秦小建:信访纳入宪法监督体制的证成与路径

选择字号:   本文共阅读 1209 次 更新时间:2016-06-25 15:59

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秦小建  


秦小建,中南财经政法大学副教授、法学博士。


摘要:信访困境由“群众政治——科层法治”结构的双重悖谬叠加而成。这一结构隐身于“人民——人大——国家机构——公民”宪法逻辑中。作为群众政治的信访偏离了“人民主权”轨道,不仅未将对“国家机构——公民”法治体系的压力转化为调整动力,反而干扰了其职权运作。由此导致人民主权与“国家机构——公民”的宪法关联被切断,无法顺利延伸至由人大构造的常规宪法秩序。将信访纳入宪法监督体制,通过激活人大的宪法监督,弥合上述逻辑断裂。它既可保持主权权威对法治体系的压力输送,又可通过制度化规约群众政治作为主权方式的无序。这一设想源于信访在内容、效果和价值追求上与宪法监督的相似性及宪法逻辑的契合。二者的融合,需围绕机构整合、职权配置、协调改革等推进。


关键词:信访法治化 群众政治 科层法治 宪法监督


一、问题与思路


伴随国家治理的现代转型,当代中国信访从政治动员式的群众政治方式逐步转向制度化的权利救济机制。《信访条例》构建的信访制度在机构、职权、程序、责任等方面均符合法制的各项形式构成,然而,其实践运行仍延循群众政治的解决路径。这一路径的最大特点,就是服从于某种政治目标,通过诉诸政治权威,以政治方式息访止争。它干扰、改变乃至重新塑造了国家机构的职权运作逻辑,以致催生人们对信访制度有效性和合法性的质疑。[①]


在此背景下,十八届四中全会提出信访法治化思路,试图超越静态的“法制化”构建,通过理念进步、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行“法治化”改造。信访法治化,是指将信访纳入法治化轨道;法治化轨道,是指作为法治构成的由各种解纷机制所组成的分工明确、有机衔接、协调有序的常规救济机制。将信访纳入法治化轨道,首先要解决信访制度与常规救济机制的功能区分及衔接关系问题。学界对此做了充足的理论准备,主要体现为以信访制度功能定位为主题的研究。[②]具体路径是通过淡化信访的权利救济色彩,让“救济的归救济、信访的归信访”,使信访复归“密切联系群众”的政治参与、“下情上达”的民情传递和程序分转等功能,从而理顺与常规救济机制的关系。[③]


需要追问的是,在这种思路下,信访是否可顺利实现功能回归?未经雕琢的理想主义,难免遭遇现实磕碰。上述思路没有注意到,当下信访偏向群众政治的运作方式,不仅是对政治传统的简单延续,更有着深刻的现实演进机理。这些机理,与转型期社会矛盾所承载的诸重纠结关系(包括中央与地方、历史与当下、经济与政治等维度)彼此缠绕,在信访制度与现实政治生态的互动过程中生成,反过来又对信访法治化产生决定性影响。忽略上述机理讨论单向功能回归,无异于刻舟求剑,更是纸上谈兵。


更深刻的问题在于,在当代中国国家治理中,作为政治传统、路径依赖和治理技艺的群众政治与作为国家治理现代化目标的法治,持续发生着密切的互动关系。如果单纯遵循回归法治的一元线性思维,虽可祛除群众政治对法治的干扰,但也抑制了群众政治的应有担当,其所承载的执政伦理、社会动员等功能会因此消失。如何在给予科层法治独立运作空间的前提下,以合适的方式承继群众政治的正向功能,构成国家治理的重要课题。


为回应上述问题,在探讨信访法治化的路径时,应深入到群众政治与科层法治的互动逻辑中,对应信访偏向群众政治的演进机理,探寻当下信访困境生成的结构逻辑,进而找到群众政治与法治间的平衡点。这就需要回归宪法的逻辑和体制。“群众政治——科层法治”的二元结构,实际是“人民——代议制——国家机构——公民”的宪法逻辑和宪法体制的具体表达。将信访纳入法治化轨道,应当顺应信访的演进机理,探寻其在上述宪法逻辑中的定位,据此在制度上进行改造,以促成二元结构的重新平衡。已有观点提出信访制度与现行宪法体制衔接的问题,但停留于辅助体制与核心体制的模糊界分,未明确信访制度在宪法逻辑中的定位以及纳入宪法体制的路径。[④]本文在此基础上,主张将信访纳入宪法监督体制,以此作为信访法治化的妥适路径。遵循此种思路的信访法治化,是群众政治主导型体制向法治主导型体制转变的质变之道,亦是当代中国国家治理现代转型的一个重要维度。


二、信访作为群众政治


(一)信访的群众政治属性


信访的实践运行和信访民众的行动逻辑所共同催生的信访政治化运作方式,展现出强烈的群众政治属性。群众政治是依托于群众力量的一种政治动员方式,在中国主要表现为群众路线。这一方式将群众分散而无系统的意见集中起来,经过研究,化为集中的系统的意见,一方面到群众中宣传解释转化为群众的行动;[⑤]另一方面则将这些意见导入到党政系统中,敦促其发现问题并积极改进,从而夯实群众基础。


在政治定位上,信访一直是党的群众工作的重要组成。从其演进来看,信访作为群众政治的一种方式,内在地决定于特定历史背景下的特定需求。信访制度初创于1951年。作为对革命时期党的群众路线的承继,信访被用来克服官僚主义,对党和政府工作进行外部监督。[⑥]在这个意义上,信访制度实际是“以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权,从而使政权的运作始终处于鲜活状态,以期跳出黄炎培向毛泽东提醒的‘王朝周期律’”。[⑦]其后,信访被裹挟于政治运动之中,成为大众动员和贯彻政治路线的一个工具。政治运动结束后,信访因其与高层直接关联的特殊身份和极高权限,提供了一条简捷而高效的平反渠道。改革开放以来,国家进入以法治为取向的常规阶段,信访也开始朝法治主义转向。但在90年代经济倾斜发展所并发的信访大潮的压力下,群众政治语境下的信访优势再次凸显。从这一阶段的信访实践来看,虽然《信访条例》将信访定位于行政机关提供的民众诉求转接机制,但信访对民众诉求的回应,往往超越程序化的转接机制,更多是通过诉诸政治权威来实现的。尤其在以维稳为导向的压力型体制的作用下,信访民众、基层政府、上级政府之间的博弈,逐步强化了信访的群众政治色彩,而无论是民众还是官方均对其赋予了较高的期待。[⑧]60年来在渐进式改革背景下所积淀的历史资源,逐渐演化为制度改革的“路径依赖”。


信访作为群众政治的路径依赖,还得到了信访现实演进机理的强化。这些机理,包括如下三点:


第一,顺应民众和政权的信访依赖心理。这一心理产生于信访长期运作所形成的制度惯性及其相对低廉、畅通、有效的矛盾化解功效,在短时间内不可能完全消除。


第二,消除维稳目标与GDP发展的张力。地方倾斜的GDP发展模式容易制造矛盾增长点,因而与维稳目标难以两全。在稳定与GDP的双重考核指标下,信访被视为“善后”的“法宝”,获得不断强化的动力。


