郝铁川:论以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路

选择字号:   本文共阅读 3262 次 更新时间:2024-04-30 22:09

进入专题: 全面从严治党   依法治国   法治现代化  

郝铁川  

 

世界上自下而上的内生型和由外而内的移植型两种法治现代化模式均不适用于中国,前者在中国因近代帝国主义的侵略而中断,后者因其结果导致中国沦为西方附庸国而不能被中国所接受。党的十八大以来创造的以全面从严治党带动全面依法治国的方式,是历史的选择和现实的要求,是全面依法治国坚持正确政治方向的要求,是全面依法治国须有人事组织保证的要求,是率先建成法治政府目标的要求,是提高我国司法公信力的要求,是法治重在约束执政权普遍规律的要求。实践已经证明,以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化不仅必要,而且可行、有效,主要表现为:中共中央成立的中央全面依法治国委员会,在推进全面依法治国中很好地发挥了总设计师、总规划师、总指挥、总工程师和总监理师的作用;按照依规治党和依法治国相结合的执政原则,全面从严治党和全面依法治国贯通了执纪和执法,使执政者保持廉洁公正;通过建立健全党内法规体系,带动我国法治各个领域的发展。中国共产党人探索出来的以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路,为发展中国家如何通过政党驱动法治现代化提供了中国方案。认真研究中国政党驱动型法治现代化的理论与实践,丰富发展人类社会的法治理论,是作为世界上最大发展中国家的中国责无旁贷的历史使命。

关键词: 政党驱动型法治 全面从严治党 全面依法治国 中国式法治现代化

 

一、问题的提出

中国式法治现代化是中国式现代化的重要组成部分。进入新时代之后,党中央从探索如何“以党内民主带动人民民主”的政治现代化道路,转向探索如何“以全面从严治党带动全面依法治国”的中国式法治现代化道路,为世界上发展中国家如何通过“政党驱动法治”道路,完成追赶型法治现代化贡献中国方案。可以说,中国式法治现代化的本质特征,就是以全面从严治党带动全面依法治国。

学习了党的二十大报告后,笔者更加坚定了上述看法。因为从该报告有关论述的逻辑关系来看,“以全面从严治党带动全面依法治国”是中国式法治现代化的本质特征,是中国式法治现代化的有机组成部分。

第一,党的二十大报告第一部分在总结过去五年的工作时指出,五年来,我们坚持加强党的全面领导和党中央集中统一领导。之所以能够成功实现党的全面领导,是因为深入推进了全面从严治党,以党的政治建设统领党的建设各项工作,找到了确保党永远不变质、不变色、不变味的自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。因为有了党的全面领导,所以在法治领域实现了党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一,全面依法治国总体格局基本形成。

第二,党的二十大报告第三部分论述了今后一个时期中国共产党的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族复兴,以及前进道路上必须牢牢把握的重大原则。报告明确指出中国式现代化之所以是“中国式”的“现代化”,是因为它有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。“中国式”体现的是与西方现代化的不同之处,它们表现为:中国式现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化,是物质文明和精神文明相协调的现代化,是人与自然和谐共生的现代化,是走和平发展道路的现代化。正是因为中国式现代化具有这些与西方现代化的明显差异,所以它不可能全盘照搬西方现代化的那一套办法,而必须坚持“中国式”的基本原则或本质要求,它们是:坚持中国共产党领导,坚持中国特色社会主义,实现高质量发展,发展全过程人民民主,丰富人民精神世界,实现全体人民共同富裕,促进人与自然和谐共生,推动构建人类命运共同体,创造人类文明新形态。上述内容与中国式法治现代化有何关系呢?简单地说,它们是中国式法治现代化的政治理论、政治逻辑、政治立场,是进行中国式法治现代化的政治前提。

第三,党的二十大报告第七部分在阐述坚持全面依法治国,推进法治中国建设时指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安;该报告的最后一部分阐述党的建设时,强调必须持之以恒推进全面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工程,以党的自我革命引领社会革命。把这两段内容联系起来看,全面依法治国正是党的“自我革命”所要引领的“社会革命”中的一部分。

因此,从党的二十大报告有关部分的论述中可以看出,以全面从严治党带动全面依法治国是中国式现代化的重要组成部分,是中国式法治现代化的重要特征。这一概念的逻辑关系是:全面建设社会主义现代化国家,关键在党,坚持党的领导是中国式现代化的本质要求,坚持党的领导必须持之以恒推进实现自我革命的全面从严治党;全面从严治党是要以党的自我革命引领社会革命,全面依法治国就是国家治理的一场深刻革命,所以以全面从严治党带动全面依法治国是中国式法治现代化的必由之路和不同于西方法治现代化的本质特征。

然而,对于以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路这样一个划时代的理论进步,笔者却发现学术界关注甚少。因此,笔者不揣浅陋,撰写本文,抛砖引玉,求教于博雅君子。

二、世界上自下而上的内生型和由外而内的移植型两种法治现代化模式均不适合中国

纵观世界各国法治现代化道路,主要有自下而上的内生型和自外而内的移植型两种模式,我们对它们虽有必要借鉴,但不能照搬。

(一)中国明清时期出现的自下而上的内生型法治现代化已被近代帝国主义的侵略所中断

以英国为代表的英美法系国家和以法国、德国为代表的大陆法系国家大体是沿着自下而上的内生型法治现代化道路形成的。这一模式主要是由于社会内部经济、政治、文化诸方面条件的逐步变化和发展,自下而上由传统法制走向现代法制的。原因主要是:第一,14世纪开始的社会内部商品经济的发展与发达,构成了西方法治现代化的经济动力;第二,11世纪开始的罗马法复兴、14世纪开始的文艺复兴、16世纪开始的宗教改革运动、17世纪开始的启蒙运动等,为西方法治现代化提供了思想资源;第三,古希腊的城邦民主、古罗马的共和体制、中世纪城市共和国的发展,为法治现代化提供了一定的民主法治资源。

英美法系和大陆法系国家都是从自己的传统演变过来的。它们的共同传统基因主要包括以下几方面。一是罗马法。罗马法是商品生产者社会的第一个世界性法律。英国对罗马法的继受主要是原则和精神方面的,普通法中契约原则、遗嘱制度、衡平法和信托规则均来源于罗马法或明显受到罗马法的影响。与英国法相比,大陆法系则是全盘继受了罗马法。二是日耳曼法。英国从11世纪起,主要以源于日耳曼习惯法的普通法为基础,逐渐形成一种独特的法律制度。它推崇近代经验主义思维方式,发展出了遵循先例的判例法规则,通过一般情况下遵照判例、特殊情况下创造判例的渐进方式,推陈出新地实现法治现代化。在大陆法系国家中,日耳曼法中的法人制度、团体人格理论,财产保障方面的占有制度、所有权制度,财产转让方面的对善意受让人的保护制度,货物买卖方面的代理人制度,财产的信托制度都得到继承,他们的法律均体现了这些历史烙印。在近代理性主义哲学思潮影响下,大陆法系推崇理性主义思维方式,依据先进观念构建法律体系,要求法官依据代议制机构的立法处理纠纷。

