王曙光:中国特色工业化进程与产业政策演进

选择字号:   本文共阅读 1016 次 更新时间:2019-07-11 13:21

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王曙光 (进入专栏)  


摘要:检视洋务运功以来尤其是新中国成立以来的中国特色工业化进程的核心视角是考察国家在工业化中的角色与作用机制。“后发大国”的禀赋条件决定了中国高度集权的重工业优先发展的工业化路径选择,这一体制选择为中国迅猛的工业化赶超和全面工业体系的建立奠定了基础,但也存在内在可持续性不足和微观主体活力不足的体制缺陷。改革开放后工业化投资主体和投资结构的深刻变化意味着国家在工业化中的角色所发生的深刻调整和市场化配置资源的历史趋势,映射出中国工业化阶段的内在演进规律。中国未来的产业政策应在总结历史教训并借鉴美日等国经验的基础上,构建一个建立在市场配置资源基本体制之上的有效、有限、有为、有序的政府行动体制,这是未来中国彻底完成工业化、实现国家现代化的保障和前提。


关键词:工业化;产业政策;计划经济;市场经济


一、从洋务运动到20世纪40年代的中国工业化实践与工业化思想


(一)洋务运动开启了中国工业化和现代化的历史进程


要研究中国的工业化道路,就要确定一个起点。我认为中国工业化实践的起点应该是洋务运动。1861年1月,清政府主持洋务运动的中央机构——总理各国事务衙门设立,标志着洋务运动的开端。而洋务运动,开启了中国工业化的先声,是中国工业化进程的起点。从洋务运动开始,我国的工业体系逐渐开始由大机器工业取代传统的手工业,这是中国工业化开始的标志。洋务运动的直接目的是挽救中国的危亡。1840年鸦片战争之后中国处于亡国灭种之危机,有识之士纷纷开始反思中国与西方的差距。当时很多人认为,中国跟西方的差距一方面在机械制造等器物层面,另外一方面更是在人文层面、社会层面,比如经济制度、法律制度和社会制度。由早期的器物层面的反思再到后来的制度和文化层面的反思,中国人在自我文化反思方面经历了一个比较痛苦的过程。所以洋务运动的发生,是基于当时中国人对中西差距的比较全面的反思,这场学习西方的运动,给中国带来的影响是非常深刻的。从工业化的角度看,洋务运动第一次在中国建立了大机器工业,使中国的社会经济在新生产力的代表即大机器工业的引导下,进入了一个新的发展时期:工业化时期。洋务运动不仅是生产工具的变革,而且是大机器生产代替手工业生产的劳动组织的变革,是生产方式和生产关系的变革。更重要的是,洋务运动不仅引发了器物层面的改变,而且引发了中国在政治、法律、社会层面的深刻变化,尽管这种变化还不彻底,但是毕竟开启了中国的现代化,这个历史意义也要肯定。


当时一些中国的先进人物力主睁眼看世界,呼吁国人要突破天朝大国的狭隘眼界,要看到西方世界在工业发展和社会制度方面的长处。这里面有代表性的人物是林则徐、魏源、曾国藩、冯桂芬、李鸿章、盛宣怀等人。从19世纪中后期开始,中国知识分子对西方的观察和理解越来越深,尤其在洋务运动前后,流行着一个著名的口号“中体西用”。日本人在近代化之后也有类似的提法,比如“和魂洋才”,实际上是与“中体西用”一个思路。“中体西用”就是“中学为体,西学为用”。“中学”,即我国自己的文化传统,是“体”,是根本,而“西学”,即西方的技术器物之学,是“用”。近代以来,尤其是从二十世纪二、三十年代以来,“中体西用”被批判得很厉害,认为这个口号是一个落后的口号,甚至是一个反动的口号,是基于洋务运动前后国人对西方的肤浅的认识而提出来的错误的口号。但是今天我们看这个口号,就要更加客观一些,我们在150年后再来审视这个口号,就要看到这个口号的深刻性和超越历史的合理性。实际上“中体西用”是一个具有深刻思想的口号,在中国的现代化和工业化过程中,在中国面临国家转型的过程中,尤其是在西方强势文化的压迫下进行被迫转型的过程中,就是要把西方这些先进的自然科学和社会科学的成果拿过来为我所用,但是仍然要根据中国自己“主体性”的思想来采择,择其有益者而吸收之,择其糟粕者或其不适合中国者而抛弃之,这种态度恐怕是惟一正确的态度。所以我们要看到“中体西用”论的历史意义和思想价值。日本在近代化过程中提出“和魂洋才”,既大规模引进西方科学技术和社会制度,又比较好地保存了本民族的文化,这个历史经验值得我们来汲取。


