秦小建:授权改革试点应首先遵循法律保留原则

选择字号:   本文共阅读 5766 次 更新时间:2023-07-28 23:25

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秦小建  

 

摘要: 授权改革试点的合宪性由法律保留、授权明确性和比例原则等多项原则共同支撑。其中,法律保留原则是前提和基础,授权明确性原则和比例原则应置于法律保留原则的支配之下。只有先根据法律保留原则来确定能否授权,才有下一步运用明确性原则或比例原则来调和授权给法制统一带来不利影响的空间。越过法律保留原则作出授权决定,势必因越权处置法律保留事项而产生合宪性问题,不仅有碍于法制统一,还损害民主正当价值。当前存在授权改革试点事项不受限制或简单照搬《立法法》第12条来确定禁止授权事项等认识误区,应从宪法保留、全国人大与全国人大常委会权限关系、绝对保留和相对保留三个递进层次,提炼授权改革试点受法律保留约束的三个规范要求。

关键词: 授权改革试点 法律保留 法制统一 立法法

 

2015年修改的《立法法》将授权改革试点这一旨在协调改革与法治紧张关系的宪法实践创新正式确立为一项法律制度,2023年《立法法》修改进一步完善了相关规定。从授权改革试点实践来看,授权事项大量涉及国家机关的产生、组织和职权、基本经济制度、税收制度、诉讼制度、犯罪和刑罚等法律保留事项,但授权决定及提请审议说明中均未见任何有关授权改革试点遵循法律保留原则的说明。在规范上,2023年《立法法》修改后的第16条仍然没有明确列举禁止授权事项,无法为授权事项范围提供明确约束。授权改革试点是否应受法律保留原则约束?授权明确性原则或比例原则能否替代法律保留原则?与法律保留原则是什么关系?法律保留原则给授权改革试点提出了哪些规范要求?对这些问题,目前尚无专门研究。部分研究注意到授权改革试点的权限限制,[1]但对于法律保留原则在授权改革试点的应用缺乏体系性解释。本文主张法律保留原则是授权改革试点应遵循的首要原则,拟对上述问题展开分析。

一、法律保留是授权改革试点合宪性的首要原则

(一)规范不足情形下应遵循法律原则的指引

授权改革试点是为满足改革发展需要,由全国人大及其常委会授权相关国家机关或地方就特定事项在一定期限内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定,从而探索和试验改革方案。授权改革试点在满足改革试验需要的同时,客观上产生了两个影响:一是,引发了职权在不同国家机关之间的转移或变动,全国人大常委会通过暂停适用或暂时调整部分法律规定,使得那些原先为法律所限制的事项得以进行改革试点,实则为试点机关在特定事项上创设了特定的行政权(或司法权);二是,通过暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定,实则在一定期限内创造了法治的一种例外状态。

个别授权引发的影响尚不足为虑,但频繁授权引发的大范围职权变动和例外情形,势必将这种影响扩大化,从而造成对法制统一和法秩序稳定性的冲击。这种冲击体现在三个方面:第一,改革试点可能减损法制统一,“如果在某个地方建立一种明显不同于其他大部分区域的法律机制或措施,显然会在法律上形成一定程度的‘独立王国’,甚至影响国家的单一制属性”。[2]第二,改革实践对改革自主空间的追逐,可能助长授权改革试点的滥用,从而制造地方无序竞争。第三,授权如果超过必要限度,就会助长下位法对上位法的竞争,从而导致法律体系内部紊乱。[3]

