邹平学:中央主导和决定香港特区政制发展的宪制基础与实践启示

选择字号:   本文共阅读 928 次 更新时间:2019-09-04 07:00

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邹平学  

内容提要:从我国的国家结构形式、宪法和基本法的授权原理、香港特别行政区的法律地位等角度来分析,中央主导和决定香港特区政制发展具有充分的法理基础和宪制依据。中央主导和决定回归后的香港特别行政区民主政制稳步推进,香港民主程度不断提高。中央行使香港特区政制发展主导权和决定权既维持了香港的稳定繁荣又维护了国家的主权、安全和发展利益。

关 键 词:中央主导  香港特区  政制发展


香港回归二十年来。特别行政区的政制发展一直是香港社会面临的一个重大问题,是始终影响困扰着香港稳定、和谐和健康发展的重大议题。它也是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称基本法)实施的重大理论和实践问题,涉及香港政制发展的原则、宪制基础、主导权和程序机制等具体制度设计等复杂问题。香港特区政制如何发展,主导权、决定权是属于中央,还是属于特区本身?这是一个涉及中央与特区关系的重大宪制问题,必须予以明确。本文拟专门就中央主导和决定香港特区政制发展的法理基础、宪制依据和实践启示谈谈自己的学术见解。


一、中央主导和决定香港特区政制发展的法理基础和宪制依据


众所周知,“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”。基本法规定了香港特区的基本政治制度和原则,是香港特区政制建立和发展的基础,这一点毋庸置疑。但香港特区以及基本法都是全国人民代表大会根据宪法设置和制定的,宪法最终决定了香港政制的基本面貌。因此,香港政制的宪制基础并非仅仅是基本法。探讨香港政制发展的宪制基础必须以宪法为基础和基本背景。宪法与基本法构成了香港政制的共同基础。恰如特区政府发表的《政制发展绿皮书》所指出的,“特区政治体制的宪制基础,建基于宪法和基本法”。由此,无论怎样理解香港政制发展,它肯定“不完全是香港内部事务”,不属于高度自治权范畴内的事务。全国人大常委会香港基本法委员会主任李飞明曾说过“处理香港普选问题既是特区的工作,也是中央的责任……既有中央的权力,也有香港特区的权力”。著名的宪法和基本法专家肖蔚云教授认为,香港特区政制发展“涉及‘一国两制’的落实,涉及中央与特区的关系。不完全是‘两制’、地方的问题,还涉及‘一国’问题,跟中央有密切关系。因而香港政制发展必须由中央主导,中央有最终决定权”。

那么,如何认识中央主导和决定香港特区政制发展的法理基础和宪制依据呢?这需要从我国的国家结构形式、宪法和基本法的授权原理、香港特别行政区的法律地位等角度来分析。

首先,我国是单一制国家。在宪法学理论上,单一制的特点是,“只有一个国家主权,一个宪法和一个中央政府。单一制国家的地方行政区是国家根据管理需要,依照法律程序,进行行政区划和行政建制的产物。它们享有的权力,不是本身所固有,而是国家授予的。国家对地方行政区享有完全的主权,由中央政府代表国家对地方行政区行使”。当然,“单一制国家也存在地方自治单位,允许地方享有一定的自主权。但这些自治地方享有的权力依然是由中央授予的,是派生的而非原始的”。如英国的地方自治、日本的地方自治等。

基于此,我国宪法明确规定,一切权力属于人民,由代表全体人民的全国人大及其常委会行使最高国家权力。至于地方,包括特别行政区的权力都是由最高国家权力机关授予的。

其次,香港特区是享有高度自治权的、直辖于中央人民政府的地方行政区域。基本法总则第1条开宗明义规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第12条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这些规定明确了香港特别行政区的法律地位,表明香港特别行政区处于国家的完全主权之下。因而它的“高度自治权”来源于中央的授权,不是自身所固有的。基本法第2条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第13条第3款规定:“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”

可见,“中央授予香港特别行政区多少权,特别行政区就有多少权,没有明确的,根据基本法第20条的规定,中央还可以授予,不存在所谓的‘剩余权力’问题”。那种把“一国两制”仅仅理解为中央政府只在外交和国防上承担中央政府功能,其他事务由特区政府“完全自治”,进而认为香港特区政府与中央政府平起平坐的“对等地位说”;或将香港的“高度自治权”混同于联邦制国家成员邦分权的“剩余权力说”,均是不科学的、片面的观点,曲解了“高度自治”的内涵。