第三,回应矛盾化解的简约化要求。迫于维稳压力,面对大量且复杂的利益诉求,事实和细节必然会被刻意忽略,而试图以最快捷的方式达致结果正义。在接访、包案、综治等举措的推动下,矛盾化解越来越偏离科层法治的轨道,信访日渐演化成基层社会秩序维系的牵引器。而对稳定的重视及由此催生的稳定考核体系已经内化为基层政权的执政理念和行动风向标,这就为信访的简约治理提供了足够的话语支持和效力保证。


(二)信访作为群众政治的实践功能


在这一背景下,信访的群众政治运行方式尽管带来了问题,但也为转型社会秩序的维系作出特有的贡献。立足于二元结构下群众政治的应然功能承担,信访实际承担着如下诸种功能:


第一,信访搭建了国家政权与民众的直线联系机制,弥补了常规救济机制在应对转型期社会矛盾时的救济范围较窄和救济成本较高的不足,可为民众提供成本低廉的权利救济通道而颇具有“实质法治”之意涵,在更深刻的意义上可夯实政权的合法性基础。


第二,信访是实现常规救济机制的“自足性”的重要机制,因对转型期众多“非法律纠纷”的处置而可补司法之不足,保证了矛盾能够在体制内解决,不会使其溢出体制从而危及秩序,构成了社会的安全阀。


第三,信访监督国家权力的运行,借助于政治权威从外部给科层法治输送压力,既可敦促常规救济机制高效解决矛盾,亦可作为民情反馈与收集机制而有助于治理调整,从源头降低矛盾生成机率,并推进科层秩序整顿,提升纠纷化解效能。


第四,信访从实质上形成对分权逻辑下国家治理的体系化整合,克服科层制因专业职责分工而产生的壁垒,提升法治的有效性和合法性,在国家治理体系的维度实际彰显了宪法体制运作的特定功能。这一功能对于不成熟的科层制尤为重要。在不成熟的科层制下,以职责不及为由的部门推诿及其所导致的救济无门,往往是政治合法性流失的重要原因。而信访的存在,则有效地避免了此种恶果的发生。


比较而言,作为法治构成的常规救济机制,受限于受案范围、程序规范、职权分工及救济能力的限制,很难满足转型期社会矛盾化解的低成本、高效率和简约化要求,更难以两全方式实现地方政府经济GDP与稳定GDP的协调。在此背景下,法治的社会接纳度及社会基础并不算厚实。而作为群众政治的信访,则因其运行模式顺应了各方的需求,理所当然地占据了主力位置,所谓“信访不信法”被用来描述法治与常规救济机制所遭遇的尴尬。


(三)信访改革中群众政治与法治的结构两难


信访制度的现实有效性,因作为群众政治的信访在当下国家治理转型过程中的路径依赖而凸显出来。而这种凸显,在很大程度上又陷入了另一极端,以致对法治形成了巨大冲击。顺此逻辑,似乎有足够的理由收回信访的扩张之手,实现信访的法治化,让信访的归信访,救济的归救济。


不过,这一思路虽看到了群众政治对于法治的冲击,但给出的方案却还是一种非此即彼的一元线性思维,即从群众政治的泛滥极端走向了法治的另一极端,忽视了群众政治与法治的互动逻辑,更没有体会到在二者的互动中,作为政治传统的群众政治为法治设置的路径依赖。舍弃群众政治,意味着与传统的断裂,也意味着对现实的超脱和改造;而作为替代的法治却不足以独力承担秩序维系重任,于是便陷入转型的秩序真空。


就法治而言,一旦失去群众政治的支撑,韦伯意义的科层“理性牢笼”困境也许在当下中国并不成立,但“秋菊式的困惑”却不断消损着人们对于法治的信心和期待,法治进而陷入另一种漠视民意的“牢笼”中。问题的严重性还在于,如一味遵循“救济的归救济、信访的归信访”思路,将信访矛盾转入常规救济渠道,不仅面临着与信访现实演进机理相悖所产生的巨大阻力,还可能被不谙科层运作原理的上访群众指责为推诿责任从而强化民众的抵牾心理,更可能因常规救济机制无法关照到社会矛盾的发生机理而减损容纳冲突的能力,引发秩序冲挤危机。


这就是中国信访治理面临的结构两难。当这个结构发生偏斜时,向任何一元的偏斜都会产生不同维度的问题。走出当下的信访困境,还应站在更高远的位置,寻求对“两难”统筹兼顾的“综合”。就此而言,信访法治化道路的选择,尤其要经受“群众政治——科层法治”二元结构的拉锯之苦。在另一角度,信访所陷入的困境,亦可从此二元结构的互动关系中得以展现。为此,就有必要分析群众政治与科层法治的互动,以进一步解释信访困境的生成及应对之道。


三、信访困境生成的宪法逻辑


(一)“群众政治——科层法治”的二元结构


现代国家普遍选择了法治的治理模式。现代法治以形式理性法为内核,依托科层官僚制的组织框架,以普遍适用、程序主义、体系自治、职业主义为主要特征,构成个体冲突剧烈的现代社会最为重要的秩序维系方式,形成所谓“科层法治”的现代法治理想模式。[⑨]在权利救济领域,科层法治体现为分工有序、有序衔接、协调有序且具有专业化支撑的常规救济机制。


然而,如韦伯所分析的,在现代化程度越高的法治成熟国家,科层法治就越有可能面临现代性的悖谬:宏观上,它是理性化的结果,是政治现代化的需要;但是,科层法治异化所形成的缺乏活力的形式主义、功利主义,以及包装在专业主义下的利益诉求,无一不是对自由的威胁,以致最终可能将现代社会置于宰制社会成员的“理性牢笼”中。[⑩]走出这一牢笼,须依赖作为主权者的人民(群众)的周期性出场。人民出场本质上属于一种依赖领袖权威的大众动员型民主。它以强大的革命性力量从外部粉碎科层制精心构造的“牢笼”,它构成既得权利的法理根源,成为日常秩序的构成要素,以满足支配正当性的普遍需求。但这一力量是一把“双刃剑”,在其最强劲的形态下,会粉碎一切规则与传统,如果不加控制,它的欲求和激情便将如同破堤洪水般肆虐翻滚进而席卷一切。此时只有依托科层法治的理性力量加以驯化,达成韦伯所言的“常规化”,即领袖权威逐渐被法理型权威替代的过程,程序和规则取代领袖魅力重新成为行动准则。[11]从长远来看,通过向民主选举制度的转换,保持人民出场与科层法治的辩证循环,方可维持现代社会的动态均衡。


现代立宪主义大体是这一二元动态结构的宪制体现。在现代立宪主义下,大众被抽象为自由平等的个体,大众动员型民主被转化为一人一票的民主选举,个体组成的人民成为主权者,人民的意志构成主权权威。主权权威产生统治的形式和机构,通过反映主权权威的法律治理构建常规宪法秩序;主权权威由此退居幕后,但借助于作为根本法的宪法权威,对统治方式及其对人民意志的贯彻施加常态化的压力,在常规宪法秩序陷入极端困顿的特定宪法时刻,主权者也会亲自出场,以主权权威重塑新秩序。


