回归后加入的。两个数字反映香港回归15年来,“一国两制”不仅没有损害,反而大大保障、拓展了香港广泛的对外事务权。

我认为,在主权的拥有和行使方面,联邦制和单一制国家的一个重大区别就是:联邦制国家中央政府和其成员单位(如美国各个州)共同拥有主权;而单一制国家的主权只有经全民选举产生的中央政府才能拥有,地方则不能像联邦制下的各成员单位那样拥有部分主权。中国是单一制国家,根据“主权在民”原则,主权由全国人民代表大会统一行使,任何地方政权不得分割、行使。香港特别行政区是法律地位相当于省、直辖市、自治区一级的地方政权,当然不会有什么“次主权”。

联邦制之所以和单一制有此种大区别,与他们的历史传统很有关系。联邦成员国在联邦国家成立之前,是单独的享有主权的政治实体;加入联邦之后,虽然不再有完全独立的主权,但在联邦宪法规定的范围内,联邦成员的主权仍受到法律的保护,联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联邦制国家时,联邦成员单位原将各自的部分权力让渡给联邦政府,同时又保留了部分管理内部事务的权力。而单一制国家政权是先有中央政权,然后再由中央去建立各个地方政权。

由于单一制和联邦制在主权的拥有和行使方面的不同,所以两者在中央和地方的关系上也就有了许多重大差别。根据联邦制原则,中央政府与成员单位并不是上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立,权力都有限制。各成员单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权,且各组成部分的权力并非联邦授予,这一点与单一制国家也不同。因为单一制国家的地方政权的全部权力均由中央政权授予,是中央政权的下级,须遵循服从中央统一领导的原则。

美国是个典型的联邦制国家,美国的州State其实也是国家的意思,美国的全称United States of America,缩写为USA,或简称为United States,其实就是合众国(联合众个国家)的意思。美国各州还有自己的宪法与法律,州长并不听命于美国总统,任命与去留也不受总统制约。总统到各州视察,州长、市长们可以不陪同与接待。因为他们由选民产生,对选民负责,并不对总统负责。地方官员只对本地公民负责,不对中央负责。有一个笑话,美国最小州的州长上厕所,看见唯一一个坑被小布什占着,他可以让小布什起来,州长先上厕所。各个州只要不违反宪法,不侵犯公民权,那基本就是个独立王国。所以国内总统和州长几乎没有隶属关系,州政府与联邦政府对着干的事情因而屡见不鲜。但这都是单一制国家所不允许的。

香港是直辖于中央政府单一制下的一个地方行政区域,它就不可能拥有联邦制下成员国所有的部分主权。北京大学陈端洪教授就在其所著的《宪治与主权》一书中主张在香港的“高度自治”前面加上“单一制下的”五个字,或称“高度授权自治”,而不是割裂的高度自治或自治的提法,因为抽象的“一国”在概念上并不等同于单一制或授权,“一国”可以具有联邦制等多种形式,但《香港基本法》里的“一国”只是指单一制或中央政府主权的含义。在中国这样的中央集权性的单一制国家里,香港特区根本不会拥有什么“次主权”。沈旭晖提出香港拥有“次主权”,实际上多少有点迎合香港某些人总想把香港与国家平起平坐、“一国”与“两制”平起平坐的错误理念。


三、香港特别行政区享有的高度自治权是中央政府通过《香港基本法》授予的,香港特别行政区不存在“剩余权力”


一般认为,单一制下的地方政权除了中央政权授予的法定权力之外,并没有什么剩余权力。只有联邦制下的地方才可能拥有剩余权力。如美国宪法第十条修正案规定:“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力,借由各州或人民保留。”因此,州的权力,一般就称为“保留权力”或“剩余权力”。在这一点上,美国不同于其他一些联邦制国家,例如根据加拿大的政治制度,对州的权力做列举规定,而对联邦权力则作保留规定。