法理上,“高度自治”是一个相对范畴,是相对于中央权力而言,因而也映射了中央权力。“高度自治”必须置于中央与特区关系的背景下方能准确把握其内涵。从这一角度出发,“高度自治”具有保护性和限制性两方面的含义:一是特区对自治范围内的事务有自由裁量的权力、有选择合适行使方式的权力、有最终决定的权力。二是特区政府不得超越基本法规定的权限、不得以违反基本法所规定的程式行使高度自治权;也不得以违背“一国两制”,损害国家主权和特区的繁荣稳定的程式行使高度自治权;当特区政府行使高度自治权与中央的管辖权有冲突时,应依宪法原则和基本法的规定解决。

显然,依据基本法第2条及附件一、附件二的规定,香港的高度自治权的内涵是指基本法框架下的行政管理权、立法权和司法的终审权,不包括改变现行政治体制和选举制度的权力。法理上,作为单一制国家结构下的地方行政区域,也“无权决定自己的政权制度,无权制定自己的基本法,而必须由中央决定,主导权在中央”。如日本地方自治制度,就是二战后日本以宪法确立,长期以来日本中央政府对地方控制甚严,几十年来,日本地方行政改革也是在中央政府主持下进行。其他西方国家如英、法等近年来的地方行政改革无一不是在中央政府主导下推行的。所以,在单一制国家结构下,“中央对特区的政制发展,有宪制的权责”。香港特别行政区实行什么样的政治体制以及如何改革,这些事项不在香港基本法所列举的高度自治范围之内,而属于中央依法应该行使的权力。客观上,规定香港特区实行何种政治体制的香港基本法由全国人大根据宪法制定,香港特别行政区也是根据全国人大的决定成立的,故最高国家权力机关拥有香港特别行政区政制发展的主导权和决定权是毫无疑问的。


二、中央主导和决定香港特区政制发展的实践回顾


回归前的一百多年中,香港都是处于英国的殖民统治下,英国委派总督管治香港,根本无所谓民主政治。香港的民主肇始于香港回归这一史实。回归后,中央政府和特区政府坚定不移地按照香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定,推动以行政长官产生办法和立法会产生办法为主要内容的民主政制循序渐进向前发展。在这一过程中,中央所起的主导和决定性作用可以从两个方面来看:

(一)香港特别行政区的设置、香港基本法的制定以及包括政治体制在内的香港特别行政区制度的产生均由中央主导和决定

签署与批准《中英联合声明》。为解决香港问题,中国政府经与英国多次外交谈判,于1984年12月19日签署了关于香港问题的《中英联合声明》,决定1997年7月1日对香港恢复行使主权。决定实行“一国两制”,创立特别行政区建置。全国人大于1982年修订宪法,阐释完成统一祖国大业是我们神圣职责,规定国家必要时可以设立特别行政区,特别行政区的制度由全国人大以法律规定。

制定、修改、解释特别行政区基本法。1990年制定、1997年实施的香港基本法是特别行政区的宪制性法律,其第四章就规定了回归后的政治体制,包括行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织及公务员制度等。通过全国人大常委会行使对基本法的解释权,实现中央对香港政制发展的主导权和决定权。

筹备、成立特别行政区。1993年7月,根据“全国人大常委会关于设立香港特别行政区筹委会预备工作委员会的决定”,香港特别行政区筹委会预备工作委员会成立并开始工作。1996年1月26日香港特别行政区筹委会在京成立。1996年1月28日国务院、中央军委发布公告,中国人民解放军驻香港部队组成。同年12月30日,人大常委会第二十三次会议通过了《香港特别行政区驻军法》,该法律自1997年7月1日起施行。1997年7月1日,中国人民解放军驻香港部队准时进驻香港履行防务。特别行政区成立后,中央依照宪法和基本法的规定,贯彻实施基本法。中央任命行政长官和特区主要官员;对特别行政区所行使的高度自治权实施监督;行使对基本法的解释权;通过行使决定权来决定涉港事务的重大事项。以人大释法和决定角度看,香港特区成立以来至今,全国人大常委会先后对基本法进行了五次释法,保证了基本法顺利、有效的实施和“一国两制”方针的贯彻。

(二)中央主导和决定回归后的香港特别行政区民主政制稳步推进

1997年香港回归,依照中国宪法和基本法,香港特区政府成立,香港政制实现了从殖民政制到中国主权下特区政制的质的转变。这种“质”的转变,不仅体现在恢复行使主权上,更体现在基本法规定的行政长官和立法会最终达至由普选产生的目标上,从而使香港政制成为真正的“民主政体”。