正因为英美法系和大陆法系国家的法治现代化条件,是在社会内部发育成熟的,所以它是先有资本主义生产关系及其市民社会,再由资产阶级夺取政权,对民主法治历史传统资源予以取舍、提炼,完成了法治近代化,这是一条自下而上的内生型的法治现代化道路,也是一种正常的生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的社会形态演进道路。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中对此进行了简明扼要的阐释:欧洲从中世纪的农奴中产生了初期城市的城关市民;从这个市民等级中发展出最初的资产阶级分子。后来,大工业建立了由美洲的发现所准备好的世界市场。世界市场使商业、航海业和陆路交通得到了巨大的发展。这种发展又反过来促进了工业的扩展,同时,随着工业、商业、航海业和铁路的扩展,资产阶级也在同一程度上得到发展,增加自己的资本,把中世纪遗留下来的一切阶级都排挤到后面去。因此,欧洲现代资产阶级本身是一个长期发展过程的产物,是生产方式和交换方式的一系列变革的产物。

如果不是帝国主义的侵略,中国也是走这种自下而上的内生型的自然演进的法治现代化道路的国家。因为中国在明清时期已经出现了资本主义生产关系萌芽,并且文化价值观念方面也产生了以王夫之、顾炎武、黄宗羲为代表的明末清初启蒙思想家,以及批判纲常名教、讲求经世致用、倡导工商皆本学说的现象,两千年的封建社会已至垂暮之年,这是多数学者的共识。

然而,西方帝国主义国家的侵略打断了中国正常的近代化进程,使中国无法走自下而上的内生型的自然演进的法治现代化道路。特别需要强调的是,帝国主义国家并不真心希望中国政府借鉴西方先进生产方式,通过政治改良而走向近代化,而是要使中国成为他们的商品输出和资本输出的永久性市场,方便他们掠夺更多的资源,攫取更大的利润。为此,他们竭力维护中国的封建剥削制度和君主专制统治,并勾结封建势力,压迫中国民族资本主义的发展。以农业为例,甲午战争后,中国农村经济虽然进一步商品化,但这主要是由西方列强掠夺原料和倾销商品引起的,因此,这种农村经济商品化的发展,不仅没有导致中国农业资本主义的相应发展,而且使广大农民遭受外国资本主义更为严重的剥削。同样,西方列强把大量资本输入中国,在中国经营许多轻工业和重工业企业,以便直接利用中国的原料和廉价的劳动力,同时对中国的民族工业进行直接的经济压迫,拖延、阻挠中国社会生产方式的发展。这样,外国资本主义的侵入,就给中国社会带来了两个方面的重大变化。一方面,外国商品和资本的大量输入,促进了中国封建社会的解体和资本主义的发展,把一个封建的中国逐渐变成一个半封建的中国;另一方面,外国侵略势力又与中国封建势力相结合,采用一切军事的、政治的、经济的和文化的压迫手段,残酷地统治中国,把一个独立的中国一步一步地变成一个半殖民地的中国。因此,正如毛泽东《论人民民主专政》一文指出的那样,帝国主义的侵略打破了中国人照搬西方的迷梦。很奇怪,为什么先生老是侵略学生呢?主要原因就是帝国主义国家不想让中国变得富强。毛泽东在《新民主主义论》《中国革命与中国共产党》《论联合政府》等一系列著作中详细地论证了民族资本主义何以在中国发展不起来,以孙中山为代表的资产阶级革命派何以无力承担民主革命的重任,孙中山晚年实施联俄、联共、扶助农工的三大政策何以是必然选择等中国革命前途命运的重大问题。历史已经证明了中国共产党人的这些历史分析和判断是完全正确的。

(二)照搬由外而内的移植型法治现代化模式,中国只能成为西方资本主义国家的附庸国

由外而内的移植型的法治现代化模式包括如下两种情况。

一是西方第一波现代化国家(英国、美国、法国、德国等)通过侵略而把自己的法治强行搬到受侵略的国家。英国资产阶级革命后,率先进行第一次产业革命,使其成为世界头号资本主义强国,建立了“日不落帝国”,与此同时,英国法便不断移植到域外,形成了普通法系。英国法在域外传播同英国近代以来的对外殖民贸易、军事侵略和殖民统治紧密联系。根据笔者的粗略统计,曾经是英国殖民的国家共56个、地区2个,其中大洋洲4个、非洲21个、美洲9个、亚洲11个、欧洲3个。与此类似,大陆法系的形成与法国近代的对外扩张密不可分。近代以来曾经是法国殖民地国家和地区的,法兰西第一殖民帝国时期,有北美洲21个、南美洲2个、非洲4个、亚洲1个;法兰西第二殖民帝国时期,有北美洲6个、非洲17个、印度洋6个、亚洲14个、大洋洲6个。

二是一些发展中国家在西方国家或其控制的世界银行等组织的软硬兼施下,照搬英美法系或大陆法系的制度。例如,非洲国家获得独立后,对殖民宗主国所推行的殖民地法只做了一些零星的修改或变通,有些甚至原封不动地保留下来。除此之外,20世纪以来,世界银行、国际货币基金组织等,把对发展中国家的经济援助与搬用西方法治模式相捆绑。可是效果如何呢?世界上共有224个国家和地区,其中国家为193个、地区为31个。经联合国认可的发达国家,有30多个,它们都是资本主义国家,约占世界总人口的12.3691%(按2017年世界人口计算)。这表明,资本主义制度用了300多年的努力,只让30多个国家和十分之一的世界人口迈进发达国家的行列,剩下150多个国家和80%多的人口仍属于发展中国家及其国民。西方法治模式并没有在促进发展中国家摆脱不发达方面起到什么显著作用。原因何在呢?第一,发展中国家和西方国家的历史传统不同。只有西欧国家在奴隶社会有过三次社会大分工,有过奴隶制民主法治的历史;只有西欧国家在中世纪有过教权与王权的对立、12世纪商品经济和城市兴起的历史;只有西方发达国家有过通过殖民掠夺他国资源的历史。发展中国家和他们的历史起点不同。钱乘旦教授对此做过阐释。第二,近年来研究亚非拉发展中国家历史的最新成果显示,西方发达国家对发展中国家的殖民统治,给发展中国家留下了沉重的阻碍发展中国家现代化的历史包袱,并且,西方发达国家内心并不希望发展中国家超过他们,而是希望发展中国家成为他们的附庸。