(二)近代重商主义思想和工业化思想的形成以及国家的工业化实践


十九世纪末期中国知识分子对西方资本主义经济社会制度有了更深刻的理解,其中的先进者力倡发展资本主义工商业,要求发展资本主义工业化。近代重商主义思想应运而生。大家不要误解这个“重商主义”。“重商”并不是简单的重视商业和贸易,“商”包含着工商,包含着制造业,所以“重商主义”一词是重视工业和商业,重商主义实际是“工商并论”。甚至后来有些人提出来,重视工农商都是重商主义,发展农业也是重商主义的核心思想之一。当时重商主义的代表是王韬、薛福成、郑观应、张之洞等人。19世纪末20世纪初的以工立国与振兴实业思想更加清晰。康有为在1895年公车上书中提出变法、富国、养民的建议。在百日维新的奏折中,他提出把中国“定为工国”的主张,1898年他又提出“振兴实业”思想,第一次提出“实业”这个概念。张謇则提出“实业救国”、“棉铁主义”这两个口号,黄兴提出“实业为发展国力之母”,1919年孙中山《实业计划》中提出“今日所谓实业者,实机器生产之事业而已”。


20世纪初的清朝末年,政府大力实施奖励实业政策。清政府提出“振兴实业,奖励工商”的施政纲领,奖励工业发明专利,鼓励投资于实业工矿,这些政策对中国工业化发展起到一定作用。


民国初期为鼓励发展实业,进行了比较全面的经济立法,为工业化提供了全面的立法保障。1912-1921年,中国形成了一个工业发展的小高潮,此时正是欧洲的第一次世界大战期间。1927-1936年是国民政府大力发展工商业的十年,在经济史上也被称为“黄金十年”。1933年国民政府颁布《实业四年计划》,决定以民族经济代替封建经济,建立现代式的国家。1935年政府发起国民经济建设运动。1936年颁布《重工业五年建设计划》,计划建立国营重工业工矿企业。当时的国民政府希望利用国家力量,甚至利用类似于计划经济的做法,来发展中国的重工业,实现中国的工业化,实际上当时苏联社会主义计划经济取得的成果给了国民政府很大的激励。我们要看到,中国重工业优先发展战略实际上在三十年代就开始提出来并尝试了。但是当时国家主导的重工业优先发展战略之所以收效甚微,没有取得实质性进展,其根本原因在于当时的政治力量涣散无力,国家四分五裂,财政-行政-军事难以实现统一,国家动员能力和财政汲取能力低下,难以快速和有效地动员各种资源并快速达成政治共识[1]。


二、20世纪50-70年代社会主义工业化道路的形成


(一)国家集权的重工业优先发展战略的形成


新中国成立之后的社会主义工业化道路,用一句话来概括,就是“以国家高度集权为特征的重工业优先发展的工业化道路”。我们为什么会选择这样一条道路?我认为根本原因和内在原因是基于中国是一个“后发大国”这样一个基本国情:“后发”意味着中国是一个追赶型的经济体,要在极短的时间内对发达的工业化经济体进行赶超;“大国”意味着中国是一个在全球和政治经济军事格局和大国博弈中占据重要地位的地缘大国,这种地缘大国的地位意味着中国必须在工业化过程中具备相当独立而强大的工业化组织能力、要素投入能力、工业技术创造能力和全面的工业体系建构能力。这两个特征决定了新中国必须采取独立自主的、国家集权的重工业优先发展的工业化战略。这个战略的形成当然也有外在影响因素,主要是苏联模式的影响和当时国际环境的影响。


