王处辉 吕福龙: “治理”在中国传统社会存在的样态及其特征

——基于双轨、实体以及帝国三种研究模式的分析
选择字号:   本文共阅读 1368 次 更新时间:2019-01-21 00:53

进入专题: 中国传统社会   社会治理  

王处辉   吕福龙  

内容提要:以往学界通常认为,中国传统社会的治理方式为统治。而近年来的研究显示中国传统社会的治理方式具有特殊性与多元性,满足现代社会学及政治学意义上“治理”出现的条件。双轨模式显示县下辖区的治理样态为士绅主导的基层地方自治,存在官方、士绅不同的治理主体,且有着一定的协作机制。实体模式显示在偏远的乡村社区,其治理样态为无须官方过多涉入,民间即能够在宗族与地方精英的领导下,自发地完成治理。帝国模式显示官僚与君主是一种支配与反支配关系。此种关系赋予了官僚制独特的治理属性以及治理能力,其“治理”样态为官方主导的正式行政与非体制内地方精英主导的非正式行政的共生并存。该研究有助于从宏观上把握传统社会治理方式与现代治理方式的同质性与差异性。

关 键 词:“治理”  中国传统社会  样态  特征


当下的中国社会正处于传统、现代与后现代多元时空并存的状态,传统社会治理方式虽然在形式与内容上产生了某种流变,但对当代社会治理仍有着不可估量的影响,因而有着很强的研究价值。若只就字意而言,“治理”即“治国理政”之意。在此意义上,统治只是治理方式的一种,二者并不对立。然而,作为政治学与社会学的一个重要概念,治理则是现代社会的产物①。就此来说,“治理”即转变为一种与统治不同的、新型的治国理政的方式②。二者相较,统治的权力来源上,只存在官方一个治理主体,其行政方式表现为依托于刑法与教化、自上而下的集权控制,目的是剥削百姓的劳动成果,使得百姓为统治者服务。而“治理”的权力来源是多元的,存在政府之外的多个治理主体,其行政方式表现为依托于民主与法治、政府主导下的多主体协商合作,目的是促进公共利益最大化③。

自工业革命以来,西方学者多认为中国传统社会是一种长期停滞,没有发展的封建专制社会,其治理方式为统治④。这其中,尤以马克思的“亚细亚社会形态”⑤和韦伯的“家产官僚制”⑥理论影响最为深远。其后,学界有关中国传统社会治理方式的研究多是在这两种范式下展开的,具有代表性的观点有“东方专制主义”“王权主义”“大共同体本位”等⑦。这些研究普遍认为,在中国传统社会王权能够通过官僚体制、士绅、乡里制度渗透到社会的每一个部位,政府支配着社会生活的各个方面。而到了20世纪90年代以来,中国传统社会治理方式的研究又取得了许多新的进展,诸如黄宗智“集权的简约治理”、李怀印的“实体治理”、周雪光的“帝国治理的制度逻辑”,等等⑧。这些研究显示中国传统社会治理方式具有多元性以及特殊性⑨,不能够简单地以统治看待。

进入21世纪以来,学界开始大量以“治理”的视角看待中国传统社会,时至今日,传统社会治理已经在学界获得广泛关注与认可,并初步形成了一定的研究成果。然而,在传统社会背景下,“治理”的内涵并不清晰,仍有许多研究者只将传统治理理解为“治国理政”之意,即近乎“统治”的一个别称,认为传统社会只有统治,没有现代意义上的“治理”⑩。之所以出现这一状况,原因即在于这些学者对中国传统社会治理新近的研究成果没有引起足够的重视,没有正视中国传统社会治理方式的特殊性与多元性,进而否认中国传统社会存在现代政治学与社会学意义上的“治理”的可能性。目前尚没有专门独立的研究来阐释中国传统社会“治理”与现代“治理”之间的关系,我们试图整合近些年来有关中国传统社会治理研究的重要成果,来诠释这一问题。具体而言,我们尝试回答以下几个问题:中国传统社会是否可能存在现代意义上的“治理”方式?如果存在,是以何种样态存在?这些样态有着什么样的特征,与现代“治理”又存在着哪些异同?本文的研究有助于从宏观上把握中国传统社会的“治理”样态及其特征,深化对中国传统社会治理方式的认知。