1.回归后的前十年,选举的民主程度在不断提高。

香港特别行政区第一任行政长官人选由一个400名香港各界居民的代表所组成的推选委员会通过民主的方式选举产生,报中央人民政府任命;第二任行政长官人选由一个800名香港各界居民的代表所组成的选举委员会通过民主的方式选举产生,报中央人民政府任命。第一届立法会(1998年7月-2000年9月)议员由分区直选产生20人、功能团体选举产生30人、选举委员会选举产生10人组成;第二届立法会(2000年10月—2004年9月)议员分区直选产生24人、功能团体选举产生30人、选举委员会选举产生6人组成;第三届立法会(2004年10月-2008年9月)议员分区直选产生30人、功能团体选举产生30人。可见行政长官选举的民主程度在不断提高。立法会直选因素不断增加。

2.中央依法主导和稳步推进香港政制向“普选”目标迈进。

(1)中央依法决定07/08政改问题和明确“五步曲”的政改程序

由于基本法第45条和第68条对香港特区行政长官和立法会产生仅作了原则性规定,同时,仅以附件形式规定了2007年前行政长官、2008年前立法会的产生办法。对于2007、2008年及其以后的行政长官和立法会的产生办法,以及最终如何达至“普选”等问题未有细致规定。因此,在第一任行政长官任期结束后,对于行政长官和立法会如何达致普选目标也就提到议事日程上了。

特区政府于2004年1月7日成立了政制发展专责小组,随后的18个月里,先后发表了五份政制发展报告书,就香港政制发展原则、法律程序等问题进行了咨询、讨论与总结。尽管香港社会尤其是民主派人士一开始积极呼吁“07/08双普选”,但由于香港社会对附件一第七条和附件二第三条的规定,存在着不同的理解和认识。这些不同的理解和认识,主要集中在四个问题上:“2007年以后”是否含2007年;“如需”修改是否必须修改;由谁确定需要修改及由谁提出修改法案;如不修改是否继续适用现行规定。

为了引导香港的政制发展不偏离基本法的轨道,2004年4月6日,全国人大常委会首次主动行使释法权,对基本法附件一、附件二关于行政长官和立法会产生办法的相关条文作出解释。根据此次解释,有关的产生办法2007年以后可以进行修改,也可以不进行修改,而不是说到2007年就必须进行修改。是否需要进行修改,香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告,由全国人大常委会依照香港基本法第45条和第68条规定,根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。修改行政长官和立法会产生办法及立法会法案、议案表决程序的法案及其修正案,应由香港特别行政区政府向立法会提出。①这次解释,备受关注的是明确了“五步曲”,其内容是按照香港基本法附件一和附件二的规定及其解释,行政长官和立法会两个产生办法每一次修改都需要经过五个步骤:一是行政长官向全国人大常委会提出报告;二是全国人大常委会对是否需要修改作出决定;三是特区政府向立法会提出修改行政长官和立法会产生办法的法案,并经立法会以全体议员三分之二多数通过;四是行政长官同意经立法会通过的修改行政长官和立法会产生办法的法案;五是行政长官将有关法案报全国人大常委会,由全国人大常委会批准或备案。“五步曲”为最高国家权力机关行使特区政制发展的主导权提供了程序性保障,也使香港政制发展有章可循,有序可依,得以顺利进行。根据人大这次解释,前行政长官董建华于2004年4月15日向全国人大常委会提交报告,提出2007年行政长官和2008年立法会产生办法应予修改,使香港政制向前发展。同年4月26日,全国人大常委会作出《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》,其中明确:“2007年香港特别行政区第三任行政长官的选举,不实行由普选产生的办法。2008年香港特别行政区第四届立法会的选举,不实行全部议员由普选产生的办法,功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变,立法会对法案、议案的表决程序维持不变。”决定还明确,在不违反前述规定的前提下,2007年行政长官和2008年立法会的具体产生办法可按照基本法的有关规定和附件一、附件二的有关规定作出符合循序渐进原则的适当修改。