新中国以新民主主义革命的方式建立,作为领导党的中国共产党以群众动员的方式凝聚起国家的超凡禀赋来论证执政合法性,进而在组织性极差的小农社会里奇迹般地取得民族独立和民族进步,这一政权建设方式显然属于韦伯所说的卡理斯玛型权威。[12]在前三十年,革命建国所传承的依赖群众的政治传统,构成新中国的“大民主”模式,进一步转化为政治动员,通过发动群众运动,反对官僚主义,防止人民政权蜕变。[13]然而,这一高度依赖领袖权威的政治动员方式,因为失去程序和制度的规约而极易陷入运动式的激情和无序,最终伤害到群众自身。


改革开放以来,国家进入常规化发展阶段,以宪法为核心的法律体系开始建构,法治建设在市场经济的推动下成为转型目标。然而,由于政治传统和转型期治理策略的需要,法治的科层制运作逻辑常在特定情况下让位于以某种政治目标为导向并依赖政治动员的“运动式治理”。从实践来看,当代中国国家治理形成了一种科层基础不够牢固的法治与作为传统的群众政治的混合结构。[14]一个例证是,2014年10月全国规模的群众路线教育实践活动完成总结,半月之后,党的十八届四中全会召开,提出全面推进依法治国的战略构想。这一时间顺序微妙地提示了中国与西方以科层法治为根基的现代化模式的不同。在中国,群众路线是执政党的生命线,是保证执政党先进性和民主性的领导方法和工作方法,是长期执政的重要法宝,承载着党的执政伦理,维系着执政的合法性和有效性,居于基础地位。从其运作方式来看,群众路线通过提意见、批评与自我批评的方式,总结法治运行中的问题,并藉由外部的政治权威推动法治的调整和发展。这决定了当代中国法治道路的独特性。不过,这一二元结构迄今未能清晰地展现变奏的规律,群众路线的政治话语与法治的科层制原理往往相互混杂,加之法治的科层制根基不够牢固,以致法治遭遇来自群众政治的冲击。这一结构的错位和逻辑的错乱,正是当代国家治理诸多困境的肇源。理清二者的结构逻辑,成为中国国家治理现代化的核心课题。


(二)“群众政治——科层法治”的宪法逻辑


实际上,无论是群众政治还是科层法治,二者均置身于宪法的特定逻辑,是宪法体制的特定表达——法治所依托的科层制框架,依据作为“基础规范” [15]的宪法构建;群众政治,在现代立宪主义框架下是人民主权意义上的由人民直接出场的宪法政治。[16]二者之间存有紧密的宪法逻辑关联:从群众政治到科层法治,实际是通过选举制度将人民主权转换为代议制,进而构造国家机构科层制体系的过程。在中国宪法语境下,依据《宪法》第2条、第3条、第二章及第三章规定,这一过程可具体表达为“人民——人大——国家机构——公民”的结构模式,即人民通过选举人民代表组成人民代表大会,再由人民代表大会产生诸国家机构,国家机构依据立法机关(由作为代议机关的人大转化而来)制定的法律行使职权,调整社会关系,保护公民权利。由此可见,“群众政治——科层法治”的二元结构,作为不同的环节,隐身于“人民——人大——国家机构——公民”这一宪法的整体逻辑之中。


具体而言,这一整体逻辑可分解为三个过程:


第一,“人民——人大”,即人民通过选举人民代表组成人民代表大会,作为权力机关,以立法或人大决定的方式表达人民意志。这是宪法的主权逻辑,人民在此出场。不同于西方抽象意义的人民主权和一人一票的民主选举,当代中国的主权结构较为复杂,在《宪法》序言和总纲中表现为党的领导、多党合作与政治协商、工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政,更多体现为包括群众路线和政治协商两种制度方式的社会主义协商民主结构。概括来讲,“人民——人大”关系的核心命题是,党的领导的社会主义协商民主与以人大为载体的代议民主的关系。


第二,“人大——国家机构——公民”,人大产生各国家机构,国家机构按照科层制原理执行人大的意志,对人大负责,受人大监督;个体意义的公民因国家机构职权行使而与国家发生直接关联,产生权力服从、权利救济等具体法律关系。这是宪法的法治逻辑,法治便对应于这一具体逻辑,政府、法院和检察院构成法治的科层制职权分工体系,常规救济机制也由该三个国家机构提供的救济构成。


第三,“公民——人民”,这是上述宪法整体逻辑得以持续运行并保持循环动态发展的动力所在。人民行使主权构建国家后,便不再出场,由选举产生的代议机关作为代表决定国家事务。只有在特定的“宪法时刻”,如作为定期民意测评的选举,或因代议制失效而产生的公民抗议运动,“公民”回归“人民”,重新进入人民主权轨道,从外部形成对代议制的压力,据此构成人民主权宪法秩序与代议制宪法秩序的二元分野与动态转换。在中国宪法的主权逻辑下,公民向人民的身份转换,是通过党领导的群众路线这一主权方式达成的。现行宪法第2条第三款和第27条展现了这一主权方式。


值得注意,从“公民”向“人民”的回归,应当是谨慎而适度的。因为人民直接出场必然会应组织化缺失而易陷入无序。在制度上,这一回归应当遵循从“国家机构——公民”下的常规救济机制向“人大——国家机构”下的宪法救济,直至最终的“公民——人民”的主权救济的递进顺序。而这一递进,也应符合特定的条件设置和程序规范。就此而言,作为群众政治的信访,实际上并未遵循上述递进顺序,而越过常规救济与宪法救济,直接进入依托群众角色转换的主权救济。由此可见,当下关于信访的这一群众政治属性及其对应的宪法逻辑环节,是诱发信访困境的重要原因。


(三)信访困境的生成


在宪法逻辑中,由代议制构造的科层法治体系及其秩序,是宪法的常规秩序。它将普遍存在的多元阶层冲突导入选举竞争和议题票决程序中,实现了社会冲突的合法化与和平化,因而构成社会秩序维系的常态机制和基础机制。[17]但由于间接民主的固有局限,代议制有可能因少数利益群体的操作而无法导入多数人的利益诉求,更可能因多数人的垄断而无视少数人的诉求。[18]代议制一旦失灵,无法导入代议制的诉求便倾向于以溢出代议制的方式来寻求解决。在宪法逻辑上,便是“公民”向“人民”的转换,亦是从常规的代议制宪法秩序向人民主权的转换。经由人民主权的行使,虽可给代议制施加正当性压力,但这一转换往往是被迫为之。相较于定期选举的转换形式,这一形式因缺乏组织化和程序化的控制,极易陷入失序,构成代议制宪法秩序的危机——由于“人民”话语的模糊而易“被代表”,加之人民出场后难以根除的“民粹”流毒,此种从“公民”向“人民”的非正常转换,往往形成对法律秩序的强大冲击。最近国际社会频发的街头政治危机便是此种逻辑的现实显现,其本质正是宪法危机。而在我国当下,大规模的信访潮,尤其是群体性事件,其发生逻辑与此趋同。