一、“治理”的内涵、特征及其在传统社会存在的可能性


自20世纪末,关于非政府组织与市民社会的研究日益成为研究热点,“治理”一词越来越多地出现在联合国、多边和双边机构、学术团体以及民间志愿组织的文件中(11)。“治理”的基本含义是:在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要,目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益(12)。就治理的范围而言,治理又可以分为“国家治理”与“社会治理”两个方面。“国家治理”指通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家权益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展(13);“社会治理”指在政府组织领导下,吸纳社会组织等多方面的参与主体,对社会公共事务以及社会秩序进行的治理活动(14)。“国家治理”着眼于整个社会,而社会治理着眼于地方社会以及具体某一社区,因此“社会治理”应从属于“国家治理”。格里·斯托克指出,与统治相比,“治理”有五大特征:“治理”出自政府,但又不限于政府;“治理”明确指出解决社会和经济问题过程中存在的界限和责任;“治理”肯定了社会公共机构间的权力依赖;“治理”指行为者网络的自主自治;“治理”认定,公共事务的处理效果不限于政府的权力、号令,还存在着管理技术和方法的应用(15)。就“社会治理”的出现来说,需具备三个条件:其一,国家能力足够强大,能够渗透到基层社会;其二,存在不同的治理主体;其三,国家与其他治理主体能够形成合理的分工,并有相应的合作机制。与“社会治理”相比,“国家治理”更强调政府的主体作用,强调政府在整个社会事务处理中的核心地位、管理能力以及善治性质。

有些学者认为,“治理”与统治存在的社会基础不同。“治理”是“冷战”时代结束之后的产物,经济的市场化、社会化、网络化和全球化,不仅使得社会自主性越来越强,形成了相对于国家独立的领域,同时也使得全世界越来越紧密地联系在一起。这些变化使得人们不得不重新思考政府的性质、职能以及与社会组织的协作,进而促使现代治理出现。古代国家由于地理阻隔,交通、科技的简陋,以及经济和社会活动范围的狭小,权力的延展受到很大的限制。再加上西方封建时代,国家软弱,而庄园主则称雄一时,国家只能通过贵族间接统治民众。国家的权力难以渗入基层,其管控的范围、幅度主要在上层社会,故而只有统治而没有“治理”(16)。这一分析虽有一定道理,但恐有机械主义与西方中心论的嫌疑。首先,机械地将统治与传统社会、“治理”与当代社会相对应,忽视了社会的多元性。从公共行政的角度而言,无论是“治理”还是统治,皆是依靠管理主体来维持某种社会秩序,使得社会活动有序展开的一种行政活动,因此二者都不过是公共行政的一种方式。每一种社会因其独特的构成要素与组织结构可能会形成不同的行政方式,不可机械地划分为统治与“治理”、传统与现代。其次,以西方社会的发展历程衡量其他社会,忽略了其他社会的特殊性。西方封建社会因存有大量庄园主贵族,使得国家权力受到阻遏,难以深入基层,因而只有统治,没有“治理”。然而,这并不代表任何传统社会都有着很强的中间阶层。总之,如果某一社会因其独特的社会构成,能够满足“治理”出现的条件,即使是传统社会,其治理方式也有可能呈现出一定的“治理”特征。

以往学界通常认为,中国传统社会为封建社会,其治理方式为统治。20世纪90年代以来的近代“市民社会”研究者中有人认为,中国晚清时期已经出现了“市民社会”,其治理方式为国家与社会的二分模式(17)。这些研究大多是以西方社会类比中国传统社会,未能注意到中国社会的特殊性以及多元性。我们依据治理区域的差异,将新近有关中国传统社会治理方式的研究成果划分为三种研究模式:一是双轨模式,主要是对县下辖区治理方式的研究;二是实体模式,主要是针对更为基层的乡村社区的治理方式进行的研究;三是帝国模式,主要是从国家层面,宏观地看待整个社会的治理过程。这些研究成果越来越认识到中国传统社会治理方式的特殊性与多元性,诸如黄宗智认为中国的社会结构不同于西方式的国家与社会二分对立模式,在国家与社会之间、正式制度与非正式制度之间还存在着一个“第三领域”(18)。张妍、牛贯杰也认为,中国传统社会的基层社会实体组织不是国家直接统治的“非自立的存在”,也不是独立于国家之外、如同欧洲“市民社会”“公共领域”那样与国家对立的自治的“秩序空间”,而是同国家上层政权以“共同社会性”与“利益社会性”互为表里、持有共同秩序观念、表现为双重统治的一个整体(19)。这些研究显示,无论是乡村基层地带、县级地域还是国家层面的行政实践,都有着大量的国家与社会精英的通力合作,国家权力虽然能够深入社会中去,但是却无力完成繁杂、庞大的社会事务管理,需要依托民间力量的支持。在传统社会的治理中,不仅有着多个治理主体,其权力的来源是多元的,同时也形成了各种各样的准协作机制,因此在中国传统社会是有可能存在现代政治学、社会学学理意义上的“治理”方式的。那么,在乡村社区、县级地域以及国家层面的治理是何种样态,其各自又具有哪些特征呢?


