徐勇 赵双龙:单一制与中国的民主结构形式

选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2022-05-19 00:13:56

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徐勇(华中师大) (进入专栏)   赵双龙  

  

   摘要:国家结构形式是决定民主形式的重要因素。中国在长期的历史进程中形成单一制的国家结构形式,其特点是整体大于部分,地方服从中央。中国的民主通过这一结构形式表现出来,从而获得中国民主的特性。中国共产党是代表国家和人民整体利益的政治力量,党的全面领导与人民民主有机统一。党的性质决定了在党的领导和治国理政过程中必须充分体现人民意志。党的民主集中制的健全和完善,推动全体人民民主的健全和完善。在单一制中国,形成人民代表大会制度、政治协商制度、人民信访制度、政治沟通机制构成的上下纵向结构体系。在纵向层级之下,存在着一个人们日常生活的基层领域,形成基层群众自治制度、职工代表大会制度、群团组织制度、社会组织制度构成的左右横向结构体系。人民民主通过这一结构形式体现出来。尽管社会主义民主还要不断丰富和发展,但基本的架构已搭建起来,并为世界提供中国式民主样本。

   关键词:单一制;国家结构形式;民主结构形式

  

   民主是全人类的共同价值。民主是在一定的国家里生成和发展的。由于各个国家的情况不一样,民主形式也会有所不同。以往对民主的研究,比较多的是从国家权力性质的角度。但即使是同一国家权力性质,其民主形式也会有所不同。新中国建立以来,我国实行的是人民民主。这是由中华人民共和国的国家性质所决定的。与此同时,我国的民主形式既丰富多彩,又具有中国特色。其中的重要因素是国家结构形式。从国家结构形式看,我国是单一制国家,这是决定中国民主形式的重要因素。将单一制的国家结构形式带入民主研究,有助于深入理解中国特色社会主义民主的结构形式。

   一、国家、国家结构形式与民主

   民主是基于人民意志和统治的国家制度。列宁指出:“民主是国家形式,是国家形态的一种”[1]。民主与国家密切相关。

   恩格斯认为国家有两个基本特点。“国家和旧的氏族组织不同的地方,第一点就是它按地区来划分它的国民。……按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。……第二个不同点,是公共权力的设立。”[2]“按地区划分国民”,即把不同血缘的团体变成相对稳定的地域性团体,并且归属于唯一的更高级的政治组织———国家。“居民在政治上已变为地区的简单的附属物了。”[2]摩尔根指出,政治社会“通过地域关系来处理财产和处理个人的问题。其顺序相承的阶段如下:首先是乡区或市区,这是这种组织的基本单位;然后是县或省,这是乡区或市区的集合体;最后是全国领土,这是县或省的集合体。其中每一层组织的人民都形成一个政治团体”[3]。国家是由不同的地域组织构成的,由此产生国家整体与部分之间的关系,即国家结构。作为国家第二个特点的公共权力要通过国家结构的运行来对国土范围地域内的人口进行治理。国家结构内在的体现着公共权力。乡区、县、省不仅是简单的地域组织,同时也是公共权力组织。国家的两个基本属性是不可分离的。

   民主的原意是人民统治,主要涉及公共权力的归属。早在2000多年前,亚里士多德在考察政体分类时指出,正宗政体的城邦“最高治权的执行者”[4]可以是一人、少数人和多数人,但是最高治权的执行者的统治“旨在照顾全邦共同的利益。”[4]其中之一的“共和政体”“以群众为统治者而能照顾到全邦人民公益”[4]。亚里士多德已注意到全邦人民公益的问题,全邦包含整体与部分之间的关系。民主具有双重价值属性,一方面代表着政治权力属于多数人,另一方面又表示政治权力的运行是为了一定地域之内全体人民的共同利益。只是当时的城邦国家面积不大,人口不多,国家结构形式简单,亚里士多德尚未能进一步探讨不同的国家结构形式与民主之间的关系。