1949年以后高度集中的计划经济体制下重工业优先发展的战略,并非单纯由社会主义意识形态所决定。作为一个工业化后发国家,中国摆脱落后面貌的心态十分急迫。1951年2月,中共中央政治局扩大会议决定自1953年起实施第一个五年计划,并要求政务院着手进行编制计划的各项准备工作。1952年下半年,第一个五年计划的编制工作开始紧锣密鼓地进行。从着手编制新中国的第一个长期经济建设计划开始,优先发展重工业的指导思想就清晰地表现出来。经过了国民经济的恢复和近一年的酝酿,1953年9月,过渡时期总路线正式出台。同年,第一个五年建设计划启动。在1953年底毛泽东参与修改和编写的《关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》中,明确提出了“社会主义工业化”的概念,这一旨在向全党和全国人民解释和宣传中央新提出的总路线的文件强调,“发展国家的重工业,以建立国家工业化和国防现代化的基础”,是实现社会主义工业化的中心环节。


苏联经济的运行方式是新中国学习的第一个样板。即使不以在统计口径和指数计算上受到质疑的苏联官方数据为依据,按照格申克龙的估计,苏联机器、钢铁、煤炭、石油、电力五个处于核心地位的工业部门在1928-1937年近十年间的年平均增长率达到了17.8%,这种高速增长是在政府的强力推动下实现的。要使中国在几乎毫无积累的前提下启动工业化,并在相当短的时期内完成工业体系的初步构建,政府同样必须具有强大的调动和配置资源的能力[2]。苏联的社会主义成就在西方世界也引起了很大的震动,四、五十年代以来,英、法、德、美等国都不同程度地开始了国有化运动,一些重要的重工业部门和战略部门都收为国有。


(二)计划经济时期的工业投资结构与重工业优先的“自强化机制”


第一个五年计划的制订与实施在苏联的直接帮助和参与下进行。1953年5月15日,中苏两国在莫斯科签订了《关于苏维埃社会主义共和国联盟政府援助中华人民共和国中央人民政府发展中国国民经济的协定》,规定苏联将在1959年前帮助中国新建和改进141个建设项目,加上1954年10月12日由于《关于苏联政府帮助中华人民共和国政府新建15项工业企业和扩大原有协定的141项企业设备的供应范围的议定书》的签订而增加的15个项目,合计“156项”。这156个项目主要集中在煤炭部(27个)、电力部(26个)、重工部(27个:其中黑色冶金7个、有色冶金13个、化学工业7个)、一机部(29个)、二机部(42个)五个部门,此外,石油部有2个,轻工部有3个。这些项目的设计和实施,直接推动了新中国产业结构的快速调整[3]。


与轻工业不同,重工业是资本密集型产业,需要大量的资金投入。统一财经工作的完成,使政府特别是中央政府掌握了巨大的财政资源,这使巨额的建设投资成为可能。1952年1月,政务院财政经济委员会公布了《基本建设工作暂行办法》,从此固定资产建设项目的决策权被集中在中央政府手中。尽管在整个计划经济时期,中国的政府投资体制不乏放权与集权的调整,但这种改变调整的只是权利在中央与地方不同层级政府之间的分配,而政府在全社会固定资产投资中的主体地位并没有变化。


从投资结构开看,在整个计划经济时期,对于农业为主的第一产业的基本建设投资都是最低的,大部分均在4%以下,而以工业为主的第二产业则是基本建设投资的重点,1980年以前的五个五年计划中,对第二产业的基本建设投资占全部投资的比重最高时达到61.7%,基本上一直保持在50%以上。在对工业的投资中,对于轻工业的基本建设投资虽然整体上略高于农业,但一直未超出7%;对重工业的投资占全部基本建设投资的比重在“一五”时期为36.2%,这是改革开放前几个五年计划中这一比重最低的一个时期,其余时期均在45%以上[4]。


如果我们观察重工业优先增长与其财政贡献增长之间的关系,我们就会发现一个两者相互促进机制,我称之为“自强化机制”。计划经济时期对工业尤其是重工业部门的支持为政府财政带来丰厚的回报。从投资效果来看,根据当时的一机部的调查,“一五”时期的大中型项目,建成后平均三年半就可以收回投资。国民收入的快速增长主要由工业部门支撑。跟用于工业的支出占财政总支出的比重相比,工业部门提供的财政收入在政府财政收入总额中所占的比重要高得多,工业产值的迅速增长为国家财政收入提供了新的可靠的来源保证。由此,在政府投资与产业结构之间形成了一个自我循环增强的机制:政府的投资促成了工业的起步和发展,也为政府财政自身的运转创造了新的财源,而财政支出的(重)工业化倾向又依靠工业所提供的收入不断得以维系。这种不断自我循环增强机制的一个最直接的后果是在很短的时间里,推动了中国产业结构的大幅度转变,初步建立了相对完整的工业体系,如果依靠经济的自然演进,这一过程很难迅速实现。