二、双轨模式下“治理”存在的样态及其特征


费孝通认为中国传统社会存在两套并行不悖的政治运作模式:一种是君主集权专制的官僚制统治模式,皇权自上而下延展,到县衙而止;另一种是建立在血缘组织基础上,由士绅主导的基层地方自治(20)。笔者借用费孝通这一概念,将此类认为中国传统社会在县级以上和县级以下具有两种不同治理方式的研究统称为双轨模式。我们认为,双轨模式最早突破了中国传统社会治理方式为王权统治的刻板印象,指出了县下辖区“治理”的存在样态,以及士绅、乡贤主导的非正式行政具有的“治理”特征。

(一)双轨模式下“治理”存在的样态

双轨模式有两个起源:一是韦伯提出的皇权延伸有效性命题,另一个是费孝通提出的“双轨政治”。韦伯很早就指出,中国传统社会君权的控制范围只能延及都市区域,基层社会处于一种自治状态。韦伯认为:“中国正式的皇家行政,事实上只限于市区和市辖区。一出城墙,皇家行政的威力就一落千丈,无所作为了……乡村则是没有品官的自治区”。官僚集团与宗族是一种对立关系,“自上而下的家产制统治,遭遇到氏族强大对抗势力自下而上的抵制”(21)。而费孝通认为一种政权必有其合理性。自上而下的单轨政治,若没有抵制措施,必不能长久存在。为了抵抗专制权力,就一定要铺下双轨。就双轨政治的形态而言,中央所派遣的官员到知县为止。自上向下的单轨制到县衙门前就停止了,并不到每家人家大门前。这样一来,就把集权的中央悬空起来,不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中(22)。由韦伯、费孝通的论述可知,起初双轨模式的研究者认为君权无法直接延展到县下辖区,士绅、宗族虽然是地方社会治理的重要主体,但其与官方的对抗性大于合作性,因而只存在一定程度的自治。

20世纪90年代以来,温铁军针对传统国家基层治理方略,率先提出“皇权不下县”的观点(23)。秦晖对温铁军的概念作了进一步发挥,将其表述为“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治、自治靠伦理,伦理造乡绅”(24)。这一研究使得双轨模式研究重新返回了学术视野,并引起了广泛讨论。其中徐勇的观点较为典型,他认为中国幅员辽阔、历史悠久,国家整体层次的“大一统”与城乡之间非均衡的政治控制,才是中国政治社会的完整状况和典型特点。这一特点突出表现为城市和乡村之间的差异。城市主要居住着非农业人口,乡村居住着农业人口。由此形成城市上层社会和乡村下层社会尖锐对立又共同存在于大一统专制社会中的二元结构。古代中国,国家与基层乡村社会是相隔离的,士绅家族则以特殊的经济、政治和社会优势充当着沟通上与下、官与民的角色(25)。因此,这一阶段的双轨研究认为,皇权可以通过士绅抵达县下辖区,但是士绅只是国家行政的代理人,并不独立于官方之外。

2000年之后,对于双轨模式的研究又取得了一些新的突破。黄宗智认为,中国传统社会县下辖区的治理方式为“集权的简约治理”。他指出,以皇帝个人名义代表的中央权威,专制权力程度很高。但是,就19世纪人均负责管理25万人的县令来看,皇权向基层渗透权力的程度很低。低度基层渗透权力和高度专制权力的矛盾继而导致了对半正式的简约行政方法的依赖。中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法,依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。与正式部门的官僚不同,这些准官员任职不带薪酬,在工作中也极少产生正式文书。一旦被县令批准任命,他们在很大程度上自行其是;县衙门只在发生控诉或纠纷的时候才会介入。该模式具有“低成本,高效率”的治理优势,不仅节约了行政成本,同时也有效地维持了地方社会秩序(26)。张妍、牛贯杰则认为,中国传统社会是一种“国”与“家”或者说上层政权与基层社会实体组织的双重统治。在中国传统社会,国家政权机构与乡绅控制的家族、宗族、乡族、行业等基层社会组织之间,是对立统一的关系。基层社会组织既不属于国家直接统治的“非自立的存在”,也不是独立于国家之外的,与国家对立的自治的“秩序空间”,而是通过基层社会实体组织的代表士绅所具体实现的,与国家上层政权互为表里、持有共同秩序观念的国家统一整体的组成部分(27)。这些研究显示,县级地域的“治理样态”为士绅主导的非正式行政。国家权力通过士绅渗入基层社会,同时士绅作为不同于国家的治理主体也具备一定的独立性,且国家与士绅之间有着非正式的合作机制。

(二)双轨模式的“治理”特征(28)