   民主作为一种对于后世影响深远的政治理念,产生于近代。近代社会契约论者在亚里士多德的基础上提出“人民主权”学说。洛克在政府权力的行使上增加了多数决定规则下人民的同意的前提[5],而卢梭则认为人们的共同意志是同意的前提。社会契约论者的思想成为西方民主国家形成的意识形态基础。进入20世纪后,熊彼特和达尔在最高政治权力应该归属于少数人还是多数人的观点的基础上形成了“精英民主理论”和“多元民主理论”。近代以来的民主论述主要围绕国家权力的归属。对于民主的形式及其与国家结构形式的相关性研究不多。重要原因在于,西方学者存在根深蒂固的偏见,这就是“西方是民主的,东方是专制的”,将西方民主视为民主的唯一形式。随着人类社会的发展,这种偏见愈来愈立不住。东方国家也有民主,只是形式有所不同,就是西方国家的民主形式也表现为多样性。仅仅从国家权力的维度解释民主及其民主形式的多样性远远不够,还需要从国家的另一重属性———国家结构形式加以解释。“现代有生存能力的、适应一国社会经济政治生活长期发展需要的国家结构形式类型必须具备或应当具备以下基本特征:存在着某种类型的民主事实,国家结构形式构成表现这一民主事实的政治形式的一部分”。[6]

   “按地区划分国民”虽然是所有国家共同的方法,但是不同国家由于历史文化传统的差异,造就了不同的国家结构形式。从人类政治历史的发展来看,国家结构形式分为单一制和复合制两种形式。其中之一的复合制又可分为两种形式,即联邦制和邦联制。邦联制是松散的国家联盟,成员体只有一种类型,即独立的国家。联邦制是最主要的复合制形式。联邦制指以享有相对主权的完整政治实体为组成单位的国家结构形式。“联邦制国家采用分权体制,在宪法规定的权限范围内,联邦政府与联邦成员政府各自拥有一部分最高、最后的决定权,因而联邦政府与地域性的联邦成员政府之间,并不构成上下从属关系。”[7]

   作为联邦制起源的西欧在相当长时间属于封建领主社会。在中世纪西欧,虽然有国王,但是国王无法对国家和社会进行直接统治,一是教权凌驾于王权之上,二是国王缺乏中央集权的官僚制难以有效地控制掌握人口和财政的地方领主,更谈不上对本国的国民按照地域性的行政区划汲取税收。近代以来,伴随资产阶级成长的是统一的现代国家的建构。但实行什么国家结构形式则取决于不同国家的历史和国情。如德国在封建领主林立的基础上建立了联邦制,法国经过从封建到中央集权的过程中建立起单一制,英国在中央王权与地方贵族妥协基础上建立了单一制但保留了强大的地方自治传统。这些国家的民主形式也因为国家结构形式的不同而不同。

   中国的单一制国家结构形式是在长期历史发展中形成的。从国家结构形式看,先秦中国实行分封诸侯制。在周天子之下,各个诸侯国有相当的自主权。“诸侯有三宝:土地、人民和政事。”(《孟子·尽心下》)分封制的最大忧患在于分裂和争斗。“天下共苦战斗不休,以有侯王。”(《史记·秦始皇本纪》)经过长时间的兼并战争,秦始皇建立起多民族统一的国家和中央集权官僚体制。全国设立若干地域性的郡县,对全国民众进行“编户齐民”,通过由中央授权的各级官僚对全国地域和人民进行统一治理。所谓“海内为郡县,法令由一统”“六合之内,皇帝之土”“人迹所至,无不臣者。”自秦之后,“百代皆行秦政制”(《史记·秦始皇本纪》)。

   近代以来,中国在反对列强入侵过程中争取独立和统一,形成了单一制的国家结构形式。单一制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。在单一制国家,最高政治权力由中央政权掌握,地方政权服从中央政权,并在宪法和相关法律允许的权限范围之内行使其职权。新中国建立后,国家性质发生了根本性变化。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。由此从国家权力的归属角度,规定了中国的民主本质是人民民主。中华人民共和国是人民当家作主的国家。《宪法》规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。全国可分为省和自治区,以及直辖市;省和自治区又分为自治州、县、自治县、市;县和自治县可再分为乡和民族乡,以及镇。“从国家结构形式看,新中国实行的是单一制,中央领导地方是中国政治制度的重要特征。”[7]中国的单一制与一般的单一制又有所不同,属于民主集中的单一制。人民民主通过这一结构形式表现出来,从而获得中国民主的特性。