这就形成了一个自强化机制:重工业优先增长了,而重工业带来的回报又很高,税收贡献特别大,国家的财政收入严重依赖于重工业,因此在国家往外拨钱的时候,也自然多拨一点给重工业,因为收入的大头来自于重工业,重工业比轻工业和农业来钱快。所以我们看到,重工业部门给政府财政带来丰厚的回报,税收贡献很大,因此就形成了重工业部门增长和财政收入之间双向的互相促进和自我循环,这就是双向自增强机制。因此,这个自增强机制实际上是优先发展重工业的内在机理,不是说政府一厢情愿要发展重工业,而是因为重工业挣钱快,回报高。


高度集权的计划经济体制是新中国重工业优先发展战略的体制基础,这一体制为我国快速的经济赶超、工业基础的迅速建立、全面的工业门类的建立做出了历史性贡献,是新中国70年以来创造“中国经济奇迹”的重要根源,也是理解“中国模式”的基础。但是,高度集权的工业化体制也有其弊端。在复杂的国际背景中启动工业化进程的新中国,采取了一种最直接的国家集权的干预方式,由政府控制几乎全部生产领域投资的力度、方向和规模,但问题在于政府的强行干预减弱了产业之间原本可能具有的联系,抑制了微观主体的活力,经济运行缺少其内生的、可持续的增长动力,体制的僵化与结构的失衡随之而来。


三、改革开放后至本世纪初期的工业化模式与国家介入模式的转变


(一)国家控制型工业化模式的悄然转型


1979年8月,国务院批转由国家计委、国家建委和财政部共同提出的《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》以及《基本建设贷款试行条例》,这标志着“拨改贷”试点工作的开始。按照《报告》的要求,政府开始在部分地方(北京、上海、广东三个省市)、部分行业(轻工、纺织、旅游等)中选择部分项目的投资进行由政府拨款改为银行贷款的尝试,“拨改贷”的目标很明确,要“在国家统一计划的前提下,扩大企业的经济自主权,把投资效果的好坏同企业和职工的经济利益直接联系起来”。这一举措意味着企业要以经济规则,而不单纯是政府指令来规范自身的行为。


国家财政投资的下降标志着国家控制型工业化模式的悄然转型。1985年是一个特殊时点,和1984年相比,1985年全社会固定资产投资资金来源中的“国家预算内资金”和“国内贷款”两个构成要素所占的比重同时发生了较大的改变,前者所占比重下降了7个百分点,由23%降至16%,后者所占比重则上升了6个百分点,由14.1%升至20.1%[5]。投资主体的变化则表现在两个方面:一是对原有投资主体的调整和改变,二是新的投资主体的培育。20世纪80年代中后期,对国有企业的改革拉开帷幕。1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中强调,增强企业的活力,特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力,是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。为了增强国有企业活力,中央相继推出一系列措施,在权、责、利方面赋予国有企业以更多的经营自主权。1988年7月,国务院发布《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》。《通知》中所提及的《国家计划委员会关于投资管理体制的近期改革方案》,不论从宏观层面还是微观层面,都对固定资产投资资金的使用方式提出了新的要求。从微观层面,《方案》提出“扩大企业的投资决策权”,企业有权自主地筹措资金和物资、有权自主地选定投资方式和建设方案、有权自主地支配应得的投资收益。


随着社会主义市场经济体制改革目标的确立,国有企业改革的步伐在20世纪90年代中后期不断加快。这使得国有企业逐步成长为新的投资主体,它们已经不再是计划经济时期完全传递政府意志而无自主生产决策权力的经济组织。20世纪90年代,国家投资在国有经济固定资产投资资金来源中的比重整体上已经不足10个百分点,出资比重的大幅度下降本身也说明了政府在固定资产投资中所扮演的角色的转变。同一时期,新的投资主体也慢慢成长起来,集体、个体、私营、外资及其他经济发挥着日益重要的作用。2004年7月,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,这是一个内容涉及投资体制改革方方面面的《决定》。《决定》不仅强调要落实企业的投资自主权,还对政府投资的范围作出界定,从这时起,政府的投资开始越来越多地向公共基础设施建设和具有公益性的领域倾斜。