为贯彻落实基本法和全国人大常委会有关决定,特区政府于2005年10月19日公布第五号政改报告,这是关于修改2007年行政长官和2008年立法会产生办法的正式建议方案。②主要内容包括:2007年第三任行政长官的选举委员会由800人升至1600人,维持四个界别;区议会议员529人全部直接进入选举委员会,从而使选举委员会的选民基础由原来的10多万人大幅度增加到全体登记选民的300多万人;200名的选举委员可联合提名行政长官候选人;每名委员只可提出一名候选人。2008年第四届立法会共70名议员,其组成如下:功能团体选举的议员35人;分区直接选举的议员35人;新增的5个功能团体议席全部由区议员互选产生。这一方案极大地扩充了民主的元素。政府方案出台后,25名泛民派议员在立法会举行联合记者招待会,表示反对该方案,理由包括反对委任区议员有权选举行政长官及立法会议员,同时认为方案没提及普选路线图和时间表。同年12月4日,民主派组织了数万港人上街游行争取“双普选”,反对这一政改方案。12月19日,特区政府对政改方案作出调整,提出分阶段取消区议会委任议席,最迟于2016年区议会全部直选产生。对此调整,民建联和自由党表示支持,民主派仍然不接受。由于政改方案需要立法会全体议员的三分之二通过,民主派25名议员自称被逼上了“道德梁山”,采取了在政改方案表决中捆绑到一起的策略,再加上要求政改方案附上普选时间表的政治蓝图捆绑,香港民主派以此“双捆绑”。12月21日,在立法会以34票赞成、24票反对、1票弃权的结果,否决了第五号政改方案。在这样的结果之下,07/08年行政长官和立法会产生办法依然按照基本法的现行规定进行。这意味着这一次政制发展只能原地踏步。

(2)中央依法明确香港“双普选”时间表并成功推进2012年政改。

尽管2005政改方案胎死腹中,香港政制发展的进程并未就此停滞。第三届特区政府组成后,于2007年7月发表了《政制发展绿皮书》,咨询公众有关行政长官及立法会普选方案、路线图及时间表等。经过三个月的公众咨询,特区政府及香港市民对政制发展表现出积极的务实态度,基本上达成了“特首先行,立法会普选随后”的普选共识,并希望在不迟于2017年先行落实行政长官的普选。为此,2007年12月12日,第三任行政长官曾荫权向全国人大常委会提交了《关于香港特别行政区政制发展咨询情况及2012年行政长官和立法会产生办法是否需要修改的报告》。2007年12月29日,第十届全国人大常委会第三十一次会议审议了该报告,作出了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》。决定规定,2012年香港特别行政区第四任行政长官选举不实行由普选产生的办法;2012年香港特别行政区第五届立法会的选举,不实行全部议员由普选产生的办法,功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变,立法会对法案、议案的表决程序维持不变。在此前提下,2012年香港特别行政区第四任行政长官的具体产生办法和第五届立法会的具体产生办法可以作出符合循序渐进原则的适当修改;2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法;在行政长官由普选产生以后,香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。③这意味着香港“双普选”时间表的确定。决定还规定,提名委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成;提名委员会须按照民主程序提名若干名行政长官候选人,由香港全体合资格的选民普选产生。从而明确了未来普选的路径程序。按照这个决定,人大明确普选时间表时所用的字眼是“可以”而非“必定”。这说明,如果社会对此无法达成共识,无法按照“五步曲”走下去,则“双普选”非必然。

(3)中央和特区政府为2017年特首普选所作出的不懈努力。

尽管首个得以实施的政改方案得以破冰前行,但距离基本法所承诺的“普选”目标仍有距离。随着2017年特首普选目标的临近,中央政府、特区政府和香港的主流民意均表达了在2017年行政长官选举时按照基本法落实普选的意愿,并为此做出了不懈努力。香港反对派则担心普选行政长官时有任何筛选或者预选机制,提出了所谓“真普选”诉求,要求普选特首时候选人提名应当接纳公民提名方案,并以此酝酿鼓动社会进行抗争行动。

特区政府于2013年12月4日正式宣布就2016年立法会选举和2017年行政长官选举展开为期五个月的公众咨询。2014年7月15日,在完成为期五个月的首轮政改咨询后,根据香港社会主流民意,第四任行政长官梁振英正式向全国人大常委会提交政改报告,完成了政改“五步曲”的第一步。