双轨模式认为县下辖区的治理方式集中表现为官方监督下士绅主导的非正式行政,我们可以将这种“社会治理”特征概括为以下四点:1.在传统县以下辖区的治理中,知县主要关心厘清诉讼、准时缴纳税额,保持自己人事记录清白;下属为了维持生计,被迫依靠非官方的费用,强取豪夺、行贿受贿。这样,“为民父母”的责任越来越多地转移给士绅(29)。2.士绅作为一个居于地方基层社会领袖地位和享有各种特权的社会集团,承担了若干社会职责。他们承担了诸如公益活动、排解纠纷、兴修公共工程,有时还有组织团练和征税等许多事务。他们在文化上的领袖作用也包括弘扬以儒学为主导的价值观念以及这些观念的物质表现,诸如维护寺院、学校和贡院等(30)。3.地方士绅的权力虽然得到官府的认可,但都不是来自官制系统的授予,相反,绅权总是设法避免与胥吏官权的瓜葛。官方亦反对士绅“干预(地方之外的)公事,把持官府”(31),因此士绅具有一定的自主性。4.治理技术的特征表现为皇权延展的有限性以及庞大的治理成本,使得政府不得不依赖于半正式的简约治理。虽然这些治理方式有一些类似于格里·斯托克总结的现代“治理”特征,但是也存在一定的差异。首先,士绅对于地方社会事务的涉入只获得了官方与民间的认同,并没能以正式制度予以肯定,解决社会和经济问题存在的界限和责任不够明确;其次,士绅具有两面性,一方面士绅是有功名的官僚集团成员,享有官方权力;另一方面,在文化权力网络下,地方权威的合法性来源于对地方社会价值、规范的信仰与认同,故士绅又具有维护地方利益的一面(32),这种两面性使得士绅的自主自治特征不够明显。

综上所述,双轨模式最早地打破了中国传统社会为“集权专制”的刻板印象,并指出了县下辖区“治理”方式的样态,以及士绅的非正式行政蕴含的一些“治理”特征,肯定了中国传统社会治理方式的特殊性与多元性,为传统社会“治理”特征的认知提供了切入点和基础。但是,这些研究普遍地认为传统社会“治理”存在的区域只在县下辖区,治理的主体主要是地方政府与士绅,因而“治理”只是中国传统社会的一种局部特征。


三、实体模式下“治理”存在的样态及其特征


有人以“实体治理”这一术语来刻画中国传统社会乡村治理中国家的不干预、放任主义的导向和县级以下地方行政中的非正式做法(33)。笔者借鉴这一概念,提出“实体模式”,用以统摄中国传统社会乡村社区,以宗族族长与乡村精英为主体,依托内生性秩序来完成当地社会治理类的研究成果。我们认为,“实体模式”是中国传统社会“治理”特征的认知发展阶段,其研究成果将中国传统社会的治理特征推广到了更为广泛的乡村社区,治理的主体也扩展到了宗族与乡村精英。

(一)实体模式下“治理”存在的样态

双轨模式关于中国传统社会“治理”特征的研究大多局限在地方士绅身上,难以深入普通乡民的生活世界,无法观察他们的日常实践,尤其是在当地特定的语境中,基于乡村伦理和集体认知所形成的种种抉择。对传统国家制度的认识,多倾向于采用自上而下的方法,即注重研究国家的统治政策、规章制度和正式的官僚系统,忽视基层的行政治理实践。此外,一些研究误认为基层自主式治理即意味着国家与社会的对抗,淡化了两者之间的合作和相互依靠(34)。

有鉴于此,李怀印以获鹿县为个案,对缺乏宗族以及士绅存在的基层地带的治理状况作了深入研究。结果显示:在田赋征收的几乎所有重要环节,从税款征收、契税稽查,到粮银推收和黑地清查,清代及民国早期的国家政权,皆委之于非体制内精英,而不是由衙门官员直接控制。李怀印认为,这种地方治理方式很大程度上出自国家的设计。这种正式的官僚制与基层非正式的治理方式的同时并存,从中国统治者的角度来看,不仅不存在任何冲突指出,相反,它可能是大一统帝国的最理想治理方式。国家有限参与地方管理、并把行政职责授予地方社群背后的一个明显原因,是统治者不信任地方官员及其吏役。政府干预地方治理,将不可避免地导致渎职和腐败问题,因为地方官员为谋其私利,必然会运用手中的权力来扭曲政策(35)。因此,君主与基层官僚可说是一种对抗关系,而与乡民才是一种合作关系。

基于李怀印的分析可知,乡村社区的治理样态表现为官方权力对乡村的田赋征收虽有一定作用,但并不直接参与基层行政。基层行政是乡村精英依靠村社内生性的惯例和制度,自发地完成与官方的协作,维护地方社会秩序的。李怀印的研究得到了学界的肯定,随后社会学、人类学、历史学、政治学对中国传统社会乡村社区的治理方式都进行了大量的研究。于建嵘指出,尽管在传统社会,“王权止于县政”,乡村属于自治状态,但是依旧无法摆脱皇权的影响(36)。贺雪峰认为,在中国传统社会,为解决大国家与弱国家条件下的乡村社会秩序问题,地方自治须借助于家庭、宗族基础上形成的地方性规范及相对自主的地方自治组织(37)。这些研究进一步补充了乡村社区的治理样态。于建嵘的研究肯定了君权对乡村社区的渗透,而贺雪峰的研究则明晰了村社治理的独立自主性。