改革开放后,政府投资实现了深刻的转型。政府投资规模的相对缩小本身就是政府投资转型的重要表现之一。实际上从20世纪的90年代开始,国家预算内资金占全社会固定资产投资资金来源的比重已经很小,1997年的亚洲金融危机和2008年的国际金融危机之后,国家投资在国有经济乃至全社会固定资产投资资金来源中所占的比重都出现了短暂的回升,这与政府执行积极的财政政策有关,但并未改变政府投资整体下降的趋势。与此同时,投资主体开始由单一走向多元化,国有经济在全社会各种经济形式投资中所占的比重不断下降。


(二)工业化道路选择和国家角色转变的根本原因是工业化阶段的变化


在新中国成立至今六十余年的历史当中,从投资的视角来看,不同时期的政府行为发生了巨大的变化。政府投资的相对规模由最初占全社会固定资产投资的90%以上,下降到了如今的不足5%。投资的方向也明显转变,改革开放以前,政府投资是全社会固定资产投资的绝对主体,为了快速推进工业化,以工业为核心的第二产业成为政府投资的重中之重,构建完整的工业体系的基础性工作由政府投资完成。而改革开放以后,投资主体逐步走向多元化,与之相伴随,政府投资对产业结构的影响也由直接转为间接。国有经济固定资产投资的重点在20世纪90年代由第二产业快速转向了第三产业,新世纪以来这一投资倾向表现得更为突出。进入新世纪以来,政府投资在更多地向具有基础性和公益性的行业和领域倾斜。改革开放后的政府投资与计划经济时期的另一个显著区别在于,政府投资所进入的行业大都不再是排他性的,即使是在当下政府投资相对集中的领域。


所有这些变化,实际上都是由工业化阶段所决定的,在工业化初期和工业化加速时期,工业化的主导力量是国家,国家在全社会固定资产投资中占有绝对的优势地位,同时国家投资的主要投向是第二产业尤其是重工业,这是工业化初期阶段和加速阶段必然产生的现象,是历史的要求。而到了工业化基本完成、大规模工业化阶段已经基本过去之后,国家逐渐从集权模式中退出,国家在全社会固定资产投资中的比重微乎其微,而社会其他投资主体则占据优势地位,投资主体逐渐实现多元化,这表明国家集权式的重工业优先发展战略已经完成了其历史使命而发生了深刻的转型,整个社会的投资主体结构、投资的投向结构等都发生了深刻的变化。在新的工业化基本完成的时期,政府投资的投向主要是在公共基础设施等涉及公共品供给的领域,这一变化本身意味着整个国家的发展重点发生了根本的变化。国家作为投资主体的不断退出,意味着其他主体尤其是非国有部门的迅猛发展,意味着在资源配置中市场功能的逐步强化。


四、工业化进程中的产业政策:争议与变革趋势


(一)产业政策的争议是国家和市场的关系


近年来,由于经济结构的深刻变化和国家角色的转变,导致我国的产业政策形态也随之必然发生变化。我们的国家正处于一个决定性的转型时期,产业政策关乎政府功能的转型,关系着国家与市场之间的关系的变化,关系到我国工业化进程中动力机制的转换。


在关于产业政策的争论中,一派认为中国现在仍然需要很好的产业政策来支撑和引导经济的发展,这派意见从历史和国际角度证明产业政策对经济发展是有作用的,主张应该把两个“有”结合起来。第一个“有”是“有效的市场”,第二个“有”是“有为的政府”,这两个应该兼容。一方面我们要发挥市场在资源配置当中的主导性、基础性的作用,另外一方面,尤其在中国这样的环境和历史情境底下,我们不可能排除掉政府在经济发展过程当中所起到的巨大作用,因而这派学者主张一个有为的政府。这里的“有为”,不是“乱为”和盲目的作为,“有为”是正确地作为,不是乱为,也不是不为,而是适当的作为。另一派的观点认为历史上所有的产业政策,包括全球其他国家的乃至中国的,几乎都是不成功的,因此产业政策应该被彻底抛弃,这是该派学者基于他们对市场的研究,基于他们对经济微观主体的独立性和企业家精神的研究和尊重,从自由主义经济学角度和发挥市场主体性作用角度来讲产业政策是无效的。