2014年8月31日,第十二届全国人大常委会就2017年行政长官和2016年立法会产生办法作出决定,为2017年行政长官普选的具体方案定下框架。其主要内容是:香港特别行政区行政长官选举实行由普选产生的办法时:第一,须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。第二,提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。第三,香港特别行政区合资格选民均有行政长官选举权,依法从行政长官候选人中选出一名行政长官人选。第四,行政长官人选经普选产生后,由中央人民政府任命。④决定对政改争议中争议最大的焦点问题即未来普选时提名委员会提名制度的关键内容和核心要素予以了明确。此外,决定还明确了香港基本法附件二关于立法会产生办法和表决程序的现行规定不做修改,2016年香港特别行政区第六届立法会产生办法和表决程序,继续适用第五届立法会产生办法和法案、议案表决程序。重申了在2017年行政长官由普选产生以后,立法会的选举可以实行全体议员普选产生的办法。

人大“8·31决定”凸显了中央对香港政改毋庸置疑的主导权和决定权,表明中央坚定不移推进香港民主政治的坚定立场,显示了中央一如既往严格按照基本法处理香港政制发展问题的政策主张。

在全国人大常委会的决定公布后,香港反对派人士以争取“真普选”为名,反对人大常委会决定,坚持公民提名,表示要杯葛第二轮政改咨询。反对派议员则扬言要在立法会捆绑否决政改方案。他们策动进行激烈抗争,企图逼迫中央和特区政府接受其主张。2014年9月22日发动了罢课,9月28日启动“占领中环”非法行动。行动中,部分极端人士还多次与香港警方冲突,制造混乱。“非法占中”平息后,香港特区政府于2015年1月启动政改第二轮公众咨询,希望社会重新聚焦,理性讨论政治发展议题。第二轮咨询中,政府共收到超过13万份书面意见。多个组织的民调都显示,有超过八成的受访者希望能够在2017年实现“一人一票选特首”。特区政府也希望,民意的走向能够最终影响立法会议员的投票,使香港在历史性的抉择中把握机遇。

2015年4月22日香港特区政府发表《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》。根据方案,全港合资格选民可从提名委员会提名的二至三名候选人中,通过“一人一票”以“得票最多者当选”的方式选出行政长官人选。提名委员会由1200人组成,按照目前选举委员会四大界别共38个界别分组组成。参选人资格需获得120名委员推荐。提名委员会提名行政长官候选人分为“委员推荐”和“委员会提名”两个阶段。就“委员推荐”,获得120名委员推荐即可成为行政长官参选人。2015年6月18日,香港立法会就特区政府所提出的有关修改2017年行政长官产生办法的方案进行表决。立法会70名议员中有28名议员投出反对票,未达到基本法所规定的全体议员的三分之二多数支持,政改方案因而未获通过。按照全国人大常委会的有关决议,如果政改方案未获得立法会通过,则2017年行政长官仍然沿用上一次的方式产生,即由1200人的选举委员会选出。这次政改方案未获通过,香港丧失了千载难逢的特首普选机会,香港民主发展的历史性跨越受到挫败,困扰香港社会稳定、和谐和健康发展的政制发展问题没能实现实质性的重大突破。但是,这次政改,中央坚定不移按照基本法和全国人大常委会有关决定推进香港民主政制发展的诚意和决心再次得到了彰显,中央对特首选举以及政制发展的主导权也获得了大部分港人的理解和认同。

纵观回归后香港特别行政区的政制发展历程,不难发现,香港社会持续争议的政制发展问题实质不是要不要在香港发展民主的问题,而是如何发展民主的问题,是如何在中央主导和决定下,按照基本法和全国人大常委会有关决定推进政制发展的问题,是关系到香港特区的管治权能否始终掌握在爱国者手中、关系到香港乃至整个“一国两制”事业前途命运的重大政治斗争。


三、中央行使香港特区政制发展主导权和决定权实践的几点启示


第一,中央行使香港特区政制发展主导权和决定权始终以贯彻落实“一国两制”和维持香港的稳定繁荣为依归。

香港政制发展的目的,一是要保障“一国两制”的贯彻实施,二是要维持香港的稳定,促进经济的繁荣。“一国两制”是中国政府处理香港事务的基本原则,也是香港政制发展的根本原则,是维持香港稳定繁荣的基本手段。基本法是“一国两制”方针的制度化、法律化。它充分尊重香港的历史发展和现实情况,尊重影响香港繁荣稳定的各种因素,从中央与特区关系、政治体制、经济体制、法律制度、教育文化等多个方面、多个层次为香港的社会稳定和经济繁荣做出了制度性保障。香港回归二十年的实践,既充分证明了基本法对维护香港繁荣稳定的作用,也凸显出香港的繁荣稳定与基本法息息相关。如果“一国两制”及基本法得不到确实有效的贯彻施行,势必会影响香港的繁荣稳定。因此,扩大民主虽然是香港的发展方向,但民主步伐的快慢取决于它对香港繁荣稳定的作用。自由党主席田北俊指出,“港人最希望香港繁荣、富庶,如何达到直选这个目标反而其次。究竟我们是否要有直选才能建立一个繁荣香港,还是现行的间选制度已可达到这目标?很多人因为董建华先生未能复苏香港经济而要求直选,但进行直选后,是否一切经济问题就可迎刃而解?世界上亦有不少地方是直选首相或总统的,但经济发展却很差”。