观察当下的信访潮和群体性事件,绝大多数是从代议制宪法秩序下的常规救济机制流溢而出,某种程度上折射了由人大所构建的法治体系及其内含的常规救济机制的失灵。一方面,转型期特有的历史遗留问题、政策衔接问题等客观性纠纷,无法有机对接法治逻辑主导下的常规救济机制;另一方面,作为代议制的人大制度的整体谦抑与代表结构的偏斜,并不能有效导入民意诉求,公共政策立法的民主性相对缺失,难免在社会资源的初次分配环节上产生矛盾,使得常规救济机制应接不暇。加之常规救济机制固有的专业化和职业化倾向,不断加剧着民众的疏离感。此种情景下,跳出代议制框架向人民主权的靠拢,成为民众的行动逻辑;信访也由此契合了人民主权意义上的群众政治的宪法意蕴。


当信访从人民主权的维度对法治体系形成外在的压力时,理想的做法应该是由法治体系作出及时的调整和回应。这是基于代议制是宪法常规秩序的判断——宪法危机的消除,仍然需要回归代议制,即通过代议制的调整乃至重构,将溢出的矛盾重新容纳其中,进而重塑秩序共识。这也正是上述理想类型下群众政治与法治互动逻辑的体现。然而,实践中的所谓信访治理,依托于“领导包案”和“维稳联动”的大信访体制,偏向于政治权威资源的主导型分配,停留在群众政治的轨道上,不断强化人民主权的冲击力,以致对作为常规宪法秩序之基本的国家机构产生巨大干扰。可以看到,在现实中,本应担当主力职责的常规救济机制,常作为综合治理的一个环节,被整合进入所谓“大信访工作格局”。宪法的整体逻辑停留徘徊在“公民——人民”环节,无法顺利延伸至“代议制——国家机构”,群众政治向法治的有效过渡被阻断,常规的宪法秩序也难以期待。


另一方面,信访向“人民主权”的游移并不彻底,它仍然与法治体系之间保持着若即若离的暧昧。尤其在机构设置上,国家机构体制本身也被信访裹挟。随着国家对信访工作的重视,信访机构几乎遍布于所有科层制的条块关系中,从政府职能部门到人大,从法院到检察院,纷纷设置了内部的信访机构。然而,这一复杂化和细密化的格局由于缺乏必要的权属分工和衔接机制,各自为政、山头并立的现象较为严重,远未形成制度合力,不仅造成“病急乱投医”的多头信访乱象,还吸纳和消散了大量的信访资源投入,[19]使信访制度改革陷入了资源投入不断增加却始终无法外化为制度效益的“内卷化”怪圈。[20]而且,它极大破坏了科层制的职权运作逻辑。在稳定指标的考核压力下,各种常规救济机制纷纷失去自我,甚至唯信访马首是瞻。涉诉涉法信访便是典型,它的存在,不仅不能如预想般化解矛盾,反而还消损了作为司法公信力基础的裁判权威及其可接受性;不仅与审级制相悖,还使判决的效力受到巨大冲击,以致有架空诉讼制度的危险。


此外,作为群众政治,信访的现实运行也不尽符合群众政治的应有内涵。群众政治作为新中国的政治传统,主要表现为处理人民内部矛盾的群众路线。群众路线是一种“民主的方法”,转化为公式,便是“团结——批评——团结”,“从团结的愿望出发,经过批评或者斗争使矛盾得到解决,从而在新的基础上达到新的团结。”[21]信访事项处理中的协商方式,大体上与“团结”这一“民主的方法”有颇多相似之处。然而,协商治理的弹性模式,却因高强度的压力型信访考核(这本质上是科层制的上下级职权关系的异化),反而在很大程度上赋予了访民反制官方的诸多力量和手段,导致公民维权方式的失范(如现实中常见的堵路、极端访、越级访等方式),甚至制造了无理信访、谋利访甚至信访产业链等无序现象。[22]这些现象虽非主流,但其辐射效应却不可估量,且在应对方式上会使官方陷入两难:强硬的态度往往会导致更大范围的无序,而妥协的方式则势必诱发效仿。在这种两难之下,群众政治内在的动态螺旋公式,一定程度上让位于官方的“不出事逻辑”[23],难以发挥从外部聚集代议制压力的原初功能,最终扭曲了群众政治的宪法逻辑。而且,对群众政治的偏离,更难具有作为人民主权常态方式的定期选举的组织化功效,而易陷入无序。目前总体上虽还处在可控状态,但其中隐含的风险不容小觑。


综上所述,信访困境生成的宪法逻辑大体可表述为:一方面,作为人民主权意义上的群众政治,信访对法治体系的外在压力,并没有转化为法治体系的自我调整动力,反而还因法治的根基不稳,干扰和僭越了科层制的职权运作逻辑,使其陷入“不出事”的维稳误区,人民主权向常规法治秩序的有效过渡环节也被阻隔。另一方面,信访自身亦陷入非常规运作的怪圈,越发偏离群众政治的应有内涵,并被置于强大的路径依赖和结构二重性的影响之中,积蓄着整体宪法秩序失控的风险。这是“群众政治——科层法治”二元结构的双重悖谬所叠加的困境。


四、信访纳入宪法监督体制的证成


针对信访困境,已有一些学者基于信访的实践功能在常规救济体制内寻求对应空间的思路。应星认为应该发挥信访救济的独特优势,集中矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端,将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[24]范愉提出借鉴申诉专员制度,将信访作为行政申诉救济机制的一个环节加以重构。[25]上述构想在保持和延续信访救济优势的同时,强调其与行政诉讼、行政复议等救济方式的分工和衔接关系,具有针对性和可行性。但是,将信访局限于行政科层组织内部,暂且不论程序和机构的过密化可能带来的副作用;单就矛盾的化解而言,此种常规救济机制是否有足够的权威、资源、魄力来冲破行政科层制各种明显或隐含的关系束缚?更重要的是,上述设想均试图以科层法治的逻辑祛除信访背后的群众政治意蕴,而这正是导致信访困境的根源所在。


实际上,上述改造方式在功能上已经无限接近宪法逻辑中的一个重要制度——宪法监督。而信访在处理事项、价值追求和制度效果上与宪法监督极其相似,在宪法逻辑中的定位也与宪法监督存在高度契合。由此,将信访改造成为宪法监督体制的一环,或许是破解信访困境的一条有效出路。


(一)信访彰显了宪法监督的内在意蕴


由于二者在处理事项、价值追求和制度效果上高度契合,信访实际上担负着宪法监督的部分制度使命,颇多彰显了宪法监督的内在意蕴。


第一,在处理事项上。依据处理事项的不同,信访大体可分为涉诉涉法信访、政府执法类信访、政策性信访等类型。但不论何种事项,均可以归为两类侵犯公民合法权益的公权力行为,一是由公权力不当行使导致的枉法裁判、违法行政等违法失职行为,二是由公权力行使所依据的规范性文件(包括立法和政策)存在漏洞、冲突和不合理引发的立法或政策争议。而宪法监督的对象包括国家机构的立法违宪和一般行为违宪两种类型:立法违宪是指享有立法权的国家机关制定或发布具有普遍约束力的规范性文件、决议或命令违反宪法和立法法的情形;一般行为违宪,是指国家机构(主要是司法和行政机关)违反宪法和组织法规定的职权行为。[26]可见,信访所涉及的事项与宪法监督的对象存在高度重叠。