当下的产业政策之争深刻地反映了中国当下在经济发展过程当中,两种不同的思潮,两种完全不同的方略。在中国目前的经济状态下产生这样的交锋,不是偶然的,而是必然的,他们代表了两种不同的改革思路,对未来中国的走向影响深远。一种认为政府应该在经济发展过程当中起到积极的作用(但是也不否认市场的基础性作用),另一种认为政府的干预主义行为会起到负面的作用(无论其初衷如何),中国的市场化还远远不够,未来的大趋势还是应该加强市场化改革。


这两个观点交锋的关键点,在于双方持有对于政府和信息的不同假定,其争论的核心是在如何处理政府与市场的关系,如何对政府有一个正确的定位。无论是美国还是中国,彻底抛弃产业政策是不现实的,主张完全废弃产业政策的观点是矫枉过正。问题是何种产业政策是有效的?在不同经济发展阶段,产业政策有何不同?这些东西需要仔细梳理和思辨,不要过于武断而简单地下结论。


(二)美国和日本的产业政策:经验和教训


最近半个多世纪以来,中国应该说是产业政策执行最为强力的国家,我们非常重视产业政策,在不同历史阶段执行了不同的产业政策,而日本和美国的产业政策往往成为中国在不同阶段借鉴的对象。应该说,美国是产业政策执行得非常好的一个国家,尤其是最近三十年以来。大家不要以为美国是一个自由市场经济国家,政府就完全无所作为,这是完全错误的想法。相反,美国在执行产业政策方面不仅政策制定非常多,而且产业政策出台极其频繁,它在每一个历史阶段都为自己的国家制定了适当的产业政策,非常密集,影响深远。


美国产业政策的核心是立法和尊重市场,而不是政府直接干预。20世纪80年代里根政府提出了星球大战计划,这个计划要使美国在全球的信息产业方面占据制高点,当然这里面包含着国防和工业提升的一整套计划。最近美国对于中小企业创新提出一系列计划,希望提振中小企业的创新能力,使其能够在技术创新方面走在世界前列,重振制造业,由此带动经济发展和就业。美国在执行产业政策的过程当中,更重视法治化,大多以法律形式来推动产业政策,而不是靠行政命令。国会先立法,立法之后包括企业家和大学、科研机构等等这些微观主体都按照这个方向来实施,政府提供法律支持和财政支持,进行有效的引导和扶持。近半个多世纪以来,美国执行的产业政策很多,比如说关于农业信贷有《农业信贷法》,关于农业产业发展和粮食问题有《农业调整法》,关于技术创新有《国家技术创新法》,关于小企业创新有《小企业创新发展法》,关于贸易有《综合贸易与竞争法》,关于能源排放方面有《能源法》。


美国的政府在执行产业政策过程中,必须有法律为依据,并受到国会大量的严格的制约。有时候美国政府要执行某个产业政策,国会有可能给他否决。所以我们看到,美国不是没有产业政策,而是用法律的形式来进行产业政策的推广和实施,把政府的行为控制在法律范围之内。美国产业政策的定位,是弥补市场缺陷的一个补救性措施。他们不认为产业政策是整个经济政策工具的一部分。美国要调整宏观经济的话,就是财政跟货币政策,产业政策是弥补性的措施,不是一个简单的短期政策工具。比如为了促进中小企业创新,为了促进中小企业跟大学的合作,为了促进每一个国家实验室的活力,政府出台法律,给这些中小企业若干的补贴,对中小企业与大学的合作给予扶持,这个当然不是干预和限制中小企业运行的市场机制,政府也不介入任何中小企业的经营活动,也不命令银行给中小企业贷款,而是弥补市场机制的局限,用法律的形式,用财政手段来激发中小企业与大学的活力。这是美国产业政策一个非常大的特点,或者说是一个优点,它尊重市场,重点是培养市场机制没有办法创造的条件,推动技术创新和先进技术的产生,保持美国在全球的技术领先地位。美国联邦政府的这种资助、补贴、产业政策引导,只是对私人部门的行动做出引导性的推动,它不干预私人部门具体的活动,而是尊重市场,要增进市场竞争,在这个方面,美国是值得中国学习的。