以上两种情况的移植型法治现代化道路,更不适用于中国。因为如果说在近代帝国主义侵入中国,目的不是帮助中国实现现代化,那么在社会主义中国改革开放后,西方国家更加不想让中国超越它们,而是要把中国变成为西方的附庸。邓小平在20世纪80年代就已高瞻远瞩地指出,中国根据自己的经验,不可能走资本主义道路。道理很简单,中国十亿人口,现在还处于落后状态,如果走资本主义道路,可能在某些局部地区使少数人更快地富起来,形成一个新的资产阶级,产生一批百万富翁,但顶多也不会达到人口的百分之一,而大量的人仍然摆脱不了贫穷,甚至连温饱问题都不可能解决。只有社会主义制度才能从根本上解决摆脱贫穷的问题。在经历了1989年春夏之交的政治风波后,他再次告诫人们:如果我们不坚持社会主义,最终发展起来也不过成为一个附庸国,并且就连想要发展起来也不容易;现在国际市场已经被占得满满的,打进去都很不容易;只有社会主义才能救中国,只有社会主义才能发展中国。

邓小平指出的如果中国不坚持社会主义,想要发展起来也不容易的问题,完全是客观真实的。据经济学家张宇燕教授在《跨越“大国赶超陷阱”》一文中指出的情况,美国对于追赶者有一个“70%定律”(或三分之二定律),即每当别的国家的经济总量达到美国三分之二(约70%)的时候,美国就会采取一定的手段予以打压,打压的主要手段是贸易和货币战。如20世纪80年代日本经济总量达到美国70%时,美国就逼迫日本签订日元升值、自愿限制出口的“广场协议”,导致日本经济增长速度迅速下滑。苏联在20世纪70年代经济总量快要达到美国70%时,美国政府到了80年代就玩弄“星球大战”的把戏,诱使苏联经济畸形发展,最后近于崩溃。中国的经济总量在2017年已达到美国经济总量的三分之二,2018年接近美国经济总量的80%。在这样的背景下,我们就不难理解中美关系这几年何以不断出现波折。

总之,自下而上的内生型法治现代化模式,本来在中国明清时期已经“怀胎”,但被帝国主义发动的鸦片战争所中断、流产;搬用自外而内的移植型法治现代化模式只能使中国沦为西方发达国家的附庸国,中国无法实现民族伟大复兴,更难自立于世界强国之林。因此,一方水土一方人,中国只能走符合自己国情的政党驱动型的法治现代化道路。

三、全面从严治党带动全面依法治国是中国式法治现代化道路的必然要求

(一)中国共产党领导中国式法治现代化是历史的选择和现实的要求

中国与西方国家的近代历史进程是不同的,中国近代是先有政党、后有国家,如1921年7月诞生了中国共产党,然后在1949年10月有了中华人民共和国,从中国共产党成立到中华人民共和国成立,有2100多万革命者英勇捐躯,有档案可查的、有姓名的革命烈士达370多万人,平均每天牺牲360多名烈士。因此,中国共产党人可以理直气壮地说:没有共产党就没有新中国!

然而,西方国家近代与中国不同,它们是先有近代国家,然后才有政党,没有任何一个政党可以说是它创造了某一个国家。例如,英国1640年爆发革命,1649年5月英格兰共和国成立,1689年2月君主立宪制确立,1833年保守党形成,1839年自由党形成,1900年工党建立。政党晚于英国资产阶级革命190多年,晚于政权建立180多年。美国1775年爆发革命,1776年建国,1834年形成辉格党,1828年民主党形成,19世纪50年代辉格党和民主党分化组合,一支于1854年形成共和党,另一支仍为民主党。美国政党晚于革命爆发53年,晚于政权建立52年。

中国现代化的起步,比西方晚了200多年,因此,中国属于追赶型现代化国家,发展的速度必须快于、好于西方才能追上和超过西方。如何做到快于、好于西方呢?这就必须打造社会主义制度可以集中力量办大事,以及形成有效市场和有为政府相结合的优势。怎样打造这个优势呢?《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》阐释了十三个方面的制度优势。笔者认为其中最重要的是三个优势:一是坚持中国共产党总揽全局、协调各方的全面领导优势,避免西方多党制下的那种相互倾轧状态的出现;二是坚持人民代表大会制度的优势,避免西方三权分立体制下的那种相互掣肘状况的出现;三是坚持社会主义基本经济制度的优势,使国民经济既有创造力又有稳定性,避免资本主义经济周期性危机的出现。为什么这三个优势最重要?因为建立在广泛统一战线基础上的中国共产党,是我国最高的政治领导力量;作为“一府一委两院”权力来源的全国人民代表大会是我国的最高权力机关;公有制经济确保国家经济稳定、非公经济确保国家活力的社会主义基本经济制度是党和国家强大的物质基础。这三者的有机结合,从经济到政治,构成了我国社会主义制度可以集中力量办大事、办难事、办急事显著优势的合力。中国凭籍这一优势,就可以后来者居上,赶上和超过西方发达国家。中国改革开放四十年期间的平均每年的经济增长速度为9.5%,同一期间西方发达国家的增长速度是百分之二点几,等于西方每年每走一步,我们就走了四步。无怪乎曾任美国总统的特朗普惊呼美国二百年做成的事情,中国几十年就干成了。

基于以上历史和现实两个方面的情况分析,我们不难看出,中国共产党必须领导中国式现代化事业,必须长期执政,以实现中华民族的伟大复兴和人民的共同富裕,这是与西方现代化的重大差异。长期执政就必须坚持人民监督和自我革命的辩证统一,跳出中国治乱兴衰历史周期率,通过全面从严治党,使我们党能够经受长期执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验,能够战胜精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。

(二)全面从严治党是坚持全面依法治国正确政治方向的要求

列宁说,法律是一种政治措施,是一种政策。习近平说,法治当中有政治,没有脱离政治的法治。每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。党中央确立的习近平法治思想,阐释了中国全面依法治国的政治理论、中国式法治现代化的政治逻辑和中国特色社会主义法治道路的政治立场。