若要控制上述影响,就要为授权改革试点设置法律约束。对此,2015年《立法法》修改新增第13条,对授权改革试点的主体、条件、事项、内容作了初步规定,2023年《立法法》修改将其调整为第16条,增加了授权改革试点与法律修改相衔接、授权期限延长等规定,但对于何种事项应当保留、何种事项可以授出等重要问题尚无明确规定,且未形成系统完备的规范体系。在这种情形下,法律原则就构成了约束和调控授权改革试点的基础指引。法律原则以其伦理性而证成法律的正当性,从宏观上确定法律的精神和目标,又以其抽象性而涵摄具体的规范与概念,在微观上弥补个案中的规范缺位,[4]推动具体规范的形成及适用。学界对此取得了共识,也进行了探讨。关于授权改革试点应遵循何种法律原则,学界则提出了两种不同主张:一是,主张以授权明确性原则来防范授权恣意;二是,以比例原则来降低对法秩序统一性和稳定性的负面影响。需要思考的是,仅凭授权明确性原则和比例原则,能否完全回应授权改革试点的合宪性追问?

(二)授权明确性原则和比例原则不能越过法律保留原则

授权明确性原则是指授权机关作出授权时,须对授权的目的、事项、范围、限度等要素予以明确。授权明确性原则是对授权的有效控制,倘若授权不明确,就会给被授权机关创造过大的自主空间,最终造成大量由授权决定所加持的“合法化”越权。当前较多研究将授权明确性原则视为评判授权合宪性的首要原则。[5]然而,授权明确性原则主要强调授权要素的清晰性,旨在反对概括性授权、“一揽子”授权或空白授权,并不过多考虑授权本身的权限问题。从授权权限和授权明确性的逻辑关系来看,作为授权权限规范的法律保留原则,是授权明确性原则在逻辑上的先决条件。[6]一方面,授权事项和范围的明确性应立足于“所授之权为可授之权”的前提,倘若所授之权为不可授之权,授权就没有必要继续进行下去。这种情况下,内容再明确,也不能说明授权内容的合宪性。另一方面,无法律保留原则之适用者,就无授权明确性要求可言。如果某一特定事项不在法律保留适用范围之内,就无须全国人大常委会作出授权决定进行规范,根本谈不上授权问题。这种情况下,无论全国人大常委会授权决定是否明确,被授权机关在该事项上只要不违反其他法律,就可以自主制定试点方案。[7]综上,授权明确性原则的适用应当在有关授权范围及其界限的权限分析之后。

运用比例原则来降低授权改革试点对法制统一的影响,主要基于比例原则所具有的对改革手段进行成本效益分析或损益平衡的功能。由于法制统一作为宪法原则性条款的抽象性、弹性以及与改革精神存在一定张力等特点,使得遵循法制统一原则来厘清授权改革试点界限时高度依赖宪法权衡,比例原则就成为一种重要的法治工具。[8]然而,比例原则作为权衡工具,对象是授权是否服务于改革发展需要,手段是否必要、适当和均衡,而不包括哪些可授、哪些不可授的权限考量。基于此,比例原则只能局部缓解授权改革试点与法制统一之间的紧张关系,而无法杜绝那些不能被授权的事项被授出,因此不能从根本上来维护法制统一。从规范上看,为维护法制统一,《宪法》和《立法法》规定某些事项专属于全国人大及其常委会,只能由全国人大及其常委会以法律形式来规定。倘若把这些事项授予出去交由其他国家机关或地方来主导规定,必然损害法制统一。把这些事项授出后再来权衡,无异于“先上车再买票”,颠倒了法治的基本逻辑。基于此,只有先确认事项能否被授出,才有可能运用比例原则来调和授权给法制统一带来的负面影响。

(三)授权改革试点的合宪性首先立足于法律保留原则

重大改革须于法有据,作为贯彻重大改革于法有据方式的授权也应于宪有据。否则,授权改革试点就无法为自身的正当性证成,自然就会因其引发的不利影响而被全面禁止。只有确认了授权改革试点的合宪性,才有下一步对其不利影响进行权衡的宪法空间,在此基础上厘清授权改革试点的宪法限度,避免改革实践中的授权泛化。