第二,在价值追求上,宪法监督存在三重目标:一是为公民权利提供托底性的救济管道,与常规救济机制一道形成保障公民权利的周延体系;二是通过纠正国家机构的职权违宪行为和立法违行为宪,确保国家机构依据宪定职权有序运行;三是在宪法框架下维护法律体系的统一,弥补法律漏洞、消除法律冲突、撤销违宪恶法。信访制度的目标在于,“保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益” [27]。其中,信访对公民合法权益的保护正是针对常规救济机制所无法涵括或保护不周延的情形,是宪法的基本权利保障功能在信访领域的具体化。实践中普遍存在的政策性信访在某种程度上亦承载了宪法监督维护法制统一、提供周延救济的制度功能。至于密切联系人民群众的政治目标,实际上契合与宪法监督在宪法逻辑中的功能担当。宪法监督的主体是人大,人大处于“人民”与“国家机构”的中间环节,这也正是宪法监督实现上述三重目标的权威基础,它因与主权者人民的关联,而对国家机构拥有宪法监督职责。因而,在宪法逻辑下,信访的这一目标与宪法监督一脉相承。


第三,在制度效果上,二者均遵循穷尽法律救济原则,即作为兜底机制,防止矛盾溢出体制;作为矛盾终结机制,形成最后判断(最高判断),防止矛盾无休止循环。此外,对于转型期特有的历史遗留矛盾及各种客观性纠纷,常规救济机制显然是无法完全胜任的,而信访在此方面展示了强大优势,可谓矛盾多发期的安全阀。在功能配置上,现代宪制发达国家一般由宪法监督制度承担这一使命,即作为兜底机制,收揽那些常规救济机制所无法涵盖的矛盾类型,防止其溢出体制危及常规的宪法秩序。概言之,二者均是对那些业已穷尽常规救济的事项,给予一次托底救济的机会,藉由某个超脱于权力“利益之网”的权威机关,冲破各种利益束缚、克服体制阻力、控制权力滥用,为公民权利筑造最后一道防线。


应当注意,二者在处理对象所牵涉的主体关系上存在显著不同。信访面对的是公民与国家机构之间的矛盾,主要因国家机构制定的法律政策、做出的决定、实施的执法或裁判行为侵犯了公民权利;宪法监督面对的则是国家机构的违宪行为,包括行为违宪行为和立法违宪行为。也就是说,信访担负的是针对国家机构侵权行为的权利救济功能。而宪法监督主要针对国家机构的违宪行为进行合宪性审查,不直接面向公民个体,严格讲并非一种直接的权利救济方式。这一不同也使得二者在机构设置、功能配置、处理方式与责任承担上具有差异。


但这一不同不足以构成将信访纳入宪法监督体制的否定理由。一般而言,不当执法和枉法裁判原本可以通过常规救济机制内部的审级制、复议—诉讼的权力分工制约等内在监督机制得以矫正,无须上升到宪法高度(自然也无须通过信访解决)。然而,在当下权力庇护关系网仍未完全打破、以人财物为抓手的地方一盘棋的情形下,内在监督机制受到各方掣肘。而实践中大量存在的缠访缠讼现象表明,由于政治信任的流失和部分民众诉求泛滥的主观恣意,即使客观上合情合理合法的公权力行为,也可能因没有满足诉求而被认为理所当然地存在包庇。对此,只有求助于外在力量,才可能冲破各层关系束缚。这也符合宪法逻辑下从“国家机构——公民”下的常规救济向“人大——国家机构”下的宪法救济过渡之意图。在这个意义上,信访实际担负着宪法监督在这一宪法逻辑中的功能。


对于立法(政策)违宪而言,我国宪法并没有赋予法院立法审查权,[28]因法律漏洞、恶法或规范冲突所致的权益受损显然无法通过诉讼渠道获得救济。尽管按照《宪法》和《立法法》规定,公民可以申请启动立法监督程序,实践中立法监督制度的怠滞却使得信访成为最管用的诉求表达方式。易言之,在因立法(或政策)导致公民权益受损这一矛盾样态中,信访同样发挥着宪法监督的某种功能。


由上可见,尽管宪法监督不直接具有权利救济功能,但当其所处理的对象直接侵犯了公民利益时,宪法监督的结果却因纠正违宪行为而有助于促使常规救济机制的公正处理,或因撤销了违宪立法而为常规救济机制明确了法律依据。这表明,信访与宪法监督在功能上具有内在关联性。当然,在诸如历史遗留问题等转型期客观性纠纷的处理上,宪法监督例外地具有救济功能,这是信访与宪法监督的契合之处。在此意义上,将信访纳入法治化轨道的本质是将信纳入宪法监督体制。


(二)信访符合宪法监督在宪法逻辑中的定位


在宪法逻辑中,为保证立法行为和国家机构行使职权行为不偏离人民意志,宪法构建了两种从“人民主权”向“人大——国家机构”的压力输入机制:一是定期选举,经由选举重组的人民代表大会通过民主审议程序将新凝聚的民意转换为国家意志,指引国家机构的行动调整;二是宪法监督,由于定期选举具有周期性的缺点,为防止在选举周期内代议制失灵,就有必要设置一种常态的监督和保障机制,这就是宪法监督体制。


宪法监督是特定机关对国家机构的违宪行为进行合宪性审查,并追究宪法责任的宪法机制。它通过纠正立法机关的违宪立法和国家机构的违宪职权行使来正确反映人民的意志,以确保人大及国家机构在民意的轨道上有序运行。就此而言,宪法监督是人民主权与代议制的制度联接点之一,构成了“人民主权”向“人大——国家机构”的压力传输机制。在当代中国,基于党的领导地位及其群众路线的领导方法,人民的主权地位实际是通过党领导的群众路线予以确立的。可以说,党领导下的群众路线是当代中国人民主权的一种宪法表达,塑造了人民主权的运作逻辑。亦即,将通过群众路线收集的人民意志传输给国家机构,要求国家机构进行政策调整以回应民意。在这个意义上,作为群众政治的信访,秉承群众路线的宗旨,体现执政党与人民的民主关联,是人民主权实现的一种方式。而其对民众诉求的回应,则是通过国家机关对执政党权威(背后是经由群众路线表达的人民意志)的落实予以实现的。因此,信访也构成表达人民意志及向科层法治传输压力的制度化方式,这与宪法监督在宪法逻辑中的定位是一致的。


