中国转型经济学视角下的金融制度演进
改革开放之后，中国经济社会结构和内在运行机制发生广泛而深刻的转型。这种转型实际上是一种“双重转型”：既面临由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型；也面临由传统乡土社会结构向契约社会的转型，即由传统的以族缘、地缘、血缘关系为基础形成的乡土社会结构，向以社会经济活动主体之间的合约为基础形成的现代契约社会结构转型。基于中国经济社会的“双重转型”现实，中国的经济学家应超越西方的新古典经济学理论，创造能够揭示中国双重转型独特机理和模式的中国式转型经济学。
改革开放以来，中国在探索建立社会主义市场经济体制的历史进程中，根据内外条件和不同历史阶段的不同特征制定相关政策，选择适应性的体制和发展模式，使经济体制和发展道路的选择既保持连续性，又有所创新发展。这就是“弹性体制”的方法论精髓。以人民为中心的中国式现代化，决定中国的金融发展和金融治理必然是以人民为中心的，这也是“人民主权金融”的理论基础。人民主权金融，是以人民为中心的、以全面满足人民的金融需求、推动全体人民共同富裕、服务国家长远发展战略、致力于中华民族伟大复兴、不断提升国家金融体系竞争力、在国家金融开放和参与国际金融事务中始终以维护和保障国家金融安全为宗旨的金融机构体系、金融市场体系与金融制度体系的总称。在构建人民主权金融的过程中，中国始终遵循系统、动态、均衡的基本方法论，以渐进的、审慎的、相机抉择的、灵活权变的弹性体制，实现普惠性原则、战略性原则、安全性原则、可持续原则的统一。中国的金融发展和金融改革过程，呈现国家主导性的强制性制度变迁和鼓励基层微观主体创新的诱致性制度变迁相融合的特征，具备总体的渐进式制度变迁和行动果断、目标清晰的改革过程相融合的特征。无论是资本市场的创建与发展，还是银行业的改革与开放，都呈现上述基本特征。
我国银行体系的渐进式变迁过程便是典例。银行体系在改革开放后经历深刻的制度变迁，国有商业银行体系的运行机制不断创新和优化，同时，外资银行的引进推动中国银行业的市场竞争结构不断完善，银行业的渐进开放推动整体银行业持续改革。加入世界贸易组织后，国内商业银行陆续引进外国银行资本参与自身经营，对国内商业银行素质的提高起到积极推动作用。从国有独资商业银行上市的过程可以看到，国有银行体系的改革是果断的，中国希望通过国有银行上市，彻底改变国有商业银行的内部治理结构和运行机制。上市之前，我国四大国有独资商业银行的不良贷款较高，资产质量较差。2003年，四家国有商业银行不良贷款率为21.38％。上市之后，四大行的资产质量提升较快，不良率迅速下降，逐渐成为治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好和具有国际竞争力的现代金融企业。在国有银行进行深刻的产权改革的同时，我国民营银行作为增量部分得到较快发展，2015年5月，银监会公布我国首批试点的5家民营银行。这些民营银行为我国银行业带来新活力，其定位是服务于中小企业，对我国民营经济的发展起到重要作用。
总体来说，中国金融发展和金融治理的动态演进过程，体现有序的渐进主义特征，而这种特征又与弹性体制、相机抉择和系统稳定性相结合，构成中国特色的金融发展道路。
系统建构中国式金融治理与金融监管体系
2003～2010年，中国的金融体制改革逐渐步入深水区，国有银行体制改革（以2005～2010年国有独资商业银行陆续上市为标志）、农村金融体制改革（以2003年农村信用社、省级联社改革，以及2006年银监会主导建立村镇银行等新型农村金融机构为标志）、金融体系的对外开放（以2001年加入世界贸易组织后引进外资银行、资本市场以及合格境外机构投资者制度为标志）、利率的市场化改革（以2010年前后逐步放开贷款利率和存款利率为标志）、金融监管体制改革（以2003年成立银监会，形成“一行三会”监管格局为标志）、资本市场改革（以2007年进行股权分置改革从而实现全流通为标志）等进入实质性推进阶段，我国金融体系的总体面貌焕然一新。
建构金融发展和金融治理理论的中国学派，先要理解中国整体金融制度变迁在目标函数和路径选择上的独特性。中国在推进整体金融制度改革的过程中，始终将金融制度变迁纳入整个经济体制改革以及国民经济发展的总体战略中考量。从整个目标函数来说，中国金融制度变迁的目标并不是（或并不仅仅是）着眼金融体系本身的发展和现代化，而是始终坚持以金融制度变迁来支撑、支持整个经济体制变迁、国民经济发展与产业结构的优化与转型。中国在整体金融制度变迁中所采取的“审慎的渐进主义”策略，是与中国整体经济体制改革的步调相匹配的。