授权改革试点的合宪性分析首先立足于权限分析,即全国人大及其常委会是否有权针对改革试点作出授权决定。基于“所授之权须为自身之权”的基本法理,要判断全国人大及其常委会是否有权作出授权决定,就要先确定全国人大及其常委会是否享有“在一定期限和规定范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”之职权。由于实践中授权改革决定均由全国人大常委会作出,本文讨论从全国人大常委会切入,兼及全国人大。

在这个问题的论证上,既有观点摆脱了全国人大及其常委会是“全权机关”的传统认知,将暂停适用或暂时调整法律规定理解为法律修改权[9]、法律修改试点权[10]或一种新的立法权行使方式[11],从而使其获得《宪法》第67条第2、3项的支撑,据此证成全国人大常委会有权作出授权改革试点决定。但这种论证思路在逻辑上忽视了两个问题:(1)即便全国人大常委会概括性地享有这一职权,也不意味着全国人大常委会可以决定暂停适用或暂时调整所有的法律规定,还需要根据法律规定的具体事项来进一步判断;(2)即便全国人大常委会享有对全部法律规定进行暂停适用或暂时调整的职权,也不一定有权把这一职权授予出去。如果不通盘考虑这两个问题,仅仅以暂停适用或暂时调整法律规定属于全国人大常委会职权来证成授权改革试点的合宪性,就有可能在具体事项上越过全国人大常委会的权力界限,造成随意授权。

无论作何种性质理解,暂停适用或暂时调整法律规定都属于广义上的全国人大常委会立法权范畴,理应受到立法权限的限制。在我国,立法权限除概括性的权限表达(如依据、不抵触等)外,还体现为针对具体事项的立法设定权。对立法权限的理解,应当综合二者形成融贯解释,不能偏于一端。具体来讲,全国人大常委会享有暂停适用或暂时调整法律规定的概括性权限,但由于某些事项只能由宪法来规定,全国人大尚且不能以法律来先行规定或进行调整,更不用说由全国人大常委会对此进行暂停适用或暂时调整;某些事项关涉基本法律的原则,全国人大常委会即便享有基本法律的修改权,也不能对此事项进行随意修改;某些事项专属于全国人大及其常委会,只能由全国人大及其常委会以法律来规定,将暂停适用或暂时调整规定这些事项的法律的职权授予出去,就可能违反了法律保留原则。

可以看出,上述问题背后各自隐含宪法判断,有的涉及宪法保留,有的涉及法律保留。宪法保留关涉宪法与法律的规定权限划分,背后是制(修)宪机关与立法机关的权限区分;法律保留旨在划定全国人大及其常委会的专属职权范围,由此为其他国家机关的职权划定边界,防止其他国家机关僭越全国人大及其常委会的职权。由于授权改革试点在特定事项上引发了不同国家机关之间的职权转移,所以,作出授权决定首先要遵循宪法保留和法律保留原则。

从授权改革试点的规范表达来看,《立法法》第16条也蕴含着授权改革试点应受法律保留原则约束的态度。对此,有一种观点认为,《立法法》第16条没有像第12条授权先行制定行政法规那样明确列举了禁止授权的事项,意味着可就第11条规定的所有事项进行授权。这一错误理解,实际上是把第16条从授权的宪法规范体系中割裂开来,漠视了第16条背后更深层次的宪法依据及其应受的宪法限制。无论是从体系解释还是权限规范的角度,授权改革试点都应当并且首先受到法律保留原则的约束:(1)在规范位置上,第16条被置于《立法法》第2章第1节全国人大及其常委会“立法权限”规定下。从体系解释的角度,这个安排明确体现了授权改革试点应遵循第11条法律保留原则的立法意图。(2)在具体规定上,第16条列明了“就特定事项”的限制条件。这意味着授权改革试点事项并非无限制。虽然2023年《立法法》修改将“就行政管理等领域的特定事项”调整为“就特定事项”,取消了“行政管理等领域”的限制,但这一关于授权事项的限制仍然体现在立法原意中。只是这种限制没有像第12条授权国务院先行制定行政法规那样明确列举了禁止授权的事项,客观上导致了授权改革试点实践在授权事项范围上难以受到明确约束,出现了部分越权授权。这也正是下一步在理念上确立授权改革试点应受法律保留原则约束、在规范上明确授权禁止范围并厘清授权权限的必要性所在。