为什么要坚持全面依法治国这一政治方向呢?这是因为中国式法治现代化与资本主义法治现代化具有本质的不同。第一,资本主义法治的经济基础是私有制,而中国共产党领导的法治的经济基础是公有制为主体、多种所有制共同发展;第二,资本主义法治的政治基础是资产阶级多党制、分权制衡制等,而中国特色社会主义法治的政治基础是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、实行民主集中制的人民代表大会制度等;第三,资本主义法治的文化基础是个人主义,而中国特色社会主义法治的文化基础是兼顾国家、集体和个人利益的集体主义。中国式法治现代化为何要坚持上述与资本主义法治不同的三个方面呢?因为资本主义法治并没有造福于广大人民,虽然它消灭了封建社会的等级制度和人身依附,实现了人们在法律面前的形式平等,但它并没有实现法律面前的实质平等,民主的实质是“钱主”,法治的实质是“钱治”,平等的实质是以形式的平等掩盖实质的不平等。中国共产党人追求的法治现代化旨在超越资本主义社会,力求实现形式平等和实质平等的统一,消除金钱对民主法治的腐蚀、控制。党的二十大报告指出,中国式现代化的特点是:人口规模巨大的现代化;全体人民共同富裕的现代化;物质文明和精神文明相协调的现代化;人与自然和谐共生的现代化;走和平发展道路的现代化。这是不同于西方的另一条现代化道路。因此,党的二十大报告指出,中国式现代化的本质要求是:坚持中国共产党领导,坚持中国特色社会主义,实现高质量发展,发展全过程人民民主,丰富人民精神世界,实现全体人民共同富裕,促进人与自然和谐共生,推动构建人类命运共同体,创造人类文明新形态。其中坚持党的领导是最根本的要求。这里所言的“本质要求”,就是作为中国式法治现代化前提的政治条件。

(三)全面从严治党是全面依法治国须有人事组织保证的要求

政治路线确定之后,干部就是决定性的因素。党管干部是我国党政干部选拔任用必须遵循的基本原则。我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%。第十二届全国人大代表中的党政领导干部代表1042名,占34.88%;第十三届全国人大代表中的党政领导干部代表1011名,占代表总数的33.93%。我国法官中党员所占比例是多少,目前未有准确数据。据2008年8月25日中国法院网网讯报道,徐州市鼓楼区人民法院干警中党员占在岗人员的90%,而在审判一线的党员又占全体党员干警的90%。笔者认为这两个90%在法院中是有代表性的,经过调查,笔者发现基层人民检察院中党员占比也是这两个90%。公安系统党员在干警中占比的数据,笔者虽然没有掌握,但公安系统中的领导干部100%都是党员,这是没有疑问的。因为,民主党派成员在各级人民检察院和人民法院有担任副职的惯例,但各级公安机关则无此惯例。

上述数据说明了我国的立法权、行政权、监察权、检察权、审判权主要由党员和党员领导干部行使,非党员领导干部也要根据《党政领导干部选拔任用工作条例》选拔和任用。此外,2017年1月,中共中央印发了《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》(以下简称:《意见》)。《意见》明确了新形势下政法队伍建设如何加强思想政治建设、履职能力建设、纪律作风建设、领导班子和领导干部队伍建设和健全职业保障体系,并且提出了具体的政策措施。中共中央要求各级党委和政府加强对《意见》实施的组织领导,各地区各部门也采取有效措施,把《意见》提出的各项任务落到实处。这表明党全面掌管着领导干部、公务员的选拔、培训、考核等工作,执法司法队伍的质量取决于党的选拔、任免、培训、考核等。

(四)全面从严治党是率先建成法治政府目标的要求

党的十八大以来,党中央在法治国家、法治政府和法治社会一体建设中,确定法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破。全面从严治党则是率先建成法治政府目标的重要保证。为什么?因为根据党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》,党政机构出现了合设、合署两种新变化,全面从严治党直接关系到法治政府的建设。

第一,党政机构合设主要有两种情形。一是党的议事协调机构的办公室或秘书组设在相关行政机关。例如,中央全面依法治国委员会办公室(以下简称:中央依法治国办公室)设在司法部,中央教育工作领导小组秘书组设在教育部等。二是行政机构并入党的机构,并入后的行政机构与党的机构完全合为一体,只是为了行政管理需要,在党的机构保留或加挂该行政机构的牌子,并由一名党的机构的副职领导兼任该行政机构的主要负责人。例如,将国家公务员局并入中央组织部,不再保留单设的国家公务员局,对外保留国家公务员局牌子,由中央组织部承担公务员管理方面的主要职责;将国家宗教事务局并入中央统战部,中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子,由中央统战部承担宗教事务管理方面的主要职责等。在上述党政机构合设的情况下,党的部门的法治思维和依法办事能力直接决定了政府机构的对外法治形象。

第二,党政机构合署办公,是两个或者两个以上党政机构,因职能(职责)相近而整合在一起,对外保留现有机构的牌子,对内实行一套管理制度,在一套班子的具体组织领导下,履行现有的各项职能。在这种党政机构合署办公中,党的机构无疑居于主导地位,最典型的就是县级以上纪委和监察委的合署办公。像纪委这样的党的机构的法治思维能力和依法办事能力,必然决定了国家机关的法治形象。

因此,不管是合设,还是合署,率先建成法治政府的关键,是党的机构要善于运用法治思维和法治方式处理问题,否则,率先建成政府不仅难以保证,而且将同时损害党政两个机构形象。

(五)全面从严治党是提高我国司法公信力的要求

司法是公平正义的最后一道防线。在我国,目前党对一项工作实施绝对领导的,一是军队,二是国家安全工作,三是政法工作。2019年1月,中共中央印发了《中国共产党政法工作条例》(以下简称:《条例》)。笔者认为,《条例》的核心是要明确党中央对政法工作实施绝对领导和全面领导。这主要表现在以下两个方面。

第一,党中央对政法工作实施绝对领导和全面领导。党中央对政法工作的绝对领导表现为:决定政法工作大政方针,决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措,管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项。党中央加强对政法工作的全面领导表现为:以习近平法治思想为政法工作坚持正确方向的根本遵循;党中央为政法工作科学发展提供政治保证;党中央研究部署政法工作中事关国家政治安全、社会大局稳定、社会公平正义和人民安居乐业的重大方针政策、改革措施、专项行动等重大举措;党中央领导和推动建设忠诚干净担当的高素质专业化政法队伍,为政法工作提供组织保证。