在这种“审慎的渐进主义”策略中，银行部门的改革是渐进的，降低进入壁垒、取消利率限制等金融自由化措施并不是即刻实施的，而是经历了较长的“缓冲期”。在这个期限内，国有银行体系被赋予稳定的“特许权价值”，这使得国有银行体系在逐步适应新体制的过程中，能够受激励采取稳健的经营行为。为了完善国有银行的运行机制，在渐次推进国有银行上市的同时，现代企业制度和法人治理模式逐步建立。2005年10月27日，中国建设银行股份有限公司正式在香港主板市场上市；2006年10月27日，中国工商银行股份有限公司A＋H股在上海证券交易所和香港联合交易所成功上市；同年，中国银行股份有限公司先后在香港联合交易所和上海证券交易所成功挂牌上市；2010年，中国农业银行股份有限公司分别在上海证券交易所和香港联合交易所挂牌上市。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的，“商业银行和证券公司、保险公司、信托投资公司等要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”的目标，已经基本实现。在银行体系改革增量的部分，通过“审慎的渐进主义”策略推进银行的民营化，并引进外国银行，推动银行业市场竞争结构的优化。综上，在中国的国有银行改革与整体金融改革和发展进程中，贯穿着一种温和、渐进、审慎的金融治理哲学，这种带有中国智慧的金融治理哲学，与西方的金融自由化理论及其路径选择存在明显区别。
中国特有的金融治理哲学，内生于中国整体经济体制改革和制度变迁模式，形成中国特有的金融监管理念。在构建中国式金融监管和金融治理的过程中，应确立金融监管的“成本-收益”（或“投入-产出”）理念，即监管的“成本约束”理念。具体来说，社会公众与金融监管部门理想的“严监管”，意味着具备相应且足够的监管资源，即大量监管机构的设置，充足且优秀的监管人才，丰富且先进的监管工具和技术，而这些都要付出高昂的成本。监管的“成本约束”，意味着金融监管不能无限制地扩张，监管的范围、资源投入、力度等，总有限度。因此，“严监管”实际上是“适度监管”。同理，“强监管”应该是“有效监管”。既要杜绝“监管真空”，保障监管的全覆盖，也要“留有余地”，给金融创新留足空间，鼓励那些对经济发展和产业成长有利的金融产品创新和金融机制创新，对金融科技的发展采取适度宽容的态度。同时，鼓励金融机构和金融市场的自律行为，引导第三方力量（如行业自律协会、会计师事务所、国际行业联盟等）加强监管，以节约监管成本。
近20年频发的区域性和全球性金融危机，使得各国金融监管当局对金融风险建立切实认知，其监管理念也与20世纪七八十年代以来的自由放任监管理念存在显著区别。从新自由主义监管理念，向新权威主义监管理念悄然变化，带有转折性的意义。中国的金融监管方式和监管组织体系也在近20年中发生巨大、深刻的变化，逐步形成中国式的监管理念，主要包括以下内容。
“容忍度监管”和“严监管”相结合。容忍度监管，一方面是指对金融机构的体制创新、机制创新和产品创新有一定的容忍度，鼓励金融机构基于科学评估的创新行为；另一方面强调对风险有一定的容忍度（比如，对包含一定风险和不确定性科技创新提供金融支持）。因此，容忍度监管是一种有弹性的、灵活性的监管，在对信贷人员追责的过程中存在一定的风险容忍度。这为银行等金融机构的创新行为留有空间，否则信贷人员出于风险考虑，会慎贷、惜贷，以牺牲创新为代价保障信贷质量，阻碍新兴领域（如科技金融领域）的发展。
由分业型监管向综合性监管转变。20世纪90年代后，金融业的分业经营，逐步向混业经营转变，由此，原来适应分业经营的分业监管模式，逐步向综合性监管转变。监管体系打破银行、证券、保险等金融领域的界限，采取综合性、融合式的监管。
机构监管和行为监管相结合。金融机构是金融市场的主体，也是所有金融功能、金融行为、金融资源的重要载体。因此，对各类机构进行严格、全方位监管，是金融监管的主要着力点。行为监管则注重将金融市场中的所有金融行为纳入监管范围，既包括那些正规的、合法的金融机构的金融行为，也包括那些非正规的、非法的金融组织的金融行为。如果说机构监管是“点”上的监管，那么金融行为监管就是“线”上的监管，“点”“线”结合，才能实现对金融市场的全方位监管。
功能性监管和穿透式监管相结合。功能性监管是将所有的金融功能纳入金融监管范围，针对不同机构的同一类金融功能，采取贯通监管方式。因此，功能性监管是综合性监管的基本方法，其跨机构、跨领域、跨市场的特征，能够有效防止监管套利和监管真空。比如，对银行、保险、证券类机构的所有信托功能产品，采取功能性监管；对不同机构销售的保险功能产品，进行功能性的贯通监管等。功能监管是“面”的监管，强调对具有同一类金融功能的业务分“区块”进行监管。而穿透式监管的关键在于反制规避监管、反制监管套利的监管，穿透各个监管环节、业务实质、风险本质、资金流向、公司治理、金融伦理和文化，进行监管。因此，穿透式监管是“由表及里”的纵透式监管，是实施机构监管、行为监管和功能监管的基本保障。