综上所述,授权改革试点的合宪性由多项原则共同支撑。不同原则背后蕴含着不同的法律价值和目标,具有不同的规范指向和要求。诸多原则构成了一个适用范围清晰、逻辑层次分明、彼此衔接有序的原则体系。在这一体系中,法律保留原则是前提和基础,授权明确性原则和比例原则应当置于法律保留原则的支配下。只有先根据法律保留原则确定所涉事项能否授出,才可确认授权改革试点决定本身的合宪性;只有满足了这一合宪性的形式要求,才可根据授权明确性原则,对授权的内容、事项范围及限度予以明确,进而根据比例原则进一步优化授权方案,从而提升授权改革试点的实质合宪性。

二、授权改革试点涉法律保留事项的梳理

(一)授权改革试点决定的基本情况

自2012年12月至2023年6月,全国人大常委会共计作出授权改革试点决定34项。对此统计作如下三点说明。

1.有些决定不具有试验性,也非暂时性,且未产生职权转移的法律效果,因此在性质上属于改革决定,但不能被归类为授权改革试点决定,例如《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》《关于军队战时调整适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉部分规定的决定》。

2.《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》授予的是立法权,属于典型的授权立法,虽然与特定事项授权相比具有视野全局性、事项广泛性和长期性等不同特点,[12]但其具有鲜明的改革试点属性,且对部分法律规定产生了在特定区域变通适用的影响,因此,可将其视为广义的授权改革试点决定。

3.部分改革试点决定未明确标示“授权”,而是由全国人大常委会直接决定暂停适用或暂时调整内容,如《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于深化国防动员体制改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》,但这类决定中仍规定具体试点方案由相关国家机关来制定,产生了职权转移的法律后果,因此这类决定实质上带有授权性质,可归类为授权改革试点决定。

排除延长授权决定6项,剩下的28个授权改革试点决定所涉事项主要包括:行政审批制度(6项)、财政和经济制度(8项,包括药品管理、股票发行制度、社会保险制度、财政政策、税收制度各1项,土地制度3项)、诉讼和司法制度(6项)、立法制度(1项)、公务员制度(1项)、军事体制(3项,包括军官制度、武装警察部队体制、国防动员体制各1项)、监察体制(1项)、特别行政区制度(2项)。

(二)以是否涉及法律保留为标准的类型区分

以是否涉及法律保留为区分标准,可对28项授权改革试点决定进行分类。

1.涉及法律保留事项的授权改革试点决定。在授权改革试点决定所涉事项中,明确属于法律保留事项的有诉讼制度、监察体制(国家机关的产生、组织和职权事项)、立法制度(国家机关的产生、组织和职权事项)、特别行政区制度、税收制度(税种的设立),对应的有关授权改革决定包括《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》《关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》共11项。

2.通过解释可确定涉及法律保留事项的授权改革试点决定。以下事项通过解释可以确定属于法律保留事项:(1)公务员制度涉及国家机关组织事项,属于法律保留事项;(2)军事体制与国家主权密切有关,因此军官制度、国防动员体制、武警部队体制改革均属于法律保留事项;(3)土地制度是基本经济制度的构成,属于法律保留事项;(4)股票发行制度是金融基本制度,属于法律保留事项;(5)授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额,涉及《宪法》第67条第5项规定的审查和批准预算调整职权,该职权专属于全国人大常委会,因此该事项可参照法律保留规定执行。综上,对应的授权改革决定包括《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权国务院在北京市大兴区等二百三十二个试点县(市、区)、天津市蓟县等五十九个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》《关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》《关于深化国防动员体制改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》共9项。