(二)实体模式的“治理”特征

实体模式认为中国传统社会乡村社区的治理方式为官方放任,宗族、地方精英主导的自治,其治理特征具体表现为:1.皇权虽对乡村社区具有统辖作用,但是为了缓解大国家与小政府的矛盾,则不得不依靠家族与乡村精英对社会事务的参与和秩序的维持作用。2.在整个乡村治理过程中,君主与乡村精英、宗族族长相互依赖。君权的渗透有限,并不足以掌管整个基层行政工作,不得不依赖精英与宗族来落实地方事务。同时,为了避免底层官僚对乡民的搜刮,君主也有意限制基层官僚直接掌管基层行政,这样君主又成为乡民的“保护伞”。3.乡村社区的宗族族长与乡村精英并没有官方功名授予,因而与官方没有直接的统属关系,有着明显的自主特征。4.内生性的惯例和制度构成了“实体治理”的治理基础。乡民们在很长时间中形成了紧密的血缘网络和强烈的社群认同感,在村规和共同准则的支撑之下,乡民们在惠及所有成员的乡村事务中互相合作。此种“治理”特征与现代社会“治理”的差异在于:政府的强制权力虽强,但基础权力却很弱,无法充分参与到乡村社区的行政过程中去;政府与宗族、乡村精英的权责界限没有通过正式的制度予以肯定,也没有相关规章指明族长与乡村精英的地位、职责;族长与乡村精英虽然有很大的自主自治特征,但是并没有畅通的沟通渠道,能够将基层的需求传达给君主。

总而言之,“实体模式”认为中国传统社会乡村社区的治理方式为皇权统辖下的宗族与乡村精英自治。这些研究将治理的区域扩展到更为基层、更为广阔的乡村社区,同时也肯定了宗族与乡村精英的治理作用,肯定了君主与乡民的合作性质,极大地丰富了学界对中国传统社会“治理”特征的认知。但是,与双轨模式一样,实体模式认为中国传统社会县级以上的行政区域仍处于君主集权专制的官僚制统治模式之下,因此传统社会的“治理”特征只存在于县下辖区,不可认为是传统社会的一种整体特征。


四、帝国模式下“治理”存在的样态及其特征


中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带,提供了国家治理的组织基础。帝国的运转与维持,是在官僚体制的支配下进行的,官僚制度的设定、运作蕴含着帝国治理的逻辑(38)。笔者在吸纳周雪光“帝国的逻辑”这一概念基础上,将以官僚体系作为研究对象,通过官僚制度的运作机制及其行政效果来探求中国传统社会治理方式的研究,统称为帝国模式。我们认为,与双轨模式和实体模式相比,帝国模式肯定了官僚制本身的“治理”属性,进而从国家层面指明了传统社会“治理”存在的样态及其“治理”特征。

(一)帝国模式下“治理”存在的样态

无论是双轨模式还是实体模式,都只认识到了中国传统社会县下辖区的一些“社会治理”特征,而没有认识到传统社会的“国家治理”特征,原因即在于:这些研究大致认为中国传统官僚制度为一种集权专制的制度,运作的目的是榨取民众利益,且这些制度的行政效率低下,并不能够有效地增进民众福祉,推动社会发展。正是对传统官僚制“治理”属性的否定,进而使得人们否定了传统社会治理方式的“国家治理”特征。此种传统官僚制度的刻板印象主要有两个理论渊源:其一,是在社会发展五阶段理论基础上,有关中国官僚体制与政治效果关系的研究。该类研究通常认为,官僚制建立在土地的控制上,目的是从农民身上榨取尽可能多的膏脂。行政基础是暴力统治,依君命行政,国家的行政管理唯一人之命是听(39)。其二,是韦伯的家产制官僚制研究。韦伯认为,中国传统官僚制家产支配的一面大于官僚制,其制度设计不够精密,官僚集团常因利益的勾结而结党,进而与国家相对抗,因此行政效率低下(40)。

孔飞力的研究初步打破了中国传统官僚制集权专制的刻板印象,但是加深了其效率低下的印象。他指出中国传统官僚制下,君主与官僚集团是一种支配与反支配的关系。君主不得不用成文法规来约束成千上万为他服务的官僚,以确保他们每个人都按照体现他的利益与安全的行政程序行事。与此同时,君主对于如何保持自己的特殊地位、超官僚权力和自主性,也会理所当然地感到关切。结果,君主不得不持续斗争挣扎,以避免自身的官僚化。而官僚为了规避风险,不得不揣摩上意,刻意逢迎。高层官僚和他们的下属上下通同,这些行为在破坏官僚制的同时,也在与皇权对抗。在此种制度下,君主和官僚都陷入了一种两难境地,并都对已经形式化的行政程序抱一种模棱两可的态度。而帝国辽阔的疆域以及信息传递的落后,更加剧了君主与官僚之间的对抗,增加了国家治理的成本(41)。