我们再来考察日本的经济奇迹与产业政策的关系。日本跟中国有共同的文化基础,国民对政府的尊重、依赖心理跟中国很相似。日本产业政策执行的时间比较长,而且尝试和探索也比较丰富。尤其是在二战之后,日本大量执行了产业政策,从1945年到1976年左右,日本经过30年高速增长,年均增长大概将近9%,实现了所谓的日本奇迹。在日本奇迹的产生过程当中,产业政策当然是一个极其重要的原因,你不能想象日本如果没有产业政策,它的经济增长会这么快。可是日本到了80年代就遇到了一个大问题,由于产业政策执行的时间过长,政府对于整个经济干预的时间也过长,导致产业政策出现了若干弊端,到了80年代后半期,日本开始走下坡路了,增长乏力,内需不足,引起日本对产业政策的反思。


在80年代初期,反思日本产业政策影响最大的是小宫隆太郎,他认为日本的产业政策是一种“选择性的产业政策”[6]。他说日本人在选择产业的时候,政府如果认为哪些产业需要扶持,大藏省跟通产省就合作制定一个产业政策来进行支持,这种选择性的产业政策依赖于政府的高度判断能力和信息捕捉能力,但是现实当中政府的判断很难完全理性和科学。这种方法就是依靠政府的判断进行选择性的产业政策扶持或者压制,这是日本产业政策的特点。在这个过程当中,政府有可能犯错误,也有可能做出睿智的选择,你要碰到判断比较明智的政府,就能做出很好的决策,可是,政府也有可能判断错误,尤其是政府在宏观经济的判断方面,可能往往出现一些偏差。选择性的产业政策,在日本既有成功的案例,但是负面的教训也是很深刻的。实际上,所谓好的产业政策是基于政府的判断,但政府也会失灵,政府也会信息不对称,政府对整个经济的了解不见得那么深入和全面,这时候政府的产业政策就面临着一些问题。所以我们说,产业政策不是不要,而是需要什么样的产业政策。产业政策需要在政府和市场之间做出一个很好的权衡,产业政策出来之后,不能抑制市场的作用,而是必须增进市场,以市场机制为基础来发挥作用,而不是替代了或者挤出了市场。


上个世纪90年代末期,在亚洲金融危机之前,世界银行对东亚奇迹做出了一个总结,其中谈到日本、东南亚这些国家为什么发展那么快呢?于是提出一个理论,因为这些国家的政府在这个历史阶段是增进了市场的作用,这个理论被称为“市场增进论”(market-enhancing view)[7],青木昌彦对这个理论有详尽的阐述。确实,如果我们回顾这个时期亚洲这几个增长迅猛的国家的发展史的话,我们可以发现,在凡是发展特别好的历史阶段,一定是政府做了大量的事情来增进市场的作用,政府的各种产业政策一定是顺应市场的,发挥了市场和政府的双重作用,而不是反市场的,不是压制市场的,而是促进了市场的发展,促进了市场的竞争,让市场良性发展。


我们看了美国产业政策和日本产业政策的情况,那么,如果说一个产业政策是好的,用什么标准呢?我认为只有一个标准,就是能够强化市场竞争,能够让企业更好地去竞争,能够防止垄断对于经济发展的损害,政府在市场机制的基础上来弥补市场的缺陷,顺应市场,而不是取代市场,这样的产业政策,这就是好的产业政策。相反,如果一个产业政策促进了垄断,妨碍了竞争,让微观主体都没有活力,这个产业政策一定是坏的,无论政府出发点多么好,其结果也一定是坏的。


2014年,诺贝尔经济学奖颁给了梯若尔,因为他开创了产业组织学,他主张用公共政策来弥补市场失灵,强化竞争。他在获得诺贝尔经济学奖的演讲《市场失灵与公共政策》中认为,完全竞争几乎是不可能存在的,所以就需要用公共政策,也就是产业政策来控制市场失灵,来约束市场权力,强化竞争。梯若尔主张用公共政策,也就是产业政策来控制市场失灵。但是注意,产业政策的目的是约束市场自发权力,防止市场垄断,强化竞争[8]。所以说,一个设计良好的产业政策,应该是催生创新,促进竞争,促进生产力的发展,而不是要压抑市场。