梁爱诗女士2004年9月非常正确地指出:中国是一个单一制国家。因此,权力是由中央下放,授权地方行使某些特定权力。然而,地方并无任何剩余权力。根据中国宪法第31条和第62条第13项,全国人大有权决定特别行政区的设立“及其制度”。特别行政区无权单方面改变全国人大已决定的制度。[4]黄仁龙先生在《〈基本法〉实施十载:挑战与前瞻》一文中也指出,中华人民共和国实行单一制度。在这种制度下,只存在一个国家,地方政府享有的权力均由国家授予。香港特区由全国人大根据《中华人民共和国宪法》第31条设立。《基本法》也是由全国人大制定,把行政管理权、立法权和司法权授予香港特区。虽然《基本法》是特别关乎香港特区,但却是一条全国性法律,而并非地方性法律。这个说法有两个含义。一是《基本法》是由全国人大所制定的,二是中国香港以外的其他地方必须遵守该法。

《香港基本法》中香港特区所拥有的自治权力,都是中央政府授予所得,根据清华大学法学院程洁教授《中央管治权与特区高度自治——以<基本法>规定的授权关系为框架》[5]一文的研究,《香港基本法》对特区高度自治的授权可以分为三大类:

第一类是一般性授权。这一类授权的特征是特区可以根据《香港基本法》的规定直接行使的权力,不需要中央进一步授权。例如《香港基本法》第16条、17条、19条分别规定香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

第二类情况是原则规定特区可以行使某一方面权力,同时规定在行使有关权力时还需得到中央的具体授权。例如,《基本法》第96条规定,在中央人民政府协助或授权下,香港特别行政区可以与外国就司法互助关系作出适当安排;第125条规定,香港特别行政区经中央人民政府授权继续进行船舶登记,并根据香港特别行政区的法律以“中国香港”的名义颁发有关证件。

第三类情况是《香港基本法》规定了中央政府进一步授权的资格和能力。《香港基本法》第20条规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”香港回归前后,全国人大常委会已经做出过此类授权。如2006年,根据全国人大常委会关于授权香港特区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的《决定》,授权香港特区自深圳湾口岸启用之日起,对该口岸所设港方口岸区依照香港特区法律实施管理。

《香港基本法》在规定对特区授权的同时,还规定了对特区授权的限制。

这种限制也可以分为三种情况:一是明确规定某些权力由中央行使,香港特区不拥有这方面的权力。例如,《香港基本法》第13、14条分别规定,中央人民政府负责管理与香港特区有关的外交事务、负责香港特区的防务,第19条规定香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。二是规定某种权力中央可以行使,特区也可以行使,但中央有最后的决定权。例如,第158条规定,《香港基本法》的解释权属于全国人大常委会,全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时对本法关于香港特区自治范围内的条款自行解释。如果全国人大常委会作出解释,香港特区法院在引用该条款时应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前的判决不受影响。三是《香港基本法》还规定特区在行使某些权力时必须通过一定的法律程序。例如,《香港基本法》对特区立法做出了程序性规定,对特首作出决策要征求行政会议意见等都属于这一类规定。

萧蔚云教授在《香港基本法讲座》一书中专门讲述了《基本法》第20条规定中央政府还可以授予香港特区“其他权力”的来历。他说,行政管理、立法权、独立的司法权和终审权从总体上已经包括了全部高度自治权在内,但是有些香港人士还不放心,认为还有“剩余权力”《香港基本法》没有规定,这些权力也应当归香港特别行政区。这种看法和认识是源于联邦制国家的理论。在联邦制国家中,联邦的成员国将其一部分权力授予联邦,组成联邦国家,法律没有规定的“剩余权力”就归成员国。我国是单一制国家,地方权力是中央授予的,“剩余权力论”不适用于我国。为了满足一些香港人士的要求,《香港基本法》第20条规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”即将来还有权力需要授予香港的,上述三个中央国家机关(全国人大、全国人大常委会和国务院)还可授予香港特别行政区。这里指明是中央“授予”的其他权力,而非香港特别行政区固有的“剩余权力”。[6]

众所周知,单一制和联邦制的区别是:

第一,是否具有固有权。联邦制下的成员单位享有固有权,而单一制下的地方政府则不享有此种权力。所谓固有权是指原始权,即联邦国家各邦的权力并非基于联邦授予,而存在于联邦成立之前,并且各邦的权力具有独立、排他的特点。而单一制下的地方政府则不具有这种特点。它的权力不可能先于中央政府而存在,而是中央政权建立后配置的。