第二,中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)应当就下列事项及时向党中央请示报告:一是政法工作重大方针政策、关系政法工作全局和长远发展的重大事项;二是维护国家安全特别是以政权安全、制度安全为核心的政治安全重大事项;三是维护社会稳定工作中的重大问题;四是政法工作重大体制改革方案、重大立法建议;五是拟制定的政法队伍建设重大政策措施;等等。

党对政法工作实施绝对领导和全面领导,打铁还需自身硬,只有通过全面从严治党,才能保证党对政法工作实施正确的领导,这是提高我国司法公信力的根本前提。

(六)全面从严治党带动全面依法治国是法治重在约束公权规律的要求

习近平多次强调,公权力姓公,也必须为公。只要公权力存在,就必须有制约和监督。不关进笼子,公权力就会被滥用。要强化对公权力的监督制约,督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限,完善权责清单制度,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

在中国,公权力主要掌握在中国共产党人手中,因为中国共产党是长期执政党,80%的公务员是共产党员,95%的县处级以上领导干部是共产党员,所以,1957年4月,邓小平就指出:“我们党是执政的党,威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大,如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。”因此,以全面从严治党带动全面依法治国完全符合法治重在约束公权规律的要求。

四、以全面从严治党带动全面依法治国的有效性

实践是检验真理的唯一标准。以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路,已被新时代的社会实践证明是行之有效的。党的十八届四中全会第一次以中央全会形式专题研究全面推进依法治国,部署180多项重大改革举措。党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。党的十九届三中全会决定组建中央全面依法治国委员会,加强党对法治中国建设的集中统一领导。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议,第一次以党中央工作会议形式研究部署全面依法治国,明确习近平法治思想的指导地位。习近平法治思想的指导地位全面确立,为新时代全面依法治国指明了前进方向,提供了根本遵循。

(一)中共中央成立的中央全面依法治国委员会,在推进全面依法治国中很好地发挥了总设计师、总规划师、总指挥、总工程师和总监理师的作用

2018年8月,党中央成立了中央全面依法治国委员会,作为党中央决策、议事、协调机构,负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。全面依法治国是一个系统工程,借用工程学的语言来说,顶层设计相当于总设计师的职责;总体布局相当于总规划师的职责;统筹协调相当于总指挥的职责;整体推进相当于总工程师的职责;督促落实相当于总监理师的职责。

1.顶层设计:全面依法治国的总设计师

习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上就强调指出,中央全面依法治国委员会要管宏观、谋全局、抓大事,既要破解当下突出问题,又要谋划长远工作,把主要精力放在顶层设计上。顶层设计主要是重要制度的设计、重大方针的确定、重大事件的决定等。例如,2020年11月16日至17日,中央全面依法治国委员会召开的中央全面依法治国工作会议,做出了如下重要的顶层设计。第一,明确规定习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南,宣布习近平法治思想系统阐述了新时代全面依法治国的战略思想和工作部署,深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。第二,明确了未来法治中国建设要以解决法治领域突出问题为着力点,增强人民的安全感、幸福感和获得感。一是在立法领域,要推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法,健全满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。二是在法治政府建设领域,要依法确定政府的权力清单、负面清单和责任清单,明确行政权的范围、决策程序,加快转变政府职能,推进严格规范公正文明执法。三是在司法领域,要深化司法责任制综合配套改革,加强司法制约监督,健全社会公平正义法治保障制度。四是在普法领域,要在针对性和实效性上下功夫,特别是要加强青少年法治教育,不断提升全体公民法治意识和法治素养。这一会议足以证明中央全面依法治国委员会是全面依法治国的总设计师。

2.总体布局:全面依法治国的总规划师

习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上就强调指出,中央全面依法治国委员会要主动谋划和确定中国特色社会主义法治体系建设的总体思路、重点任务。此即依法治国的总体布局问题。在这个方面,中央全面依法治国委员会成立以来,从国家、到政府、到社会、到市县、到乡村等不同层面,对依法治理、提高法治水平都进行了规划,在这些规划中,以下三个文件是核心。

2021年1月,中共中央印发了《法治中国建设规划(2020—2025年)》。中央依法治国办公室负责同志就该规划有关问题回答记者提问时指出,制定该规划是以习近平同志为核心的党中央为统筹推进全面依法治国作出的重大决策。中央依法治国办公室经过深入调研论证、反复讨论修改,形成了规划征求意见稿,先后征求了各地方各部门意见、有关专家学者意见、中央全面依法治国委员会委员意见,形成了规划送审稿,先后报经中央全面依法治国委员会第三次会议、中共中央政治局常委会会议审议通过后,印发实施。它是制定法治社会建设和法治政府建设五年计划的基础。

2020年12月,中共中央印发了《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》。这是中央依法治国办公室牵头起草的第二个涉及全面依法治国总体布局的重要文献。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》主要从推动全社会增强法治观念、健全社会领域制度规范、加强权利保护、推进社会治理法治化、依法治理网络空间等五个方面明确了当前法治社会建设的重点内容,提出了具体举措。

2021年8月,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。这是中央依法治国办公室起头起草的涉及全面依法治国总体布局的第三个重要文献。为了梯次构建法治政府建设顶层设计,中央依法治国办公室、司法部在深入调研论证的基础上,形成了该纲要的征求意见稿,先后送各地区各部门、有关专家学者、中央全面依法治国委员会委员征求意见,形成该纲要的送审稿。送审稿报经国务院同意后,先后报经中央全面依法治国委员会第四次会议、中共中央政治局常委会会议审议通过,于2021年8月2日印发实施。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》着力构建与时俱进的法治中国建设顶层设计,紧扣“加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系”的总体目标,实现与《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》的衔接协调,确保三者的有机统一,积极推动法治政府建设压茬推进、创新发展。

上述三个文件(以下简称:“一规划两纲要”)体现了中央全面依法治国委员会对全面依法治国的总体布局。法治中国建设是总目标,法治政府建设是重点,法治社会建设是基础。

2019年5月,中央依法治国办公室印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》。制定《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》的目的包括以下几点。一是拓展推进法治政府建设的方式路径。通过开展法治政府建设示范创建活动,并严格控制每一批示范地区的数量,使获得示范命名成为各地区发展的重要品牌和荣誉,激发各地区法治政府建设的内生动力,营造你追我赶、创优争先的浓厚氛围。二是探索新时代法治政府建设的指标体系。通过开展法治政府建设示范创建活动,对应当重点完成哪些任务、达到什么目标、实现什么效果,确立一些指标体系。三是加强基层法治政府建设。示范创建活动前期主要面向市县两级政府,待积累一定经验、条件比较成熟后,再扩展到国务院各部委和各省级政府。