(三)中国产业政策的历史趋势:效率与公平


中国的产业政策从1949年到现在,走过了漫长的过程。50年代初,中国确立了社会主义计划经济体制,到1978年之后,慢慢转向社会主义市场经济体制,但是我们执行产业政策这样一条基本道路没有发生太大的变化。在这个过程当中,中国因为执行了成功的产业政策而实现了经济的腾飞,包括1978年之前我们也创造了经济的奇迹,年均增长超过了9%,为中华民族的伟大复兴奠定了物质基础。新中国在前三十年建立了比较完善的工业体系,实现了重工业化和经济赶超,在改革开放之后,中国又执行了很好的产业政策,实现了经济的超高速增长,我国民财富巨量增加。这些成就必须客观肯定,不应刻意抹煞。


中国最近一些年以来,产业政策方面应该说也有若干问题需要检讨。在产业政策的制定和执行过程中,我们都存在很多问题,很多产业政策执行效果不佳,甚至出现很多浪费和失效的情况。政府对认为重点的产业进行扶持,甚至对特定企业、特定技术、特定产品做选择性的扶持,行政干预的色彩比较浓厚,值得进一步检讨和全面的反思。强大的政府行为一方面使得产业调整速度非常迅猛,但是另一方面政府这种非常直接的、行政化的方法,也带来一些弊端。这种选择性产业政策以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置,政府驾驭了市场,甚至替代了市场,因此要抛弃选择性产业政策,来执行功能性的产业政策。所谓功能性产业政策,就是市场友好型的产业政策,要弥补市场的不足,扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足,让市场机制充分发挥其决定性作用。十八届三中全会说了两句话,“要让市场机制在资源配置中起到基础性作用,让政府在资源配置当中起到更好的作用”,我们不是要取消政府的作用,而是要发挥更好的作用


2015年10月12日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》,这个文件里面有很重要的一个提法,就是要“要求加快建立竞争政策与产业政策、投资政策的协调机制,逐步确立竞争政策的基础性地位。2016年6月国务院下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,要求在新制订的政策和新建立的制度中,先要进行公平竞争审查,那些妨碍公平竞争的制度和政策就要进行修改。这是两个极其重要、极其正确的文件,这两个文件释放出什么信号呢?我认为释放出政府的产业政策应该是以促进竞争为基本目标这一明晰信号,政府行为和产业政策要增进竞争,而不是削弱竞争,要对妨碍竞争的政策和制度进行反思和梳理。这对中国未来的产业政策导向有重要的指导意义。


我们可以对以上的讨论做一个小结:随着中国工业化阶段的不断演变,产业政策的形态必然发生变化,政府介入经济的方式和工业化路径必然发生深刻的变化。一个建立在市场配置资源基本体制之上的有效、有限、有为、有序的政府行动体制,是未来中国彻底完成工业化、实现国家现代化的保障和前提。


注释:

[1]维斯和霍布森在《国家与经济发展》一书中深入分析了欧洲崛起的过程中国家力量的不同所引起的国家发展的差异,指出英国的崛起得益于其强大的相对政治能力,尤其是国家动员能力、财政汲取能力和达成共识的能力。见:维斯和霍布森:《国家与经济发展:一个比较及历史性的分析》,长春:吉林出版集团,2009年版,48-53页。

[2] [美]亚历山大·格申克龙:《经济落后的历史透视》,北京:商务印书馆,2009年版,第295页。

[3]陈夕总主编、董志凯执行主编:《中国共产党与156项工程》,北京:中共党史出版社,2015年版,第10-12页。

[4]国家统计局固定资产投资统计司编:《中国固定资产投资统计年鉴1950-1995》,中国统计出版社,1997,第103页。

[5]国家统计局:《中国统计年鉴2011》,中国统计出版社,2011,第147页。

[6][日]小宫隆太郎等编:《日本的产业政策》,国际文化出版公司,1988年版。

[7]青木昌彦:《市场的作用国家的作用》,中国发展出版社,2002年版。

[8]让·梯若尔:《市场失灵与公共政策》,《比较》,2015年第6期。


本文发表于《经济研究参考》2019年第8期


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