虽然信访与宪法监督处于宪法逻辑的同一位置,实践中二者在功能上也有所重叠,但这并不意味着信访可以完全替代宪法监督,而只能作为启动宪法监督的一个环节。宪法监督的启动一般包括监督机关主动启动(主要在《监督法》中规定)和特定主体要求启动(《立法法》第99条)两种方式。在现行宪法体制下,《宪法》第41条规定的公民申诉、控告、检举权,也应被理解为启动宪法监督的一种重要方式。具言之,国家机构依据立法机关制定的法律行使职权,常规救济机制主要围绕事实是否清楚、法律适用是否准确来裁判纠纷,如果存在救济机关滥用职权违法裁判和存在法律漏洞、规范冲突或恶法等法律适用问题时,常规救济机制便无从适用。此时,公民可依据《宪法》第41条,以批评、建议、申诉、控告、检举的方式,要求宪法监督机关对救济机关滥用职权的行为进行监督,或者解决法律适用问题,从而为常规救济机制扫除障碍。当然,前两种启动方式也可以适用,但比较而言,信访方式因有权利诉求的推动和矛盾化解的压力而更具效果。更重要的是,信访作为一种群众政治,契合了执政党的群众路线方针和执政伦理,因而在政治资源和政治动力方面具有其他方式不可比拟的优势。因此可以说,信访作为程序性的衔接机制,架构了宪法监督与常规救济机制之间的沟通桥梁。在这个意义上,《宪法》第41条可以作为信访启动宪法监督的宪法依据。但只有置于宪法监督和常规救济机制间的逻辑关联中方可理顺信访所处宪法体制的科层制运作逻辑,而不至于将信访泛化成为一种权利,从而变相鼓励了信访对常规救济机制的僭越和侵扰。[29]


由此,形成了基于信访关联的“宪法监督——常规救济机制”耦合结构。这一结构从自洽性和自足性两个维度展示了矛盾化解的有效性。在自洽性维度,常规救济机制会因体制设计不合理导致的职权交叉问题在现实中并不少见,如因职权分工模糊所导致的推诿,导致诉求无门;另一相反的情况是部门利益驱使下的多头管理。此类矛盾无疑属于宪法监督问题。信访将此类问题导入宪法监督后,通过对国家机构的越权或职权不作为进行宪法审查,促使常规救济机制内部各国家机构各司其职、尽职尽责、积极作为,从而确保宪法职权安排目标的实现。而自足性对应着“公民——人民主权”的转换逻辑,是秩序动态循环的体现。面对转型时期社会风险的多发性和不确定性,自足性尤显重要,因为它关系着社会秩序的可控性以及正当性维系。对此,通过信访的疏通,既可以将穷尽法律救济而不能解决的矛盾导入宪法监督制度,防止矛盾溢出正式秩序框架,同时又可对常规救济机制是否合法履行救济职责进行外在监督。


将信访纳入宪法监督体制超越了将信访制度作为权利救济机制的局限,经由信访制度的串联,将常规救济机制与宪法监督机制整合成为适应转型期特点的自洽、自足的社会秩序维系体制。在这个意义上,国家治理体系的现代化转型,很大程度依赖于信访制度的现代化转型。藉由此种制度转换,不仅可因势利导地将信访的功能有机嵌入宪法体制,还可以现代化的宪制设计规约信访作为群众政治可能陷入的无序,走出当下信访偏离群众政治应有内涵的困境,寻找到信访法治化的可行路径。


五、信访纳入宪法监督体制的路径


当下的信访制度在机构设置、运作程序、组织架构等各个方面均和理想的宪法监督制度相距甚远,这些差距正是时下信访制度受到诟病之处。因此,从宪法监督的视角对信访制度进行改革,不仅是信访法治化的要义,也是将信访纳入宪法监督体制的路径。当然,这一改革路径的调整,并非无中生有的创设,乃是立足于既有法律体系,顺应宪法逻辑,促成制度整合,由此激活相关有制度,理顺制度体系。


(一)机构整合


实施机构整合,是清除作为群众政治的信访对科层法治不当干扰的首要之举,也是凝聚常规救济机制体系合力的关键步骤。以专门信访机构为中心,以具有实质约束力的督办权为主线,将纵横向信访机构连成一个整体网络,成为可行的改革方向。[30]在将信访纳入宪法监督体制的思路下,通过机构整合,理顺二者间功能关联,使信访在宪法体制中获得名实相符的制度形态,则是落实上述改革方向的具体路径。


依据《宪法》规定,以全国人大及其常委会为核心,地方各级人大及其常委会共同构成宪法监督机关网络。在具体的机构设置上,学界尽管在具体职责和称谓上尚有争议,但在人大下设专门机构专司其职,已成共识。[31]将碎片化的信访机构整合进入人大体制,是遵循现行宪法体制的要求,且符合“人民——人大——国家机构——公民”的宪法逻辑。


延续此种宪法逻辑,对国家机构的违宪行为的审查,只能由处于逻辑上位的的人大进行。《宪法》赋予人大足够的制度权威和职权资源来处理信访矛盾。人大是权力机关,政府、法院和检察院由其产生、对其负责、受其监督。人大的这一权威,源自于对人民意志的表达,由此延伸至宪法中的主权逻辑,从而与作为群众政治的信访产生一定的交集,将现实中信访所依靠的政治权威导入宪法逻辑中,进而以宪法整合而成推动宪法实施、塑造宪法权威的合力。


此种架构下,处于金字塔顶端的人大当然有权对穷尽行政系统和司法系统救济后仍未解决的纠纷进行最后审视,担负例外救济与终局判断之责。在职权上,《宪法》第104条和《立法法》第88条规定了县级以上人大及其常委会可以撤销本级人民政府不适当的绝对、命令和规章;《监督法》第9条规定了人大及其常委会可以针对社会焦点问题(包括在调查中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题等)要求政府、法院和检察院做专项工作报告,并在第14条则详细规定了专项工作报告的处理和督办机制;《监督法》第六章和第七章还规定了“询问和质询”、“特定问题调查”的程序和工作机制。可以看到,上述规定几近全面覆盖了针对不当执法、枉法裁判或违法立法(政策)的处理。换言之,人大监督职权的行使基本涵盖了信访所要处理的全部问题。既然如此,就不必在既有制度外另设机构来替代。


也许有质疑会说,我国目前的人大体制还不完善,在职权行使上难以令人满意,再让人大来担负这一职责无疑会雪上加霜,效果也会因人大本身的无力而大打折扣。这一说法有倒因为果之嫌,实际上,正是人大监督职权的弱化,才造成目前的羸弱局面。加强人大监督职权,是人大制度改革的重点,也是宪法实施的重点。通过信访大潮倒逼人大积极行使监督职权,也许是激活人大监督、树立人大权威的全新契机和动力所在。更何况,加强人大监督职权行使本就是我国宪法不可回避的改革议程,在这一改革进程中兼具回应信访大潮之功效,岂不一举多得?


另一值得注意的问题是,是否有必要将在党委系统内设置专门机构以担信访之责?这一考虑是想借助于执政党在政治生活中的实际权威和资源,并延续信访作为党与群众直线联系机制的功能。不可否认,执政党在涉关执政基础的民情表达问题上,应当有积极作为。但上述主张有超越党政分离原则之嫌,不符合执政党一直以来的执政主张。妥适的做法,应坚持总体路线和政治方向的政治领导,通过对民情民意的收集反馈为人大立法提出整体意见,作为治理调整的切入口;通过对多党合作与政治协商的领导,与人大工作形成互补互动关系,全方位把握民意动态,并做整体政策、路线和方向的考量。这也是党领导的群众路线在人民主权意义上与以人大为核心的代议制的逻辑协调。


(二)职权配置


将信访纳入宪法监督,意味着在职权范围上,信访处理将从直接救济转为间接救济,从而明确与常规救济机制的职权划分。如此,既不至于将矛盾拒斥于外造成秩序真空,又可借助于宪法监督的高位权威与违宪责任的震慑,倒逼常规救济机制积极合法履行职权。