2020年3月,中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》。《关于加强法治乡村建设的意见》强调,法治乡村建设要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照实施乡村振兴战略的总体要求,加强党对法治乡村建设的领导,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系;以自治增活力、法治强保障、德治扬正气;各地要落实县乡党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责,把法治乡村建设纳入本省、市、县法治建设总体规划,确定重点任务,分步实施,扎实推进法治乡村建设;要完善涉农领域立法,规范涉农行政执法,强化乡村司法保障,加强乡村法治宣传教育,完善乡村公共法律服务,健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制,加快“数字法治·智慧司法”建设,深化法治乡村示范建设。总之,要走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路。

2022年7月,中央全面依法治国委员会印发了《关于进一步加强市县法治建设的意见》。县域是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环,县一级工作做好了,党和国家的全局工作就有了坚实基础。市域具有地方立法权、相对完备的行政权、司法权,在地方法规政策研究制定、法治领域改革创新、资源力量整合调配等方面担负着重要职责。它是基层法治建设的着力点。《关于进一步加强市县法治建设的意见》中值得注意的有几点。一是市县法治建设要着力服务市县经济高质量发展,围绕优化营商环境,推动“放管服”改革措施落地,在加强乡村振兴法律服务和法治保障等方面提出一系列法治工作举措,更好发挥法治建设对市县经济高质量发展的引领、规范和保障作用。二是着眼于全面提升市县立法、执法、司法、普法和依法治理水平,提出一系列任务举措。三是通过“三个纳入”压实市县法治建设责任:市县党委要将法治建设纳入地区经济社会发展规划和重点工作,将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入年终述职内容,将法治建设情况纳入市县党政领导班子和领导干部考核内容。

由上可知,中央全面依法治国委员会作为总规划师,对国家、政府、市县、乡村、社会等如何依法治理,提高法治水平,都进行了具体规划。这些规划有目标、有指标、有责任主体,富有操作性。

3.统筹协调:全面依法治国的总指挥

成立中央全面依法治国委员会的重要目的之一,就是要对涉及立法、执法、司法、守法等各个环节进行总体安排,从党中央层面做好全面依法治国的统筹协调,更好推动解决部门、地方解决不了的重大事项,协调部门、地方之间存在分歧的重大问题。例如,2021年10月,中央依法治国办公室根据中央全面依法治国委员会工作安排,对北京、天津、吉林、安徽、湖南、广东、重庆、宁夏开展法治政府建设督察,实地督察为期一周。此次督察由中央依法治国办公室牵头,中央纪委国家监委机关等25家单位选派干部参加,并邀请法学院校专家学者、律师、媒体记者等参加督察。这就体现了中央全面依法治国委员会统筹协调的体制优势。司法部法治督察局的同志撰文指出,他们既加强与党中央有关部门在线索问题等方面的协作配合,又积极邀请党中央各部门派员参加督察,近三年各部门派员参加督察200余人次,涉及近30个部委。同时,注重协调联动,将督察中发现的有关问题反馈相关部委推动整改落实。

4.整体推进:全面依法治国的总工程师

党中央认为全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上着力,在一体建设上用劲。经过调查研究,中央发现一些刑事冤假错案的形成,与公检法三家注重配合、忽略制约密切相关,出现了“公安侦查起点错、检察起诉跟着错、法院判决错到底”的情况。于是,中央全面依法治国委员会提出了解决这一问题的要求。各政法机关立即响应,发挥了整体推进的效应。首先,根据党的十八届四中全会提出的“推进以建立以审判为中心的刑事诉讼制度改革”要求,2016年10月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》,目的是纠正过去庭审的走过场现象,实现庭审的实质化。其次,在中央依法治国办公室的协调下,2021年12月最高人民检察院、公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》,积极适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求,分别就人民检察院、公安机关健全完善监督制约机制、协作配合机制和信息共享机制明确了十四项具体任务,并就侦查监督与协作配合办公室的设立进行规定,明确该办公室由人民检察院刑事检察部门与公安机关法制部门共同牵头设立,负责侦查监督与协作配合相关机制的组织协调、监督协作、督促落实和咨询指导等,为相关制度机制在办案实践中切实有效落地落实提供平台机制保障。这就是一件事情涉及众多部门,需要整体推进。

5.督促落实:全面依法治国的总监理师

中央依法治国办公室设在司法部,经党中央批准,司法部专门设立法治督察局具体负责全面依法治国的督察工作。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等重要监督法规,法治督察的对象是各级党委、政府,聚焦各级党委、政府主要负责人法治建设职责的履行,以督察为抓手压实责任、传导压力。在工作部署上,注重综合性督察与专项督察相结合,督察与推动中央全面依法治国委员会重点任务督办相结合,督察与推动党中央法治建设顶层设计贯彻落实的调研相结合;在督察选题上,围绕党中央高度关注、人民群众反映强烈的重大法治问题开展督察,切实把党中央推进全面依法治国的重大决策部署和增强人民群众法治获得感、幸福感、安全感紧密结合;在督察流程上,形成“计划报批→督察准备→实地督察→督察报告→督察反馈→督促整改→验收评估”一整套工作闭环;在督察人员选派上,既抽派中央部门政策理论水平高的人员,又抽调了解地方实际、具有督察经验的地方同志参加督察,既邀请高等院校、科研院所法治理论水平高的专家学者,又组建督察律师人才库、抽选办案经验丰富的律师参加督察,同时,广泛邀请人大代表、政协委员、新闻记者等参加督察,进一步拓展督察的广度、深度和专业度。

2022年7月19日,按照中央依法治国办公室的统一部署,中央依法治国办公室首次对八省区市启动市县法治建设工作督察活动。督察期间,督察组通过听取汇报、实地走访、查阅案卷、与领导干部个别谈话、访谈民营企业家和基层干部群众、暗访突查等方式,更多的采用的是明察暗访、个别访谈等工作方式,确保督查取得实效,推动中央全面依法治国的决策部署在地方落地见效。

党总揽全局、协调各方的领导核心作用,是我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点。中央全面依法治国委员会是党在领导全面依法治国事业中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的一个重要设计、重要抓手、重要平台。