探索分权和集中权力适度均衡的监管。分权和集中权力之间的适度均衡，存在两个维度：第一个维度是在中央监管者层面，央行和其他中央监管机构的权力划分；第二个维度是中央和地方金融监管者的权力划分。
从第一个维度来说，我国金融监管体系在2003年银监会成立后发生重大改变，形成“一行三会”（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会）的监管格局，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监督和管理，央行则负责货币政策管理，以及在一定程度上对“三会”发挥统筹协调功能。银监会成立后，以完善国有商业银行治理结构为手段，以降低国有商业银行不良贷款为突破口，以强有力的现场和非现场监管为保障，全面提升我国银行业的经营效率，降低和防范金融风险，同时有秩序地引进外国资本，鼓励民间资本参与银行业，完善中国银行业的竞争结构和产权结构，对推动我国银行业的渐进式体制变革，以及有效控制体制变革中的风险，作出历史性贡献。在银监会成立之后的十几年间，中国银行业总体结构和绩效发生显著变化，一批股份制银行、城市商业银行、农村商业银行、民营银行以及村镇银行等新型农村金融机构陆续建立起来，大大改善中国银行业的市场竞争结构和产权结构。
2018年，中国银行保险监督管理委员会成立，统一监督银行业和保险业，使我国金融监管体系形成“一行两会”（中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会）的格局，这是走向“合”的第一步。2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式挂牌。金融监管总局是在中国银行保险监督管理委员会基础上组建的国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管。其主要职责包括强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。国家金融监管总局成立之后，我国形成“一行一局一会”的监管格局，由“分”到“合”的金融监管体系更加清晰，央行和“一局”“一会”之间的统筹协同关系也更加明显。在这个统筹协同关系中，央行统筹协调的作用得到强调。“一行”“一局”“一会”既要有所分工，又要统筹协调，有统一的步调，有高层的沟通机制，不能各行其是。从我国监管体系的探索过程可以看出，监管体制的变化是不断实现动态演进和动态调整的，是不断针对新的金融发展形势和经济发展态势而相机抉择的，而不是一个绝对的、先验的理念体系。
从第二个维度来说，近20年来，我国始终在探索一条能够充分发挥中央和地方“两个积极性”的独特模式，在探索的前半段比较强调地方的作用，后半段则逐步开始加强中央的统筹协调能力，试图保持适度的均衡。
金融伦理治理与金融文化治理
从20世纪90年代开始，中国经济学界兴起对“经济学中的道德问题”和“市场经济的道德基础问题”的广泛关注。金融伦理是金融体系正常运作的必要前提。在金融发展中注入伦理视角，在金融机构和金融从业人员中广泛和有效地渗透金融伦理观念，可以在金融体系中营造和培育积极的金融伦理文化和社会责任意识，推动金融体系在自我道德约束的基础上稳健运行，以提高金融体系和整个经济运行的稳定性和安全性。
对金融文化的研究，是金融伦理学研究逻辑上的延续。金融文化的研究，基于“金融即人”这一基本的规范判断，认为金融作为一种人类行为方式（交易方式），必须具备人格化基础。只有金融具备人格（人性）基础，才能为人类服务，增进人类的福祉，提升人类的伦理境界，约束那些损害人类整体福利与美德的行为。金融文化是一切金融交易行为隐含的人类的价值观（伦理观）的总和，是在金融体系不断演变中，逐渐形成的一整套伦理体系，而这些价值观（伦理观）又指导、影响金融本身。金融文化的作用，在于塑造金融业的集体人格，发挥教化熏陶的功能，使所有从业者皆能受此文化的化育，从而形成自觉的道德自我约束。2023年中央金融工作会议指出，“把马克思主义金融理论同当代中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，努力把握新时代金融发展规律，持续推进我国金融事业实践创新、理论创新、制度创新，奋力开拓中国特色金融发展之路”，这是未来我国建设现代化金融强国的重要指导思想。