应该说,大多数港人并不希望因普选而带来社会动荡、生活水准下降。多数港人认同基本法为保持香港继续繁荣稳定所做的精心安排。在《2012年政改方案》通过后,香港中文大学亚太研究所就政改后各政党民意支持调查时,也就香港社会共识进行了民意调查,从调查结果来看,多数访者认为香港最急需处理的问题是社会贫富悬殊问题,有31.2%;其后依次为经济发展22.8%;大财团垄断22.1%;政治民主化10.3%;环境保育7.6%等。这表明社会稳定、经济发展、生活保障是香港市民最关切的,在此基础上才是政治民主问题。

以上分析表明,政制发展必须依照实际情况推行。香港实际情况不单单是指香港特区自身内部的政党发展、经济发展和社会对普选的共识等实际;还应包括特区的法律地位,特区与中央的关系以及中央与特区的普选共识等实际。香港民主发展不能脱离香港实际,不能背离循序渐进,否则,“欲速则不达”,反而可能成为政制发展的障碍。

第二,中央行使香港特区政制发展主导权和决定权,是维护国家的主权、安全和发展利益的保障。

“一国两制”制度化贯穿着一根逻辑主线,即实现国家的统一。邓小平同志曾指出:“实现国家统一是民族的愿望,一百年不统一,一千年也要统一的。”中共十八大报告提出,中央政府对香港、澳门各项方针政策的根本宗旨是,维护国家主权、安全、发展利益,保持香港、澳门长期繁荣稳定。

不忘初心,方得始终。香港特区围绕政制发展问题出现的诸如“本土自决”、“真普选”、“公民提名”、“反对8·31决定”等现象,都是对“一国”原则的挑战和威胁。这些现象背后与错误认知“一国”与“两制”的关系有关。有人认为,“一国两制”的灵魂在于“两制”,而不是“一国”,如果重点是“一国”,为何不实行“一国一制”呢?如果重点是“一国”,为何不把香港变成中国南方的一个普通城市?从逻辑上说,在香港回归祖国之前,香港与祖国内地之间已经是实行“两制”了,可以说,“两制”是在实现中国恢复对香港行使主权、香港回归祖国前的既存事实,这显然不是实施“一国两制”希望完成的任务或目标。因为在实行“一国两制”之前,“两制”就已经存在了,“两制”的目的就已经实现了,那还要“一国两制”干什么?“一国”之所以是“一国两制”最终目的,是因为在回归之前,中国中断了对香港行使主权,香港处于英国的殖民管治之下,香港与中国内地同属于一个国家的事实遭到了破坏,而实行“一国两制”就是为了使中国能够恢复对香港行使主权,使香港回归到祖国的怀抱,真正实现“一国”,完成国家统一的目标和任务。

说“一国”是“两制”的前提和基础,“一国两制”的根本出发点和最终目的是为了实现国家的统一,并不是要否定“两制”的重要性。但无论怎样估价“两制”的重要性,都要看到“两制”必须要在“一国”的基础上才有意义,离开了“一国”的前提和基础,连统一的国家都不存在了,那就谈不上“两制”对国家的重要性了。所以,推进香港的政制发展,必须坚持一国原则,有利于维护国家主权、安全和发展利益。推进香港的普选,也是在坚持“一国”原则基础上,尊重“两制”差异,尊重香港的特殊历史和现实情况以及香港居民发展本地民主的意愿和选择,最终目的也是使其能够在“一国”之内保持特别行政区的稳定、繁荣和发展,进而促进国家的现代化建设,增强国家整体实力。实践证明,中央在历次政改问题上都一直以维护国家主权、安全和发展利益为圭臬,以保障香港繁荣稳定、维护香港整体福祉为依归。