第二,是否具有自主组织权。联邦制下的各邦都享有规定自己的组织形式的权力,各邦都有自己的宪法。而单一制下的地方政府则不拥有此项权力,其组织形式只能由中央通过法律的形式予以规定。

第三,是否拥有主权。主权包括对内的统治权和对外的防御权。在单一制下,只有中央政权行使主权,国家问题由中央政府决定,各地人民可以用国民的资格选举代表组织国民议会,然而却不能用地方政府的名义来参加统治权行使。而联邦制下的国家主权则由中央和成员单位共同行使。国家问题不由中央政府单独决定,除了各地人民用国民的资格选举代表组织国民议会之外,成员国还可以用自己的名义选派代表组织联邦议院来参加国家统治权行使。

第四,地方政府的权力是否由中央授予。联邦制下各邦的职权在本质上是属于各邦自己的,单一制下地方政府的权力是由中央授予的,这是现代社会区分联邦制和单一制的最基本的标准。

第五,中央和地方的职权是否有宪法保障。联邦制下联邦和各邦的权利划分是由宪法保障。联邦制下联邦与各邦之间的权力往往是通过宪法来确定的,任何一方都不得越权,否则就构成违宪,应予撤销。如欲变更联邦与各邦(或共和国)之间的职权划分,需启动修宪程序。而单一制下中央与地方的职权划分虽然也是通过宪法和法律界定的,但一般是由中央单方面决定的。无论地方政府享有多大的权力,也无论中央政府在作出分权决定时是否听取地方政府的意见,在法理上地方政府对中央分权的决定无抗衡权。

香港自古就是中国的领土组成部分。近代被英国占领是侵略和不平等条约造成的,法律上它从来不是一个独立政治实体,因此从不存在先于国家而存在的固有权;不论特区拥有多大的自治权,但都是由全国人大通过法律授予的,中国宪法第31条和第62条第13项关于全国人大的职权表明:(1)决定是否设立特别行政区的权限属于全国人大,而香港地区无权自行决定设立特别行政区;(2)香港特别行政区的制度由全国人民代表大会决定,而香港特区无权自行决定自己的政权组织形式,也就是说,香港特区在法律上没有自主组织权;(3)香港特别行政区享有的高度自治权是由全国人民代表大会授予的。

从国际社会关于联邦制和单一制的基本共识来看,香港根本不是联邦制下的成员单位,剩余权力无从谈起。2007年6月6日全国人大常委会委员长吴邦国在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中指出,香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。我国是单一制国家,香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的,而是由中央授予的。《香港基本法》总则第1条开宗明义规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第2条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第12条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这些规定明确了香港特别行政区的法律地位,表明香港特别行政区处于国家的完全主权之下。中央授予香港特别行政区多少权,特别行政区就有多少权,没有明确的,根据《香港基本法》第20条的规定,中央还可以授予,不存在所谓的“剩余权力”问题。从这个角度讲,《香港基本法》是一部授权法律。全面准确地理解这一点,对于保证“一国两制”方针和《香港基本法》的贯彻实施,正确处理中央和香港特别行政区的关系至关重要。

中国是单一制国家,“民主集中制”是中国现行宪法第3条规定的国家机构的组织和活动原则。它是民主和集中的辩证统一,即在民主基础上的集中、在集中指导下的民主。这一原则主要体现在三个方面:一是在国家和人民的关系方面。人民在普选基础上选出代表,组成国家权力机关,国家权力机关代表人民行使国家权力,对人民负责、受人民监督,从而形成一个从民主到集中、由集中再回到民主的良性循环过程。二是在国家权力机关与其他国家机关的关系方面。国家权力机关居于核心地位,国家行政机关、审判机关、检察机关都由国家权力机关产生,对它负责、受它监督。三是在中央和地方的关系方面,遵循下级服从上级、地方服从中央的原则,同时充分发挥中央和地方的两个积极性。

因此,香港作为直辖于中央人民政府的一个地方行政区域,也必须服从中央政府的领导。所以,《香港基本法》第12条规定香港特别行政区直辖于中央人民政府;第43条第2款规定香港特别行政区行政长官依照《香港基本法》的规定同时要对中央人民政府和香港特别行政区负责;第48条第8项规定行政长官必须“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”。