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中国特色金融发展道路与现代化金融治理
改革开放以来，金融体系始终在中国特色社会主义市场经济体制的探索和建设中发挥重要支持作用，也始终是支撑中国经济和产业结构不断转型升级的重要力量。不论是新中国前三十年的金融体制，还是改革开放后，经过长期市场化转型形成的新型金融体制，都为中国的工业化和现代化作出历史性的贡献。随着社会主义市场经济体制的不断完善，以及逐渐深度融入全球产业链和供应链，中国金融体系的市场化和全球化程度稳步提升。中国的金融体系，始终服务于国家发展战略，服务于实体经济，服务于国家体制创新，走出一条中国特色的金融发展和金融治理之路。清晰且一以贯之的战略目标、系统动态平衡的思维模式、渐进中庸的推进策略、弹性灵活的制度体系，构成中国式金融发展和金融治理的基本方法论特征。在学术上系统总结中国式金融发展和金融治理的基本理念和实现路径，从而建构金融发展和金融治理的中国学派，是中国学者必须承担的历史使命。
当前，中国金融发展和金融治理面临崭新的时代背景。从国际背景来看，全球金融治理体系正处于第二次世界大战后最大的变局之中，以美元为核心的全球支付和结算体系正在发生转折性的变化，全球金融治理规则的重构正在以前所未有的紧迫感提上议事日程。而这一重构的过程，又交叠着世界政治格局、军事格局、工业产业格局和经济贸易格局的重大变化。从国内背景来看，我们当下正经历最为深刻的融入全球化，并深化高水平对外开放的历史进程，中国更深入地参与到全球金融治理和经济治理之中，在成为全球经济金融体系中不可忽视的重要力量。同时，当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。在这个历史性的关键时点上，为经济可持续发展和产业结构转型升级提供强大的资本支撑，为中国的高科技产业和新质生产力发展提供强大的资本支撑，为中国在全球科技竞争和产业竞争中赢得优势提供强大的资本支撑，是金融体系最重要的使命。要完成这一使命，中国必须在金融发展和金融治理理论方面有所创新，必须建构一整套能够促使金融体系完成这一使命的、适合中国国情且具有中国特色的理论体系。
中国式金融发展和金融治理的核心，在于构建人民主权金融，也就是以人民为中心的金融，金融必须掌握在人民手中，必须为中国经济的发展和中国人民的福祉服务。现代化金融强国的实质不是单纯的“金融强”，而是金融能够为中国的发展、为中国人民的福祉提供强大支撑。因此，“五大金融”——科技金融、普惠金融、绿色金融、数字金融、养老金融——都是围绕人民主权金融展开的，都着眼于未来可持续发展和民生福祉。同时，我们要清醒地认识到，随着中国逐步深度参与全球金融治理，“金融自决”变得尤为重要，只有努力实现汇率自决、利率自决、资产定价自决、货币发行自决和人民币国际化自决，才能有效保障中国的国家金融安全和经济安全。
随着中国金融定位从“核心论”到“血脉论”的历史性转折，中国特色现代化金融治理体系的构建真正进入“自觉－自决”的历史阶段。理论界的重要使命，是努力建构中国特色现代化金融治理的基本体系，系统总结中国特色现代化金融治理的目标模式、核心理念与实现路径，从而为未来人民主权金融的理论体系提供建设性的框架。在具体的实践操作层面，我们需要对普惠金融治理、科技金融治理、绿色金融治理、金融文化治理、金融伦理治理、中小银行风险治理、制度型金融开放与全球金融治理等重大金融治理领域进行系统研究，对中国特色现代化金融治理与人民主权金融构建进行多维度、全方位的探索。未来中国金融治理一定会在现代化、市场化、开放化、安全化的轨道上稳步迈进，为现代化金融强国建设奠定坚实基础，为实现中华民族伟大复兴提供有力支撑。
在这一关键的历史时期，完成建设现代化金融强国和构建中国式现代化金融治理体系的历史使命，需要理论界具备深刻的反思和批判眼光，以清醒而自觉的学术创造精神，从全球和中国金融发展历程的观照、比较与省思出发，既汲取全球金融治理理论与实践的有益经验，又立足中国深厚的文化积淀与悠久的历史发展实际，建构中国特色金融现代化的独特话语体系，确立中国式现代化金融治理的底层逻辑。我们应当认识到，不能在西方学者身后亦步亦趋，只是“照着讲”是不够的，还必须学会“接着讲”，更重要的是能够“对着讲”，在与西方话语体系平等对话中，建构中国自己的金融治理和金融发展学术体系，这是所有中国经济学者的共同使命和努力方向。
上文略有删减
作者：北京大学经济学院教授、博士生导师，北京大学产业与文化研究所常务副所长 王曙光
选自：《学术前沿》杂志2026年第3期