3.不涉及法律保留事项的授权改革试点决定。行政审批制度改革、药品管理、社会保险制度不属于法律保留事项:(1)依据《行政许可法》规定,行政许可的设定不属于法律保留,具体改革事项也都较为具体,属于简政放权范畴(包括药品管理制度),在性质上不属于法律保留事项;(2)社会保险制度涉及公民社会保障权利,该权利的实现依赖国家给付,不属于《立法法》关于公民基本权利的侵害保留范围,在性质上不宜归为法律保留事项。综上,有关授权改革决定包括《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》《关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》(2019年10月26日)、《关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》(2021年4月29日)、《关于授权国务院在营商环境创新试点城市暂时调整适用〈中华人民共和国计量法〉有关规定的决定》共8项。

(三)授权改革试点决定涉法律保留情况的总结

由以上统计可见,28项授权改革试点决定中涉及法律保留事项决定达20项,占比70%以上。但无论从全国人大常委会作出的授权决定,还是提请授权机关作出的关于授权决定(草案)的说明中,均未见到授权遵循法律保留原则的说明。

少数授权决定说明中明确指出了授权事项的重要属性,如《对〈关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定(草案)〉的说明》指出“人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分”,《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)〉的说明》指出国家监察体制改革“是对国家监督制度的重大顶层设计,是重大的政治体制改革”,但没有紧接着阐明授出该事项并不违反法律保留原则。此外,有部分授权决定说明,如《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)〉的说明》指出“这项改革也符合行政许可法确立的原则”,似乎蕴含着一定的符合法律保留原则的意味,但不够直接。

大体而言,在授权决定说明中,全国人大常委会作出授权决定的理由,主要包括两个方面:一是改革事项涉及现行法律的修改调整、突破现行法律规定或与现行法律规定不一致,需要由全国人大常委会作出决定;二是改革事项没有明确的法律依据,需要经过全国人大常委会法律授权。上述理由旨在贯彻重大改革于法有据要求,但未结合具体事项展开权限分析,默认全国人大常委会享有暂停适用或暂时调整法律规定的概括性权限。其中部分决定涉及法律保留事项,而法律保留原则要求全国人大常委会在作出授权决定前,应当慎重考量授权事项是否属于其自身职权范围、是否属于不可授权事项。

越过法律保留原则作出授权改革试点决定,既可能产生越权授权,也可能减损法律保留所承载的宪制功能,引发宪法争议。授权改革试点作为一项贯彻重大改革于法有据的制度,对于在法治轨道上推动改革进程具有重要意义。其意义越重大,就越应注意授权本身应遵循的权限规范和原则。尤其在改革深入推进过程中,授权改革试点的作用将会更加明显,这一基础性和前提性的权限考量就显得更为迫切和必要。

三、越过法律保留作出授权改革试点决定的影响

(一)法律保留原则的功能

法律保留原则是立法权限划分的基础性原则,关涉全国人大及其常委会与各国家机关的横向职权配置,和中央与地方纵向权力划分双重权限关系。《宪法》相关规定和《立法法》第11条以“下列事项只能制定法律……”的表述,相对体系化地规定了法律保留制度。

与奉行分权的国家将法律保留视为立法机关与其他机关之间分权的体现不同,在人民代表大会制度下,法律保留具有如下功能。

1.彰显和维持全国人大及其常委会作为最高权力机关的民主正当性。法律保留是一切权力属于人民原则在代议民主层面上的表达,有关国家主权、国家组织、国家各领域基础制度、全体公民最核心权利的重要事项,保留给全国人大及其常委会以民主性最高的法律来规定。

2.强化对行政权(也指向司法权)的民主控制。针对法律保留事项,在无法律依据的情况下,禁止行政权自行规定行政措施或发布决定命令。法律保留实质上为行政权划定了不可僭越的界限,以保证民主正当性不因行政权扩张而受到侵扰。