第三,中央行使香港特区政制发展主导权和决定权,是中央与特区权力关系的必然逻辑。

我国是单一制国家,中央享有全部的对国家实施管理的权力,维护中央的管治权威是单一制国家国家管理制度有效运行的前提和基础。对特别行政区的管治权力既包含中央对特区行使的管治权力,也包含特区的高度自治权。但中央的管治权是整个管治权力的前提和基础。中央与特区的关系,是单一制下的中央和地方关系,实质是中央的管治权与被授权的特区高度自治权之间的权力关系。中央人民政府代表人民统一行使国家主权,对特区实施管治,特区在中央授权和监督下实行高度自治,从而形成一种授权与被授权、领导与被领导、监督与被监督的关系。因此,中央与特区的权力关系始终是处理香港政制发展问题的核心。以行政长官普选问题为例,基本法附件一将修改行政长官产生办法的权力授予给全国人大常委会、行政长官和立法会共同行使,并对各自的角色作出了规定,2004年“人大释法”对这一问题的模糊之处予以澄清,这就是通常所讲的政改“五步曲”。基本法之所以将此权力交由中央和香港两个层面三个机构共同行使,就是考虑到在“一国两制”政策下,香港行政长官选举既要实现中央意见和当地意见的统一,也要实现香港本地不同阶层意见的统一。从“五步曲”的权力分配关系上看,尽管三方中任何一方的权力不是可有可无的,但由于中国的单一制结构以及香港的行政主导体制,全国人大常委会毋庸置疑拥有主导权和最终的决定权。

必须看到,“港人治港”的要旨在于相信香港人能够治理好香港,因而基本法授权特区高度自治权。但“港人治港”、高度自治绝对不能狭隘地理解为只有港人才是治港主体,因为基本法写明了中央对香港的诸种宪制性权力。比如根据基本法,香港特别行政区是中央人民政府直辖下的一个地方行政区域,行政长官必须对特区和中央负责,香港本地产生的行政长官人选必经中央政府任命,其任命权是实质性权力。因而任何行政长官人选必须是中央接受的爱国爱港的人选,所以中央在政改中扮演重要角色、行使主导权和决定权是必然的、正常的。香港有人一味排除甚至妖魔化中央角色极端错误,不符合宪法和基本法的规定。必须看到,推进香港“双普选”最直接的结果是极大地强化了香港特区治理中的民主成分和民意因素。但是,香港作为中国的一个地区,它的地区性民意诉求与整个国家整体利益所体现的民意应当有协调和整合的机制,否则国家利益与特区局部利益间的冲突将会不可避免。所以,中央在双普选中必须发挥主导权和决定权,香港社会也必须尊重和维护中央对政制发展的主导权和决定权。

第四,严格按照香港基本法和全国人大常委会有关决定推进政制发展是中央行使香港特区政制发展主导权和决定权必须始终坚守的法治原则。

基本法对于政制发展有原则性规定,全国人大常委会对政制发展问题做出了有关解释与多个决定。基本法是香港的宪制性法律,也是全国性法律,其权威性和尊严必须得到维护。在中国的宪制体制中,全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分,是全国人大闭会期间经常行使最高国家权力的机关,也是行使国家立法权的机关。全国人大常委会做出的涉港事务的决定,是具有法律效力的决定,也必须得到遵从和维护。基本法的有关规定和全国人大常委会的有关决定,一道构成了香港政制发展的宪制法律依据,是讨论双普选问题的基础和前提。离开这个基础和前提来讨论政改问题就如同无源之水、无本之木。值得注意的是,香港数次政改论争中,反对派以所谓“真普选”为由,反对和否定按照基本法与全国人大常委会的有关决定循序渐进推进政改的正确做法,产生了三个恶果:一是严重消解了基本法规定的行政长官(及部分立法会议员)产生的宪制基础之权威性、正当性,造成一切不符合普选的制度都是恶制度、坏制度的恶质政治认知文化。二是严重损害特别行政区制度的稳定性和权威性。它以一个未来需要具备法定条件和程序才能实现的普选目标现实化,使其作为自我否定的大棒子,扫除目前一切现存的、合法律的制度建构。按照反对派定下的普选目标及其标准,现实制度都不正当,基于这些制度的一切产物都不公义的,都必须加以反对和颠覆。这样一来,公民抗命、“占中”运动就具有了蛊惑人心的“正当性”。三是造成香港社会的泛政治化。它使得有效法律失去了安定性,现实的、合法律性、有效的制度都失去了稳定性和权威性,引发社会长时期都在为追求那个未来的制度、理想的目标而争吵、空耗、撕裂、斗争,严重冲击政府施政效能和管治秩序,“一国两制”存在变形、走样的严重危险。