(二)按照依规治党和依法治国相结合的执政原则,全面从严治党和全面依法治国贯通了执纪和执法,使执政者保持了廉洁公正

1.党规党纪对党员的要求,高于法律对公民的要求

党规党纪体现对少数人的先进性要求,法律法规体现对多数人的普遍性要求。这是因为党是先锋队,道德标准要求高。法律是按中等人(普通人)的道德标准规定法与非法的界限。所以,目前我国法律虽然尚未规定见危不救罪、权色交易罪等,但《中国共产党纪律处分条例》有相关规定。例如,关于党员必须见义勇为,不能见危不救,《中国共产党章程》第二条第二款规定了党员要“不惜牺牲个人的一切”而为党的事业奋斗。同样的要求,也体现在入党誓词中,即“随时准备为党和人民牺牲一切”。《中国共产党章程》第三条规定了党员的八项义务,其中第八项义务包括“为了保护国家和人民的利益,在一切困难和危险的时刻挺身而出,英勇斗争,不怕牺牲”。这就要求党员平常时刻看得出来,关键时刻站得出来,危难时刻豁得出来。因此,《中国共产党纪律处分条例》第一百一十八条对见危不救的惩治作出明确规定,即遇到国家财产和人民群众生命财产受到严重威胁时,能救而不救,情节较重的,给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者开除党籍处分。这表明,中国共产党的党章和法规已率先规定了党员必须见义勇为、而不能见危不救的义务。关于权色交易的行为,虽然我国刑法尚未规定“色贿”,但《中国共产党纪律处分条例》第一百一十条则明确规定,搞权色交易或者给予财物搞钱色交易的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。这表明,党员纪律标准高于法律标准。

党纪立足于防微杜渐,从小处抓起,防止党员走向违法。所以《中国共产党纪律处分条例》第五条规定,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

党纪党规立足于“严”,执纪没有时效规定,终身问责;法律法规则有追究的时效规定。这些也表现了以从严治党带动依法治国的精神。

2.开展教育整顿活动,把依法治国和以德治国相结合

司法是公平正义的最后一道防线,党中央特别重视对司法队伍的忠诚、担当和廉洁意识的培训,为此在2021年进行了为期一年的政法队伍教育整顿。中央政法委委员、秘书长陈一新在介绍全国政法队伍教育整顿的阶段性重要成果时披露,从1月至6月8日,全国有12576名干警主动向纪委监委投案。立案审查调查涉嫌违纪违法干警27364人,留置1760人。处理处分违纪违法干警72312人,其中第一种形态(谈话提醒、批评教育、责令检查、通报批评、诫勉谈话等)占83.5%,第二种形态(警告记过、严重警告记大过、停职免职等)占13%,第三种形态(撤职、留党察看、降级、开除党籍等)占2.1%,第四种形态(移送司法机关、判处刑罚)占1.4%。全国政法队伍教育整顿排查认定违反干预司法“三个规定”的案件39441件。全国法院系统整改涉及审判执行问题40046件,检察系统整改有罪不究等案件4900件,公安系统整改有案不立等案件75872件。整改干警违规经商办企业案件7012件、违规参股借贷案件3278件,整改干警配偶、子女及其配偶违规参与经营活动的案件2998件。依法纠正20世纪90年代以来违规违法“减假暂”案件10279件。整改处理离任法官检察官违规从事律师职业、充当“司法掮客”787人。

3.建立了自我革命与人民监督相结合的反腐败的体制、机制和法治

为了防止腐败,党内监督和党外监督缺一不可,必须相互配合。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以“我将无我、不负人民”的赤子情怀,以“得罪千百人、不负十四亿”的使命担当,以“刀刃向内、刮骨疗毒”的坚定意志,在建立健全党内监督并与党外监督相配合方面做出了巨大努力,构建起全面从严治党促进国家廉洁的监督体系,反腐败斗争才取得了压倒性胜利并全面巩固了这种胜利。

第一,构成党内监督主导的各方监督协助的监督合力。组建四级国家监察委员会,同相应的四级党的纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称,并制定《中华人民共和国监察法》,依据党的章程和其他党内法规,对党员领导干部行使权力进行监督;依据维护宪法和法律,对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查等。以此促进执纪执法贯通、有效衔接司法,实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。2016年1月12日,习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话指出,对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。这就告诉我们,党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的,应当在此基础上,使党内监督同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来,形成监督合力。

第二,完善巡视制度。中国共产党是一个长期执政党,如何防止一个长期执政党的腐败,如何跳出中国历史周期率,这是一个世界性的重大课题。对此,毛泽东同志在与黄炎培先生的“窑中对”中提出了人民监督的思路,以习近平同志为核心的党中央提出了自我革命的思路。其中把巡视作为党内监督的一项战略性制度安排,是推进反腐败斗争的一把利剑。巡视把自上而下的组织监督和自下而上的民主监督结合起来,走出了一条执政党实现自我革命的新路。巡视组长不戴“铁帽子”,实行一次一授权,为的是破除利益同盟的难题;从常规巡视到专项巡视、机动式巡视,为的是找准问题进行定向爆破;实现全覆盖、经常回头看,为的是消除腐败分子“巡视是一阵风”的侥幸心理。实践孕育理论、制度,党中央先后颁布实施并修改了《中国共产党巡视工作条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规,对巡视监督进行了规定,还制定了许多配套制度,巡视工作的制度体系日益完善,为巡视工作的持续发力提供了制度保障。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把党的政治建设摆在首位,以理想信念凝心铸魂,以严明纪律整饬作风,以雷霆之势反腐惩恶,努力一体构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制和法治,取得了巨大成效。截至2022年4月底,全国纪检监察机关共立案审查调查438.8万件、470.9万人;查处违反中央八项规定精神的案件72.3万起,给予党纪政务处分64.4万人。反腐斗争取得了压倒性的胜利,党内良好政治生态不断形成和发展,为党和国家包括法治建设在内的各项事业发展提供了坚强政治保证。

(三)通过建立健全党内法规体系,带动我国法治建设的发展

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在确定依法执政包括依规治党和依法治国的同时,还把形成完善的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的五个组成部分之一,以实现依规治党带动依法治国。近年来以党内法规建设带动法治建设的成效非常突出。

1.以《党政干部选拔任用条例》促进我国干部制度的法治化

《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019年3月修订)是根据《中国共产党章程》和有关法律、法规制定的。这一条例不仅适用于党员,而且适用于非党员的干部选拔和任用。因为“党管干部”不仅管党员领导干部,而且管非党员领导干部。该条例第四条明确规定:该条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中共中央纪律检查委员会工作部门领导成员或者机关内设机构担任领导职务的人员,国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院领导成员(不含正职)和内设机构担任领导职务的人员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委监委、人民法院、人民检察院及其工作部门领导成员或者机关内设机构担任领导职务的人员;上列工作部门内设机构担任领导职务的人员。中共中央关于印发该条例的通知指出,该条例对进一步推进干部选拔任用工作制度化、规范化、科学化,对于提高选人用人质量,建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍,为新时代中国特色社会主义事业顺利发展提供坚强组织保证,具有重要意义。