依据宪法监督的对象范围,作为启动方式的信访的职权范围包括下两项:


一是监督常规救济机制在处理矛盾时是否存在枉法裁判、违法执法等行为违宪情形。该项并不涉及矛盾本身,而仅限于对常规救济机制是否合法行使救济职权。常规救济机制本身内含协调程序,但由于科层制的职权异化(如压力型体制和地方关系庇护),这一内在协调机制有时会失灵,甚至形成不同机制间的“共谋”。此时便需要一种终极性监督,从外部来摧毁“共谋”关系,矫正职权失灵和异化。这一方式的前提预设是,常规救济机制是科层分工下矛盾处理的专业化选择,即使出现问题,也只能通过外在施压的方式促使其矫正,而不能越俎代庖。这也是《监督法》内在逻辑的彰显。


二是监督常规救济机制处理矛盾所依据的规范性文件是否存在违法违宪情形。该项实是对立法(政策)的宪法监督,以防止违宪立法造成公民权利保护不周。在这里,常规救济机制的救济职权行使不存在问题,而是因为援引适用的立法依据发生漏洞、违反上位法以及彼此冲突等缘由,无法有效化解矛盾。此时需要导入宪法解决,但囿于常规救济机制没有宪法适用权,需通过一定的程序转接,将该问题交由宪法监督机关处理,以妥善解决立法争议。而立法争议一旦解决,相关矛盾也可随之化解。这一方式本质上还是常规救济机制在化解矛盾维度的主体性地位之体现。这对应于《立法法》第五章“适用与备案审查”制度设计。


在这一项中,应特别注意客观性纠纷。信访对此类纠纷的处理权限为其中涉及到的立法问题,如历史遗留问题中的政策协调、国企破产中的下岗职工安排政策制定。在具体处理时,应视不同情况而定:如果常规救济机制予以受理,那么可能会因为立法适用问题而进入宪法立法监督环节;如果受限于受案范围而无法获得常规救济,那么,为防止其溢出秩序框架,宪法监督就有必要成为兜底救济机制,开设专门宪法救济通道受理此类矛盾,但其处理方式仍然不能超越上述职权范围,应在解决相关问题后,移交常规救济机制。


总体而言,在处理程序上,信访纳入宪法监督后,应严格区分监督与救济,以监督助力救济;在处理顺序上,先围绕救济职权是否违反组织法规定、矛盾处理的立法依据是否违宪进行判断,再回归常规救济渠道。这意味着救济方式为非直接救济。相应的,在责任承担上限于违宪责任追究,以此倒逼具体的矛盾处理和权利救济。通过理顺包括群众政治和科层法治在内的社会秩序维系体制的逻辑,调动宪法监督与常规救济机制、法律适用与法律监督、组织法与权利救济法三者之间的有机联动。


(三)协调改革


信访纳入宪法监督机制,还有赖于与宪法监督一侧相呼应的常规救济机制的协调改革。这是因为,常规救济机制是秩序维系的基础。常规救济机制化解的纠纷愈多,法治化程度就越高;反之,如果常规救济机制的解纷能力裹足不前,相关改革成果就无法落地。


依据我国宪法体制的职权构成,常规救济机制主要包括政府的行政救济、法院的司法救济以及检察院对行政救济和司法救济的法律监督。三者内部各自具有一定程度的体系化救济能力。但是,无论是整体还是个别机制,当下常规救济机制的改革难题在于,其运作被狭隘的维稳观所裹挟,极易迷失改革的大方向。将信访纳入宪法监督,改直接的权利救济为间接的宪法审查,以此畅通群众政治与科层法治的压力传输机制,并可有效解决常规救济机制可能因立法(政策)违宪而导致的救济不力问题。当体制逻辑得以理顺之后,常规救济机制就可摆脱莫须有的维稳纠缠,从而冷静审视自身,推进符合自身宪法职权安排和功能定位的重点改革。这也正是十八届四中全会关于常规救济机制的改革方向所在。


在常规救济机制中,法院的司法救济是中心环节,诉讼制度是司法救济的主要载体。诉讼制度的意义在于,通过诉讼程序呈现当事人的不满、并通过受到诉讼过程决定的裁判结果回应当事人的诉求,从而化解纠纷。如果诉讼制度的功能能够有效发挥,那么信访纳入宪法监督体制后的职权调整就有了制度对接点,从而保证这一改革思路的顺利实现。为此,新一轮司法改革强调以审判为中心的诉讼制度改革,在外部以各种措施保证审判机关依法独立行使审判权,在内部推动司法职权配置的优化,并试图通过员额制改革提升审判队伍的专业化程度,同时更好地落实责任追究。改革重点在于以提升纠纷容纳能力为目标的诉讼过程改革,让裁判结果与诉讼过程形成关联,而尽量减少外界的不当干扰。就当下而言,有三点改革为当务之急。


第一,应将涉诉涉法信访从法院抽离出来,排除涉诉涉法信访对审判权的不当干扰。目前涉诉涉法信访构成法院考核和法官考核的重要指标,实践中也成为基层法院和法官的沉重负担,迫使他们承担了很多法定职责之外的负累。并且,涉诉涉法信访也在很大程度上冲击了裁判结果的可接受性和司法的权威。涉诉涉法信访的改革,可以说落实诉访分离的信访法治化路径的最大挑战。依据本文的思路,如果将信访作为宪法监督的一环,那么涉诉涉法信访就失去独立存在的必要。涉诉涉法信访只能在几种情况下存在,一是涉及法院枉法裁判,二是涉及法律适用的违宪问题,三是超出法院职权范围的客观性纠纷。而这几种情况属于宪法监督的职权范围,涉诉涉法信访便成为启动宪法监督的方式,由专门结构予以承接,按照职权分工原理处理对应事项,将法院和法官从涉诉涉法信访的纠缠中解脱出来。


第二,建立符合司法规律的错案追究机制和办案人员考核机制。错案追究机制不能以结果作为评判标准,办案人员考核机制也不能奉狭隘的稳定指标为圭臬。这是因为,法院裁判本就难以两全,在裁判中注定有一方败诉。如果以当事人是否上访为考核标准,以超越诉讼过程的他方评判为错案参照,就有悖于根据证据原理查明事实并适用法律的职权行使过程,办案人员因此也会受到错误的导向,如何避免信访的考虑替代了独立的专业判断。因此,错案追究机制和办案人员考核机制,应回归诉讼的专业化过程,即办案人员是否根据证据原理查明事实,是否准确适用法律,裁判结果是否与诉讼过程形成密切关联等。此种标准本就是职权原理的有机延伸,是权责一致这一基本法理的体现,亦可以倒逼方式推动诉讼过程的专业化。