2015年政改方案被否决后至今,香港社会各界不断有人发出要求“重启政改”的呼声。爱国爱港人士也表达了该等愿望。如港区人大代表郑耀棠表态支持重启政改。民建联主席李慧琼表示,新一届立法会应再讨论政改,因普选这个结一日不解,本港的政治困局就难有突破。工联会陈婉娴也称希望新一届特区政府成立后,可尽快启动政改讨论,令香港民主步伐向前迈进一步。香港反对派议员也表达了希望特区政府重启“政改五步曲”的迫切愿望。2016年4月,属温和民主派的“民主思路”获邀访京时提出要求重启政改的主张。特别值得注意的是,2016年5月全国人大常委会委员长张德江视察香港期间,反对派议员也一再强烈要求重启政改。在新一届立法会选举过程中,民主党、民协及新民主同盟参选政纲之中都主打“重启政改”。但重启政改,首要问题仍然是正确认识政改的宪制底线与法律依据。很可惜,检视目前社会提出重启政改的声音,激进反对派诉求集中在撤销全国人大常委会“8·31决定”,温和的声音则要求放宽“8·31决定”(也就是要修改之),无论是撤销还是放宽,都涉及如何对待全国人大常委会的权威和“8·31决定”。在重启政改问题上,我们应当坚定捍卫香港基本法和全国人大常委会有关决定构成的香港普选宪制基础,这也是重启政改的宪制底线和唯一方向。

必须看到,全国人大常委会“8·31决定”的法律效力不容置疑。有泛民人士认为,“8·31决定”乃基于因应特区政府请求而依据“政改五步曲”之第二步所作出,普选特首方案最终乃为立法会所否决。在宪法上,“8·31决定”亦应因此而失效。这样的错误认识在泛民议员中并不鲜见。他们显然没有认识到,这首先不符合法理逻辑。特区政府的政改方案是依据全国人大常委会“8·31决定”所确立的框架而订定的,这就好比“原物”与“孳息”。原物和孳息,是依照物的衍生关系划分的。所谓衍生关系是指从一物基础上产生新物。这种产生与被产生的关系决定了,作为“孳息”的“政改方案”的效力不会逆向影响产生它的“原物”——“8·31决定”的效力。

还有一点必须明确,根据“8·31决定”作出的特区政府政改方案,即使遭到地方立法机关的香港立法会的否决,也不能得出这种否决行为等同于否决国家最高权力机关全国人大常委会的决定。这样的理解违反宪制原理。“8·31决定”的第一条规定,“从2017年开始,香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法”。该处使用的是“可以”而非“必须”。如果社会无法达成共识,则行政长官普选之路将会就此中断。正因为考虑到2017普选可能无法顺利完成“五步曲”,“8·31决定”的第四条补充道,“如行政长官普选的具体办法未能经法定程序获得通过,行政长官的选举继续适用上一任行政长官的产生办法”。这也证明了中央有先见之明。所以,即使特区政府提出的政改方案被否,但确立普选框架的“8·31决定”仍然有效。

总之,“8·31决定”是管长远的宪制性决定。“8·31决定”全称为《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》,其对象是“行政长官普选”,并非仅指“2017年行政长官普选”;相对而言,却明确指明了“2016年立法会”。如此看来,“8·31决定”不仅仅针对2017年行政长官普选,而是为所有以后行政长官普选确立了基本框架和预设了前进轨道,具有长远的规范意义,不会因一次拉倒而生变。正如香港基本法委员会主任李飞所说的,决定没写明是2017年的行政长官普选办法,概括性而言没有限定只用于2017年。从2017年开始,包括其后的普选,都实行这个办法。

虽然2017年普选特首的政改方案因反对派捆绑反对而未能通过,全国人大常委会“8·31决定”与香港基本法以及全国人大常委会“4·6解释”、“12·29决定”等历次关于香港政制发展的决断是一脉相承的,它考虑了香港的实际情况,经过多方咨询和长时间研究后慎重作出,意义重大,具有长期的不可动摇的法律效力。

注释:

①参见2004年4月6日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》。

②香港策略发展委员会、管治及政治发展委员会:《特区政治体制综览》,第8页。

③《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,《人民日报》2007年12月30日(第1版)。

④参见2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》。



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