四、香港特区同省、直辖市、自治区是同一行政层级


长期以来,香港社会一些人士对香港特别行政区与中央政府是何关系、香港特别行政区与内地省、直辖市、自治区是何关系,不是很清楚。我过去宣讲香港基本法时,有听者多次对我说:“过去不知道香港特区怎么个特法,还以为特就特在香港可以和中央平起平坐。今天听你一讲,才知道香港特区政府是中央人民政府的下级,香港特区再特别,法律地位与内地的省、直辖市、自治区相当。”2013年,梁振英在对外讲话中多次称内地省、直辖市、自治区为“兄弟省、市”,香港社会对此有人赞成,也有人反对。反对的理由之一,是认为这样称呼内地省、直辖市、自治区,贬低了香港特别行政区的地位。《新报》12月20日的社评《行政长官是不是中央政府的下属?》写道,12月19日的梁振英赴京述职一事,表现出来“行政长官和中央政府的从属关系”,而美国的总统与州长“并不是从属关系。香港政府的行政长官则是根据《基本法》由香港市民经过一定的程序选出来的,究竟行政长官算不算是领导人的下属呢?又或者不如索性问一问:行政长官被港澳办规范了述职的时间,也规范了其内容,甚至要查找不足,也即是要自我检讨了,在以上的大前提下,香港的行政长官还有多大的独立性呢”?《新报》的这篇社评显然是把中国单一制国结构下的行政长官与中央关系与美国联邦制下的总统与各州关系等而观之,因而觉得行政长官述职一事的规范化似乎是降低了行政长官的地位。

《港澳研究》第一期刊登的“四大护法使者”之一的许崇德教授《香港特别行政区的法律地位》一文指出,宪法与基本法清晰表明了香港特别行政区的法律地位。香港特别行政区是我国单一制国家中的一个地方行政区,而非中央。它直辖于中央人民政府,与省、自治区、直辖市处于同等行政层级。

许老指出,基本法的整个文本已经从各个不同角度直接地或者间接地表明了香港特别行政区在国家生活中的法律地位问题,其中最显著的要算基本法第十二条了:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”对此可以从下述三个方面来理解:

第一,它清楚地表明,香港特别行政区不是中华人民共和国的中央,而是一个地方行政区域。中国采用统一的单一制的国家结构形式,不可能存在两个甚至多个“中央”。如果认为特别行政区也是“中央”的话,那岂不成了“两国两制”,还有什么“一国两制”呢?

第二,香港特别行政区“直辖于中央人民政府”。

中国的行政区划是多层次的,截至2012年底,(1)现在中国全境共划分为2852个县级行政单位(数据来源:中国民政部网站)。它们比较接近基层群众,虽然从总体上说都在中央统一领导之下,但不是中央直辖。(2)高于县级单位的有地级市、自治州(盟)等333个地级行政单位,它们作为一级地方区域,当然应服从中央的统一领导.但还不是直辖于中央人民政府的地方行政区域。(3)按照中国的宪法和法律,直辖于中央人民政府的地方行政区域为:4个直辖市、23个省、5个民族自治区,以及香港、澳门两个特别行政区。这34个区域是最高的地方行政区域,都直辖于中央人民政府。

从现行的中华人民共和国宪法的有关条文中,可以清楚地看出特别行政区是与省、自治区、直辖市处于同等层次的地方行政区域。例如,(1)宪法第五十九条规定“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”。(2)宪法第六十二条规定,全国人民代表大会“批准省、自治区和直辖市的建置”;全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。(3)我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)明确规定,“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”(第五十五条第二款)。地方各级人民政府对本级人大和上一级政府负责并报告工作(第五十五条第一款)。基本法除第二章列明应由中央行使的权力外,还规定行政长官有“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”的职权(第四十八条第八项)。这一规定与我国地方组织法规定的县级以上地方各级人民政府需要“执行……上级国家行政机关的决定和命令”(第五十九条第一项)相类似。因此,香港特区政府也受到中央人民政府领导,必须服从中央人民政府。由此可见,我国宪法、香港基本法和相关法律是把特别行政区确定为与省、自治区、直辖市处于同等层次的地方行政区域看待的。