3.维护基础性的法制统一,发挥法律的引导、协调和纠偏功能。全国人大及其常委会对重要事项统一规定,以确保基础事项和基本制度的统一性,同时也为各层级立法确立原则体系、基础性规范和总的框架体制,对各层级的自主立法进行合目的性的约束。

4.抑制任意授权并推动授权的理性化。法律保留原则构造“专属保留,授权禁止—允许授权,授权明确”的规范递进结构,形成对授权的规范约束,同时也要将其背后蕴含的保障基本权利、维护法制统一等价值注入授权对象、范围、内容、程序等要素中,强化对授权的理性引导。[13]

基于法律保留的要求,某些事项专属于全国人大及其常委会,不能被授出;若坚持授出,则损害上述法律保留的功能,对法治造成不利影响。授出后再以授权决定来弥补不利影响,实际上就相当于默许。在这种操作思路下,法律保留被绕过,事实上沦为一个“冗余的规定”,由其承担的功能自然无法体现出来。

(二)越过法律保留原则带来的不利影响

越过法律保留作出的授权改革试点决定,势必会因越权处置法律保留事项而产生合法性乃至合宪性问题。授权决定是保证重大改革于法有据的手段,倘若连这一手段本身的合宪性都不能保证,重大改革于法有据更难以兑现。以监察体制改革试点为例,有观点认为,“在宪法规定之外新增设一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关,动了人民代表大会制度和宪法的根本……由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间。”[14]即便是全国人大有权作出授权决定,也不是没有底线的,需要受约束于宪法修改本身存在的限制。[15]

越过法律保留作出授权改革试点决定,就有可能排斥了法律保留事项的民主选择过程。法律保留具有为行政权“划界”的功能。如果不在根本上确立什么可以授权改革试点、什么不能的界限,就使得行政权可以借由授权决定而得以介入那些原先由法律来保留的事项和领域,以提出改革试点的名义来代替民主意志作出先行规定。例如,是否设立某个新税种,首先是一个由民主程序来决定的问题。只有在民主程序决定设定新税种后,才有下一步通过试点来提高科学性和可行性的具体决策问题。作出授权决定径直进行改革试点,就略过了是否应当设立该新税种的民主选择过程,违反了民主正当性的一般要求。

越过法律保留作出授权决定,会弱化对改革试点的民主控制。应该说,作出授权决定是全国人大常委会民主性的体现,授权决定本身也蕴含着对改革试点的民主控制,但应注意,作出授权决定属于“弱”民主模式,其民主程度及其要求显然不能与作为“强”民主模式的立法程序相提并论。而且,从作出授权决定的民主审议过程来看,审议主体对拟被授权机关提交的授权申请及其说明的民主审议尚不够充分,较少提出实质性意见,更没有驳回授权申请的先例。改革试点机关在实践经验、信息资源、专业能力等方面具有优势,且负责制定试点具体办法,对改革试点具有事实上的主导性,这种“弱”民主模式显然不足以达到对改革试点进行民主控制的要求。以授权开展刑事案件认罪认罚从宽改革制度试点为例,刑罚是法律保留的重要事项,通过严格法定程序保障公正是法律保留的基本精神,但在改革实践中,出现借此简化程序的倾向,大大弱化了法官通过阅卷与庭审来控制案件质量、防止错误裁判的程序功能,旨在实现被追诉人认罪认罚后得到适当从宽处理的目标被异化为单向的程序效率化目标。[16]从法律保留角度对授权改革试点进行审视,既是从权限上来划定改革试点界限,更是将法律保留所蕴含的实质法治精神融入授权决定中,对改革试点进行“合目的性”的实质性约束。法律保留是授权改革试点所应遵循的第一条“红线”,实际上也是贯穿试点过程始终的一条主线,以保证改革试点时刻保持审慎性。改革试点弹性空间较大,且会根据实际情况即时调整,通过一种稳定的原则来设定试点调整的“红线”就极为必要。