   二、代表整体利益的党的全面领导

   民主是人民意志和利益表达的制度安排。人民意志和利益的表达,除了取决于国家权力性质,还与国家结构形式相关。

   恩格斯在谈到国家是按地区划分它的国民时说:“由血缘关系形成和联结起来的旧的氏族公社已经很不够了,这多半是因为它们是以氏族成员束缚在一定地区为前提的,而这种束缚早已不复存在。地区依然,人们已经是流动的了。因此,按地区来划分就被作为出发点,并允许公民在他们居住的地方实行他们的公共权利和义务,不管他们属于哪一氏族或哪一部落”[2]。国家的建立是与社会分工、社会分化相伴随的。国家正是因为社会分化造成利益冲突,从而将这些冲突控制在一定秩序内而产生的。当国家产生后,便面临着将国家的不同部分整合为一个整体的基本问题。不同的国家结构形式既是国家整合的产物,也规定了不同的民主形式。

   国家结构形式的核心是整体与部分之间的关系。联邦制的特点是由国家的部分结合为国家的整体。整体由部分构成,部分与国家整体分享国家权力,代表国家整体的中央权力为地方所让渡。联邦制的地方本位内含着分裂的因子,国家地域规模愈大,差异性愈强,地方分裂的可能性便愈大。苏联和南斯拉夫都实行的是联邦制,其解体与联邦制相关。

   先秦时期,中国实行分封诸侯制,内生着分裂的因子。随着周天子的控制能力衰弱,诸侯国间发生了长达数百年的兼并战争。在残酷野蛮的战争中,人们逐渐认识到政治统一的必要性。“天无二日,土无二王,家无二尊,以一治也。即大一统义也。”(《礼·坊记》)只有统一才能获得秩序,只有以中央集权的帝制体系才能维持统一。从这个意义上说,“君主专制是作为文明中心、社会统一的基础出现的。在那里,君主专制是一个洪炉,在这个洪炉里各种社会成分被搀合在一起”[8]。统一的中央集权国家仍然会因为地域和人口规模大,差异性强,蕴含着分裂的因素,但统一是总体趋势。

   近代以来,传统帝制因无法应对“三千年未有之大变局”而被推翻。之后很快陷入军阀割据和四分五裂状态。中国共产党带领全国人民获得民族独立和人民解放,建立了中华人民共和国,实行社会主义制度。《中华人民共和国宪法》第二条规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

   从国家结构形式看,中华人民共和国是单一制国家。整体高于部分。地方权力来自中央。这是维护国家整体统一性的重要制度安排。与此同时,中国是一个超大地域规模和巨量人口的国家,各地差异性大,发展不平衡,从而内生着地方主义,甚至分裂主义的因子。为此,中国必须有一个代表国家和人民整体利益的政治力量,维护国家的统一性。这一力量便是中国共产党。《中国共产党章程》规定,“中国共产党代表中国最广大人民的根本利益”[9]。这意味着,在全国人民有着各种具体利益的状况下,只有中国共产党才能将各种具体利益凝聚为全国人民的根本利益,实现全国人民的团结统一,从而维护国家的整体性。国家的完整统一是全国人民的根本利益所在,是全体人民意志的体现,也是人民民主的体现。因此,中国共产党的全面领导与人民民主是有机统一的。

东西南北中,党是领导一切的。只有党的领导才能将东西南北中联结为统一的整体。由于中国共产党是中国最广大人民的根本利益的代表,党的性质决定了在党的领导过程中必须充分体现人民意志。习近平总书记强调:“江山就是人民,人民就是江山”,中国共产党的根基、血脉、力量都在人民[10],(点击此处阅读下一页)

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