2.制定《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》,破解一把手监督难题

社会主义国家的法治实践表明,法治的关键是“管住一把手”。习近平同志多次强调要破解一把手监督难这一课题。为此,2021年3月,中共中央制定了《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》做出以下主要规定。一是党委(党组)、纪检机关、党的工作机关要突出对“一把手”的监督,将“一把手”作为开展日常监督、专项督查等的重点,让“一把手”时刻感受到用权受监督。二是党委(党组)、纪检机关、组织部门要加强对下级党委(党组)“一把手”贯彻执行民主集中制情况的监督检查,防止出现搞一言堂甚至家长制问题。中央组织部应当对省级党委、中央单位“一把手”贯彻执行民主集中制情况进行重点监督。三是领导班子成员之间应当经常交换意见,发现问题坦诚向对方提出,发现“一把手”存在重要问题的可直接向上级党组织报告。

3.制定《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,保证党中央全面依法治国部署落在实处。

党中央关于全面依法治国的部署在地方落实得如何,与党政主要负责人的思想认识和精力投入密切相关。为此,2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。该规定适用于县级以上地方党委和政府主要负责人。按照该规定,党委主要负责人和政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责各有六项。党政主要负责人应当将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容,上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查、专项督查;上级党委应当将下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系,作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据;党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。

4.制定《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,督促法治政府率先建成

在法治国家、法治政府和法治社会三大建设中,法治政府不仅是重点任务,而且要率先建成。因此,2019年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》。该规定有如下特点。一是压紧压实职责,形成责任闭环,解决好“要不要担责”的问题。二是针对党政机关职责特点,明确职责分工,解决好“担什么责”的问题。三是规范督察程序,细化工作规则,解决好“怎样督责”的问题。四是注重结果运用,做到奖惩分明,解决好“怎样追责”的问题。该规定确定由中央依法治国办公室和地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构组织开展法治政府建设与责任落实督察工作。

五、余论

目前中外学界关于法治现代化问题的研究,都存在一个不足,即近代以来流行的法治理论与近代以来的法治实践严重脱节。近代以来,不管是西方主流的法治理论,还是中国主流的法治理论,很少包含政党这个因素。这是因为,政党在英、法、德等第一波现代化国家的现代化进程中,没有领头羊作用。对后起的追赶型现代化国家(主要是发展中国家)而言,它们的国情与西方第一波现代化国家有着众多不同,他们为了追赶西方,不得不走政党驱动型法治的道路,即建立一个有权威性的政党,保持较长时期的执政,发挥上层建筑对经济基础的反作用,自上而下地推进法治现代化。认真研究政党驱动型法治,丰富发展人类社会的法治理论、法学理论,是作为世界上最大发展中国家的中国责无旁贷的历史使命。

如前所述,中国近现代的历史与西方不同,西方是先有国家、后有政党,中国则是先有政党、后有国家;西方执政党是短期执政,而中国共产党是长期执政。因此,中国共产党人历来认为,办好中国的事情,关键在党。20世纪80年代,中国共产党曾经提出以党内民主带动人民民主的政治现代化思路,但终因党内民主是为了正确地集中,而人民民主是为了监督公权,两者在目标方面有明显差异,难以找到两者之间恰当的结合点而未能充分推进。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持治国必先治党、治党务必从严的原则,领导人民走出了一条以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路。这条道路是继内生型、移植型两条法治现代化道路之后的另一条法治现代化道路,它具有鲜明的中国特色:其一,它是社会主义性质的;其二,它是世界上最大的发展中国家独立自主探索出来的道路;其三,它是一个执政党领导人民,通过执政党顶层设计和人民实践创新相结合的方式所进行的法治现代化事业。

美国学者亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中提出,很多发展中国家在现代化的过程中,如果制度化程度不够高,则现代化易导致社会动乱。只有在强制度的情况下,国家才能容纳新的社会需求,实现政治稳定。但大多数发展中国家都没有很强的制度,所以会导致混乱的政治。现代化对于大多数国家可能会导致政治的不稳定。国家贫穷没有出现问题,富裕反而出现政治混乱。中国共产党人探索出来的以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路,是解决亨廷顿所提问题的一个有效办法。

党的十八大以来所开辟的以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路,在中国创造的经济持续高速增长、社会秩序长期保持稳定、对外从未发动侵略战争等西方现代化国家史上没有出现过的三大奇迹中,发挥了重要的保驾护航的作用。在经济增长方面,社会主义市场经济法律制度的形成,为计划经济向市场经济的转型、为保障不同所有制市场主体公平竞争、为市场体系及其运行提供法律规则、依法解决市场主体之间的交易纠纷和政府依法进行宏观调控、打造良好营商环境等作出了重大贡献。在社会稳定方面,形成党委领导下协同共治解纷格局,彰显中国优势。依靠党的领导,建成了世界上联动资源最多的矛盾纠纷解决机制;建立线上线下融合共享,“一站式解纷”服务体系,创造中国模式;健全覆盖城乡同质化的解纷服务机制。在维持人类和平方面,中国提出了人类命运共同体新理念,呼吁各国建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。中国式现代化道路,是一种和平发展、均衡发展、社会稳定发展的道路,而西方第一波现代化国家在历史上大都出现过狄更斯《双城记》中所言的二律背反现象:“那是最美好的时代,那是最糟糕的时代;那是个睿智的年月,那是个矇昧的年月;那是信心百倍的时期,那是疑虑重重的时期;那是阳光普照的季节,那是黑暗笼罩的季节;那是充满希望的春天,那是让人绝望的冬天;我们面前无所不有,我们面前一无所有;我们大家都在直升天堂,我们大家都在直下地狱。”中国以全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化,正在超越西方18世纪、19世纪“双城”式的法治现代化,避免西方法治现代化中坏的东西,借鉴其好的东西,创造其没有的东西。

当然,以全面从严治党带动全面依法治国的方式实现中国式法治现代化,目前还在路上,还有一些问题需要继续探索。比如,在中国主权领域内,现在不仅有“一国两制”,即社会主义法律制度和资本主义法律制度两种不同性质的法律制度,还有英美法系法律制度、大陆法系法律制度的两种不同类型的法律制度,如何让它们共存、互补,这在世界上是罕见的,也给我们提供了进行创新的机会。“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索。”

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文章来源:本文转自《政治与法律》2022年第12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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