第三,香港特别行政区是一个由中央授予高度自治权的地方行政区域。

基本法授予香港特别行政区的权力极其繁多,除此之外,基本法第二十条还有一个“兜底”规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这种高度自治权不是香港本土产生出来的,更不是英国殖民主义者所恩赐,而是中华人民共和国所授予的。基本法第一条和第二条开宗明义写道:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”,“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。

总之,许老这篇大作的观点虽然是以前就有、内地学者一直坚持的,但许老在这篇大作里提供了新的论据:将宪法、法律中关于省、直辖市、自治区一级的职权与香港特区的职权作了比较,进而来论证香港特区和省、直辖市、自治区是同一行政层级;将省级以下的地方行政区域不直辖于中央人民政府,反证省、直辖市、自治区和香港特区是同级地方行政区域,这种论证是以前学者所未做过的。如果同意许老的这一论点和论据,那对梁振英称“兄弟省市”就应感到合情、合理和合法了。

这里虽然着重论述香港特区的高度自治权非联邦制下成员单位的固有权,也没有联邦制下成员单位的剩余权力,但为免读者误以为中央政府不重视香港特区的高度自治,我这里附加论述两个问题:

第一,《香港基本法》规定的香港特区的高度自治权之大、之多,是当今世界任何一个国家的地方政权都不拥有的。

香港文汇报1988年6月编印的《香港基本法(草案)征求意见稿参考数据》中的《基本法(草案)征求意见稿阐释数据》一章,是当年该报记者根据草委会大、小会议的记录,对委员的采访以及有关数据总汇而成。在论及“实行高度自治”部分,它记载道:香港特别行政区所享有的高度自治权,与国内,以至国外的地方政权比较:(1)香港特区的自治权比一般地方自治权大。它包括了一般地方政府所没有的,如司法终审权、发行货币权、出入境管制权等。通常这些权力都由中央政府掌握。(2)一些权力虽然也为一般地方政府享有,但香港行使这些权力的程度要比一般地方政府高。如同样是地方政府可以制定法律规范性文件,但香港特区却可以制定刑法、民法等属于中央政府法权范围内的法律文件。当然,国家授予香港特区高度自治权,一方面是要求它根据实际情况,为贯彻国家对香港的基本方针政策,制定出符合香港发展需要的各项具体政策和措施,以促进香港的繁荣和稳定;另一方面则要求它必须对中央负责,在行驶高度自治权时不得损害国家的主权、统一。我认为,香港《文汇报》记者记载的当年草委们对“高度自治”的理解是非常全面和确当的。

当年的基本法草委、中国著名科学家钱伟长先生1990年就指出,《基本法》给予香港的很多权力,远远超过了英国人给予香港的权力。别的不说,就以司法为例,将来香港的刑法、民法都不用内地的,而继续沿用现在的普通法。我们连用外国的法律来判理我们中国人之间的民事纠纷刑事案件这一点都放了,这样做,就是为了尽最大的可能照顾香港人的原有习惯和生活方式,也是希望最大限度地能使香港保持繁荣稳定和发展。可以肯定地说,《香港基本法》几乎凡是可以给香港的权力都给了香港,就是主权、以及与主权有关的不能给,只能归中央政府,世界上任何国家都是这样。用我们的话来说,国家的主权代表了国家的凝聚力。[7]121

当年的基本法草委、原全国人大法律委员会副主任项淳一先生指出,香港拥有的地方自治权举世无双,在世界各国的中央与地方政府的关系上,香港是最大的,甚至超过了联邦制国家一个州的权力。比如,财政完全独立,税收不上交中央,这在联邦制国家都是没有的。一般的联邦制国家都是实行分税制,无论怎样分,总是有一部分归联邦政府。但是,香港是完全不用上缴。从这一点来讲,权力就比联邦制的权力大多了。[7]98

黄仁龙先生在《<基本法>实施十载:挑战与前瞻》一文中指出,香港可能是比任何非主权领土享有更高自治权。香港享有的自治权,肯定高于一些联邦管辖区(例如美国)内的州份所享有的。香港特区是独立关税区,发行自己的货币,有自己的税制。在获得中央人民政府的批准后,甚至可以就航空运输、引渡和司法互助等范畴,与其他国家签订双边协议。现时适用于香港的多边协议约有二百条,尽管其中不少协议并不适用于中国香港以外的其他地方。[4]