周雪光在孔飞力的研究基础上,借用韦伯“权威类型—支配方式—合法性基础”的理论体系,从权利的运作、行政目标以及行政能力三个方面明晰地阐释了传统官僚体制本身的“治理”属性。周雪光认为,皇权与官僚权力有着各自的合法性基础。皇权一方面来自传统权威的祖宗之法,另一方面来自君权天授的卡理斯玛权威。与皇权的合法性基础不同,官僚体制的合法性来自自上而下的“授权”,集中表现在“向上负责制”。皇权与官僚权力的合法性基础既交融又紧张,一方面,皇权与官僚权力在等级地位上有着明确的主从关系;但另一方面,又有一定的对立,表现为道统、结党以及非正式制度对皇权的抵抗。在此种特殊的权力运作方式下,官僚制的运行目的也并非单纯地控制、压榨百姓,在此之外也有着“善治”的一面。官僚体制的内在机制使官僚与君权保持着若即若离的关系:庸君临朝,官僚体制可以自身机制维持之;暴君当道,官僚体制或推波助澜、助纣为虐,但也可能成为缓冲器来减缓其危害;强君欲振兴政纲,则必重新规整与官僚体制的关系,为己所用。两者在长期历史演变过程中相互钳制、相互适应、修订增补,具有特殊的行政效率(42)。

在阐明传统官僚制的“治理”属性基础上,周雪光进一步提出“委托与代理”“正式与非正式”“名与实”三对关系,从国家层面诠释了中国传统社会国家行政的治理样态。“委托与代理”关系集中体现了帝国治理的组织困难:帝国治理依赖庞大的官僚体制,面临着漫长行政链条中委托与代理关系所产生的高昂交易成本,加剧了权威体制与有效治理之间的基本矛盾。中央将治理职责委托给地方政府以后,随之产生一种地方性的非正式治理机制。“正式与非正式”共生并存、互为依赖的制度安排在很大程度上缓和、调节着帝国治理的基本矛盾。中央在集权的正式制度中得到了稳定性和可信性,而非正式制度的盛行则为地方灵活性提供了空间。“名与实”关系反映了中央政府在象征性权力与实质性权力之间的微妙平衡和转变。地方以非正式机制行政,会产生多种非正式权力群体。国家为了维护自身权威,到一定程度,又不得不整顿地方行政,使其按照官方制度办事(43)。因此,就“帝国治理的制度逻辑”来说,传统社会治理方式符合“国家治理”出现的条件,即政府具有特定的“治理属性”,且国家权力能够深入基层,但并不完全掌控基层行政实践,同时也能够与士绅、宗族以及地方精英形成良性的分工、协作机制。

(二)帝国模式的“治理”特征

帝国模式认为中国传统社会的治理方式为君主、官僚主导的正式行政与士绅、宗族以及地方精英主导的非正式行政之间的分工与协作,其“治理”特征具体表现为:1.由于传统社会国家无力支付完全行政化所需要支付的高昂的行政成本,因此中央不得不将治理职责委托给地方政府,地方政府也无力完成庞大繁杂的治理任务,因而又不得不依托于非正式的行政人员。由此,中央与地方政府以及非体制内的地方精英,形成了普遍的依赖关系。2.非正式治理机制并没有一定的规章制度加以限制,通常较为灵活,地方政府以及士绅、宗族、地方精英等都具有一定的自主行政能力。3.“正式与非正式”行政方式共生并存的治理机制,正好体现了公共事务的处理不限于官方的权力、号令,体现了在行政成本高昂与信息不对称的治理矛盾下,不同的行政方式与管理技术对于国家治理的作用。这些“治理”特征与现代治理特征的不同之处在于:首先,在“名与实”的关系中,中央一开始允许地方以一些不符合国家制度的行政方式运作,而等到这些运作方式成熟,地方权威增强之后,国家又会重新整顿地方行政,使其回到符合官方期望的轨道上来,这使得治理主体之间无法形成明确的界限和职责;其次,为了将官僚制的运行重新吸纳到统治者期待的轨迹上来,君主不得不使用专断权力,推行行政事务。因此,一旦遇到英明、有为的君主,很可能会挤压体制外组织的力量,官僚制的“治理”性质也会大打折扣。

综上所述,帝国模式认为中国传统社会的治理方式为官方主导的正式行政与士绅、宗族以及地方精英主导的非正式行政之间的互补与协作。这一治理方式具有一定的“国家治理”特征。与双轨模式、实体模式相比,此类研究将“治理”的区域扩展到了县以及整个国家范围,同时还肯定了传统官僚制的“治理”属性,将治理主体扩展为君主、官僚、士绅、宗族以及地方精英,从而自整体上指明了传统社会“治理”的存在样态及其特征。


五、小结与讨论


当前学界对传统社会治理的研究正持续升温,并初步显现出了一定的研究传统。然而,传统社会背景下“治理”的内涵却存有诸多争议,主要原因即在于传统社会治理方式与现代社会学及政治学背景下的“治理”内涵没能分辨清楚。针对这一问题,文章通过分析双轨、实体以及帝国三种研究模式的相关成果,探究了我国传统社会存在“治理”的可能性以及“治理”在乡村社区、县下辖区以及整个国家的行政区域存在的样态及其特征。结果表明,中国传统社会无论是在乡村社区、县下辖区还是在县级以上的行政区域,都存在一定的“治理”样态,即皇权能够深入到基层社会,保障基层治理的进行;而传统社会的治理除政府之外,还存在多个主体,诸如士绅、宗族族长以及乡村精英,且这些主体之间都有着良性的合作机制。中国传统社会的治理特征集中表现为官方主导的正式行政与士绅、宗族、地方精英主导的非正式行政之间的共生并存。