第三,不宜全盘铺开变立案审查制为立案登记制。立案登记制改革力图通过降低诉讼的门槛扩大诉讼容量,以减轻信访的压力。暂且不论这一改革是否与诉讼法中的法院立案规定的契合问题,单就法院而言,法院所承受的压力无疑将进一步放大,而在员额制制约办案力量的背景下,如何安放扩大的诉讼容量,还应慎重斟酌。问题的根本还在于法院解纷能力的提升。如上所述,制约专业化水平和解纷能力的因素主要是那些不符合司法规律的压力附加,在相关改革完成后,通过立案登记制扩大诉讼容量的设想还是可以预期的。不过,就当下而言,相关改革还在进行,全面铺开显然不现实。对此,可采取相对保守的策略,在形式审查原则下坚持立案审查制。对于那些处于可立可不立模糊地带的纠纷放宽立案标准,既可通过相对宽松的审查拓宽受案范围,也可通过一定程度的形式审查将那些滥诉行为拒之门外。同时,在一些转型期的矛盾多发领域,如土地纠纷、历史遗留问题等,可以先行立案,再延循信访纳入宪法监督体制后的职权调整进行相应处理。


六、结语


信访的群众政治运行方式,既对法治形成一定冲击,又可补充法治不足、推动法治发展。这一纠结关系恰恰是信访法治化的独特性所在。它也表明,信访内含着群众政治与科层法治互动耦合的宪法问题。如果不对信访及其困境进行宪法审视,理清其中的宪法逻辑,就可能纠结于其中的诸多利益迷团和价值迷雾。


将信访纳入宪法监督体制,实际是让信访保持与主权权威的关联,导入据以支撑信访实践功能的权威资源,通过权威机构的职权监督将主权压力传输给科层法治体系,从外部促进其调整,同时又以制度化规约防范回归主权所导致的无序与激情,克服当下信访群众运行方式所致的困境,并有效弥合“人民主权”与“代议制”间的逻辑断裂,推动人民主权向代议制常规宪法秩序的顺利过渡。就信访改革而言,这可谓是以一种具有承继性、成本风险较小且符合政治伦理从而拥有政治号召力的思路。


将信访纳入宪法监督体制,也构成我国宪法监督机制完善的重大契机。我国现有的宪法监督制度在很大程度上处于休眠状态。以恰当的方式激活宪法监督,可借助信访的实践惯性推动宪法实施,将信访纳入宪法监督体制。在具体思路上,基于不同事项的信访启动,可分别对应行为违宪宪法监督、立法违宪宪法监督和兜底性宪法救济,由此促成宪法监督结构框架的完善。由此,对信访的路径依赖合理地转换为对宪法的制度信任,这正是国家治理体系在权利救济领域的“现代化”之彰显。


注释:

[①] 参见于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》,人民出版社2010年版,第229-231页。

[②] 代表成果参见杨小军:《信访法治化改革与完善研究》,《中国法学》2013年第5期;孙大雄:《信访制度功能的扭曲与理性回归》,《法商研究》2011年第4期。

[③] 这一思路已在2014年相继出台的《关于依法处理涉诉涉法信访问题的意见》、《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》和作为试点先行的《广东省信访条例》中得到体现,具体可归结为诉访分离、依法逐级走访、分类处理等三项举措。

[④] 参见童之伟:《信访体制与中国宪法》,《现代法学》2011年第1期。

[⑤] 参见毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第899页。

[⑥] 参见刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年版,第104—107页。

[⑦] 刘正强:《政治、法治与治理——国家与社会治理的信访困境》,《学习与实践》2015年第4期。

[⑧] 参见秦小建:《压力型体制与基层信访的困境》,《经济社会体制比较》2011年第1期。

[⑨] 韦伯和昂格尔等思想家对现代法治与科层制的关系作了经典的表述。参见郑戈:《法律与现代人的命运:马克斯·韦伯法律思想研究导论》,法律出版社2006年版,第118-119页;[美]昂格尔:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,凤凰传媒出版集团、译林出版社2008年版,第54—70页。

[⑩] 参见郭为桂:《现代性与大众民主的逻辑——马克思·韦伯的政治社会学分析》,《东南学术》2007年第3期。

[11] 参见[德]韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,第261-348页。

[12] 冯仕政认为:“新中国政权是中国近代百年民族解放运动的产物,所形成的革命教化政体也具有强烈的革命精神和社会动员倾向。”“所谓‘革命教化政体’,是指国家对社会改造抱有强烈使命感,并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体。”参见冯仕政:《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》,《开放时代》2011年第1期。

[13] 毛泽东一直强调群众的作用,无论是刚刚建国后的镇压反革命,还是开展三反五反运动,已经之后反对官僚主义、命令主义和违法乱纪等,均强调对群众的发动和动员。参见毛泽东:《镇压反革命必须实行党的群众路线》、《关于“三反”“五反”的斗争》、《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》,载《毛泽东选集》《毛泽东选集》(第5卷),人民出版社1977年版,第39-41页,第53-58页,第72-74页。关于群众路线的系统阐述,参见毛泽东:《关于领导方法的若干问题》,《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1991年版,第897-902页。

[14]参见凌斌:《法治道路、政党政治与群众路线》,载强世功主编:《政治与法律评论》(第五辑),法律出版社2014年版,第245页。

[15] 参见[奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第131页。

[16] 人民主权的直接方式是人民参与的直接民主,卢梭认为人民集会,毛泽东理解为从群众中来到群众中去的群众路线,阿克曼阐释为积极公民参与的宪法高级政治。

[17] 这一原理的具体阐释,可参见[美]西摩·马丁·李普塞特:《共识与冲突》,张华青等译,上海世纪出版集团2011年版,第150-157页,“分裂结构向政党制度的转化 ”。

[18] 关于代议制的内在局限,参见[英]J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆2010年版,第85页;[法]托克维尔:《论美国的民主》,董国良译,商务印书馆2011年版,第285-300页.

[19] 信访资源投入,不仅表现为信访工作经费和各种专项经费,还表现为信访结构级别和信访职权扩展等制度性资源。

[20] “内卷化”是杜赞奇提出的概念,信访制度改革的内卷化,参见何国强、秦小建:《论信访制度改革的“内卷化”》,《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2012年第4期。

[21] 毛泽东:《关于正确处理人民内部矛盾的问题》,《毛泽东选集》(第5卷),人民出版社1977年版,第369页。

[22] 参见陈柏峰:《无理上访与基层法治》,《中外法学》2011年第2期。

[23] 参见贺雪峰、刘岳:《基层治理中的“不出事逻辑”》,《学术研究》2010年第3期。

[24] 参见应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》2004年第3期。

[25] 参见范愉:《申诉机制的救济功能与信访制度改革》,《中国法学》2014年第4期。

[26] 参见刘茂林、陈明辉:《宪法监督的逻辑与制度构想》,《当代法学》2015年第1期。

[27] 参见《信访条例》第1条。

[28] 新修改的《行政诉讼法》规定行政诉讼中可对政策进行附带性审查,但审查范围不大,且受限于法院的职权规定和专业性障碍,只能提出司法建议。

[29] 从公民监督权的角度对信访制度改革进行论证,具体参见秦小建:《论公民监督权的规范建构》,《政治与法律》2016年第5期。

[30] 参见吕普生:《中国行政信访的体制结构及其改革》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2012年第6期。

[31] 参见季卫东:《合宪性审查与司法权的强化》,《中国社会科学》2002年第2期;林来梵:《宪法审查的原理与技术》,法律出版社2009年版;刘茂林、陈明辉:《宪法监督的逻辑与制度构想》,《当代法学》2015年第1期,等。


*本文删节版发表于《法商研究》2016年第3期

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