陈弘毅教授在其《“一国两制”下香港的法治探索》一书中说,“一国两制”之下香港特区的自治权是高度和广泛的,不但远远超过我国的其他地方行政区域,即使与联邦制国家的成员单位相比,在很多地方也有过之而无不及。他以《香港基本法》第106条“香港特别行政区保持财政独立”,“香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府”,“中央人民政府不在香港特别行政区征税”为例说:“这是《香港基本法》中最关键性的条文之一;深圳、上海等城市,虽然在内地来说相当富裕,但它们需向中央上缴不少收入;外国联邦制国家公民也须同时向地方政府和联邦政府纳税。因此,香港在税务方面的‘特权’在世界范围内是罕见的。”[1]18香港特别行政区的高度自治权突破了宪法学上的一个常说的理论,即联邦制的成员国的权力远远大于单一制的行政区域的权力,香港特区的自治权在许多方面大于联邦制成员国的权力。

第二,中央对香港特区的高度自治权采取了有力的保障措施。

一是法律上的保障。我国宪法第31条和第62条第13项对香港特别行政区的自治权作了具有最高法律效力的保障;《香港基本法》对香港特区的自治权更作了清晰的、列举式的规定;“香港特别行政区直辖于中央人民政府”中的“直辖”,按《香港基本法》的规定,除特区政府要直接对中央人民政府负责的含义外,还有如下含义:(1)中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特区的法定自治事务。(2)中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市如果需要在香港特区设立机构,须征得香港特别行政区政府同意,并经中央人民政府批准。(3)中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市在香港特区设立的一切机构及其人员均须遵守香港特别行政区的法律。

二是组织上的保障。根据香港特别行政区基本法起草委员会的建议,全国人大决定在《香港基本法》实施时,设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会,它的职责是就有关《香港基本法》第17条、第18条、第158条、第159条实施中的问题进行研究,并向全国人大常委会提供意见。该委员会的成员为十二人,由全国人大常委会任命内地和香港人士各六人组成,其中包括法律界人士,任期五年。香港委员须由在外国无居留权的香港特区永久性公民中的中国公民担任,由香港特别行政区行政长官、立法会主席和终审法院首席法官联合提名,报全国人大常委会任命。这个委员会将对《香港基本法》的实施起到保障作用。

三是程序上的保障。《香港基本法》为了保障“一国两制”方针的稳定性,对《香港基本法》的修改作了严格的程序规定,这对香港特区的高度自治也具有保障作用。《香港基本法》对其修改程序的规定是:(1)由全国人大行使《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的修改权。(2)规定了严格的修改提案权的机关和提案程序:修改提案权属于全国人大常委会、国务院和香港特别行政区;香港特别行政区的修改议案,须经香港特区的全国人大代表三分之二多数、香港特区立法会全体议员三分之二多数和香港特区行政长官同意后,交由香港特区出席全国人大的代表团向全国人大提出。(3)规定了特殊的审议程序。《基本法》的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前,先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见。此外,《香港基本法》对其附件一、附件二及第17条、第18条、第19条、第158条的修改和实施,都分别作了具体的程序方面的规定。(4)规定了禁止修改的内容。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的修改,均不得与中华人民共和国对香港的既定的基本方针政策相抵触。

因此,中央政府保障香港特区的高度自治权是真诚、认真和严格的。

综上所述,虽然香港特区享有自行管理本行政区内部事务的高度自治的权力,但“高度自治”是比较而言,它是指比一般的西方国家的地方自治权要大,比中国的民族自治地方的自治权要大,甚至比联邦制国家的成员国的某些权力还要大,但这种自治的性质还是单一制下的一种地方自治,和其他省、直辖市的法律地位一样,都是中国的地方行政区域。它不是完全自治,完全自治则意味着可以独立、可以分离,那就不是“一国两制”,而是“两国两制”了。香港社会少数人鼓吹香港拥有所谓的“民族自决权”“次主权”“固有权力”“剩余权力”等,说到底是有意或无意地不承认中华人民共和国的国家结构实行的是单一制,有意或无意地把香港特区视为联邦制成员单位、独立或半独立政治实体。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自 《江汉大学学报(社会科学版)》 2017年06期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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