需要注意的是,虽然双轨、实体以及帝国三种研究模式显现出中国传统社会治理方式具备一定的“治理”特征,但是这些特征与斯托克描述的现代西方意义上的“治理”存在一定的差异,其主要表现为:治理主体之间的权限、责任没有经过规章制度作明确地区分;国家始终掌握着控制权,只是将具体行政过程中的基础权力外放给了非官僚体制内的地方精英,使得治理主体的权力、义务无法保证,官方以外的治理主体依附于权力,无力限制皇权,无法抵抗体制力量,一旦国家启用专制权力,则所有体制外精英的“治理”就会大打折扣,转向统治。民间谚语“交上钱粮,当上自在王”与“民心似铁,官法如炉”的矛盾,正是这一治理特征的真实写照,出现此种差异的根源在于:中国传统社会的治理方式之所以会呈现出一定的“治理”特征,并非基于市场经济、公民社会以及法治等社会基础,而是基于皇权延伸的有限性、君主与官僚的支配与反支配关系、高昂的治理成本、治理技术的落后等问题的困扰,被动地呈现出一种君主、官僚、士绅、宗族、地方精英之间的协作治理。此种“治理”虽然在形式上与现代意义上的“治理”有一定的相似性,但是其性质则是大不相同的。总而言之,在中国传统社会背景下,“治理”一词的涵义绝非仅仅只是“治国理政”之意,其也蕴含着一定的现代政治学意义下的“治理”特征,传统社会治理的一些方法对推进我国当代社会治理具有一定的借鉴意义,不可将传统治理方式与现代治理方式割裂看待。

当前关于传统社会“治理”特征的认识有两种倾向:一种倾向认为,中国传统社会只有统治,没有治理。而本文的研究表明,中国传统社会治理的特征具有多元性,不仅有统治,也有一定的“治理”特征;另一种倾向则将现代“治理”与传统“治理”不加区别地等同应用,这一认识也与本文的研究不符,传统社会虽具备一些“治理”特征,但是与现代治理特征仍有很大差异,不可不加以重视。就前一种倾向来说,容易造成传统与现代的断裂。现代社会治理方式绝不是单纯的现代化的产物,而是传统社会治理方式经内容与形式的流变转换而来的。否定了传统社会的“治理”特征,容易造成我们对于历史治理经验的忽视。就第二种倾向来说,则没有注意到传统与现代的裂变,同时也忽略了中国传统社会与西方社会的差异。本文的研究初步明确了“治理”在中国传统社会存在的可能性及其特征,有助于学界对中国传统社会背景下“治理”一词意涵的把握,有利于减少“治理”概念在传统社会治理研究中的误用,以便相关研究者汲取中国传统社会治理方式中的精华,为当代中国社会治理与社会发展研究服务。

注释:

①俞可平:《论国家治理现代化》,北京:社会科学文献出版社2015年版,第1页。

②由于一些有关传统社会治理方式的研究,经常直接以治理命名,诸如集权的简约治理、实体治理、帝国治理的制度逻辑等等,虽然也采用了治理一词,但在这里治理只是指代治国理政这一行为,这些研究本身并没有指明治理一词蕴含着现代“治理”的意涵。为了区分治理一词的不同含义,文中对“治国理政”下的治理不标示任何符号,而对现代社会学及政治学意义下的治理加以引号,以示区分。

③杨慧:《从统治到治理:公共管理核心理念的变迁》,《湖北省社会主义学院学报》2006年第3期,第47-48页。

④井上彻:《中国的宗族与国家礼制》,钱杭译,上海:上海书店出版社2008年版,第1-2页。

⑤按照马克思的意见,生活在东方社会两大变体——“完全的”亚细亚社会和“半”亚细亚社会——之中的人们,都是生活在绝对专制主义的奴役下。参见:魏特夫:《东方专制主义》,徐式谷等译,北京:中国社会科学出版社1989年版,第30页。

⑥韦伯指出,“当君侯以一种人身的强制,而非领主式的支配,扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民,然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时,我们即称之为家产制国家。”参见:韦伯:《韦伯作品集Ⅲ:支配社会学》,康乐、简惠美译,桂林:广西师范大学出版社2004年版,第103页。

⑦强调皇权对社会的支配作用的相关研究请参见:魏特夫:《东方专制主义:对于极权力量的比较研究》,北京:中国社会科学出版社1989年版;刘泽华:《中国的王权主义》,上海:上海世纪出版集团2000年版;秦晖:《“大共同体本位”与传统中国社会——兼论中国走向公民社会之路》,秦晖著:《传统十论——本土社会的制度、文化及其改革》,上海:复旦大学出版社2003年版。

⑧强调中国传统社会治理方式特殊性与多元性的研究,请参见:黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期;李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,北京:中华书局2008年版;周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期。

⑨多元性指在中国传统社会可能存在治理与统治等多种不同的治理方式;特殊性指中国传统社会与西方中世纪社会的不同,以及中国各个地区治理方式之间的差异。

⑩有关中国传统社会只有统治,没有治理的观点,请参见:俞可平:《“国家治理现代化”丛书总序》,周红云主编:《社会治理》,北京:中央编译出版社2015年版;刘智峰:《国家治理论:国家治理转型的十大趋势与中国国家治理问题》,北京:中国社会科学出版社2014年版,第10页;杨慧:《统治、管理、治理:公共行政核心理念的变迁》,《云南行政学院学报》2003年第2期,第47-48页。

(11)辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉:《“治理”概念的运用与滥用》,俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年版,第16-30页。

(12)俞可平:《引论:治理与善治》,俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年版,第1-15页。

(13)刘家义:《论国家治理与国家审计》,《中国社会科学》2012年第6期。

(14)王浦劬:《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》,《国家行政学院学报》2014年第3期。

(15)格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年版,第31-51页。

(16)刘智峰:《国家治理论:国家治理转型的十大趋势与中国国家治理问题》,北京:社会科学文献出版社2014年版,第6-12页。

(17)杨念群:《近代中国研究中的“市民社会”——方法及限度》,邓正来主编:《国家与市民社会:中国视角》,上海:上海世纪出版集团2011年版,第22-37页。

(18)黄宗智:《中国的“公共领域”与“市民社会”?——国家与社会之间的第三领域》,邓正来主编:《国家与市民社会:中国视角》,上海:上海世纪出版集团2011年版,第406-427页。

(19)张妍、牛贯杰:《19世纪中期中国双重统治格局的演变》,北京:中国人民大学出版社2002年版,第7-8页。

(20)费孝通:《乡土中国》,上海:上海世纪出版集团2013年版,第134、140页。

(21)韦伯:《中国的宗教:儒教与道教》,康乐、简惠美译,桂林:广西师范大学出版社2010年版,第140页。

(22)费孝通:《乡土中国》,上海:上海世纪出版集团2013年版,第280-288页。

(23)温铁军:《中国农村基本经济制度研究》,北京:中国经济出版社2000年版,第411页。

(24)秦晖:《传统十论——本土社会的制度、文化及其改革》,上海:复旦大学出版社2003年版,第2页。

(25)徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,北京:中国广播电视出版社1992年版,第4、29、55、80页。

(26)黄宗智:《集权的简约治理——中国的准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。

(27)张妍、牛贯杰:《19世纪中期中国双重统治格局的演变》,北京:中国人民大学出版社2002年版,第9、12页。

(28)虽然双轨模式对传统社会县下辖区“治理”特征的肯定是在2000年以后,但是双轨模式对县下辖区“治理”特征的认识是一个渐进的过程,一些“治理”特征在之前的研究中已经讨论的较为明晰,因此对于“治理”特征的认识并不局限于2000年之后的文献。

(29)魏斐德:《中华帝制的衰落》,邓军译,合肥:时代出版传媒股份有限公司2010年版,第30-31页。

(30)张仲礼:《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》,上海:上海社会科学院出版社1991年版,第48-49页。

(31)张静:《基层政权——乡村制度诸问题》,杭州:浙江人民出版社2000年版,第19、22页。

(32)杜赞奇:《文化、权力与国家》,王福明译,南京:江苏人民出版社2008年版,第15-16页。

(33)李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,岁有生等译,北京:中华书局2008年版,第15-16页。

(34)李怀印:《中国乡村治理之传统形式:河北省获鹿县之实例》,黄宗智主编:《中国乡村研究(第一辑)》,北京:商务印书馆2003年版,第64-111页。

(35)李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,岁有生等译,北京:中华书局2008年版,第97-98、101-102、304-305页。

(36)于建嵘:《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》,北京:商务印书馆2001年版,第5页。

(37)贺雪峰:《论村庄社会关联——兼论村庄秩序的社会基础》,《中国社会科学》2002年第3期,第124-134页。

(38)周雪光:《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》,《开放时代》2013年第3期,第5-25页。

(39)王亚南:《中国官僚政治研究》,北京:中国社会科学出版社1981年版,第57页。

(40)韦伯:《韦伯作品集Ⅲ:支配社会学》,康乐、简惠美译,桂林:广西师范大学出版社2004年版,第90-92、103、212页。

(41)孔飞力:《叫魂:1768年中国妖术大恐慌》,陈兼、刘昶译,上海:上海三联书店2014年版,第161-163、237-240、250-261页。

(42)周雪光:《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》,《开放时代》2013年第3期。

(43)周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期。



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文章来源:本文转自《福建论坛(人文社会科学版)》 2018年02期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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