失去法律保留的约束,容易滑向法律工具主义,从而引发立法碎片化,影响法制统一。从维持法制统一的要求出发,法律保留蕴含着“非必要不授权”的保守态度,以保证基础事项在法律层面的统一,由此在奠定法治一致性基础的同时,也为授权改革提供了总指引,同时也为其设定了不可逾越的框架限制和约束。若绕过法律保留,一味顺从改革发展需要来作出授权决定,就冲淡了“非必要不授权”的审慎精神,使得授权决定更多只是为重大改革做合法性“背书”,而不能发挥应有的约束、规范和引领改革的功能。[17]这种将授权理解为推动改革的工具或手段的观念,实际上是法律工具主义的折射,由其导引的改革试点也势必排除不了法律工具主义的干扰。[18]在这种总的倾向下,对具体事项的调整就被视为推行政策和满足实践需要的方式,在具体规定上偏向于问题解决式的单向线性思维,重视短期效果,为追求改革实效而自觉不自觉地采取个别化、特定化的措施,难以充分考虑具体措施与现存法律法规的衔接和协调,更难以从法律体系的整体性视角来进行总体把握和整体评估。此种授权越多,就越容易引发碎片化,对法制统一产生不利影响。这种影响并非指具体规则和制度在短期内的不一致,[19]也不是打破区域间的法制均衡,而是特指因未处理好个别与一般、局部与整体、短期与长远之间的关系而减损了法治的一致性和体系性,长此以往,将不可避免造成对法律保留所保障的“绝对核心内容”或公共标准的挑战,触发由法制统一所承载的“社会生活整体”遭遇挑战的焦虑。[20]而法治与改革的关系也仅停留于形式层面上的和谐,无法达到以法的体系革新来推动系统性集成性改革和社会整体进步的理想效果。

四、授权改革试点遵循法律保留的规范要求

根据授权改革试点所涉事项的保留方式、范围和程度,应作三个层次的递进思考,据此提炼规范要求:(1)规定该事项的相关法律规定能否被暂停适用或暂时调整?该项判断立足于宪法保留和法律保留的区分。(2)若该事项不属于宪法保留事项,相关法律规定可以被暂停适用或暂时调整,对此,能否由全国人大常委会来决定?该项判断立足于全国人大与全国人大常委会的权限分工。(3)若全国人大常委会有权对此事项决定暂停适用或暂时调整相关法律规定,能否就此授权国家机关或地方改革试点?该项判断立足于绝对保留与相对保留的区分。以下逐层分析。

(一)相关事项能否被暂停适用或暂时调整?

这一问题是对法律的立法权限边界的追问,具体指向法律能否对宪法保留事项进行调整。所谓宪法保留,是指某些事项关涉国家根本,只能保留给宪法来规定。其积极功能在于通过宪法或基于宪法构造国家体制、创制政治秩序,其消极功能在于防止立法机关干预或染指制宪权事项。从保留程度及其对应的宪法规定方式来看,宪法保留包括两个层次:一是宪法专属,即有关国家性质、国体、政体、国家根本制度等关涉国家建构全局和政治统合根基的事项,只能由宪法规定;二是宪法优先,即有关宪法基本原则和价值、国家目标、国家象征、国家基础制度、政权组织形式、国家结构形式、基本权利体系等关涉国家整体性组织和运行的基本事项,由宪法进行首创性规定,法律根据宪法规定进行具体规定。

若某事项属于宪法保留事项,就排除了法律自行规定的可能。具体来讲,宪法专属规定连宪法修改都不能涉足,更不用说由立法机关通过法律来作出改变。对于宪法优先规定事项,法律相对于宪法而言处于从属地位,自然不能在宪法正常实施的情况下被暂停适用或暂时调整。

从授权改革试点实践来看,全国人大常委会对此类事项极为慎重。部分授权决定涉及一些国家基础制度或根本性事项,但均是从宪法体制的某个局部或某项构成展开的。其中,与宪法整体性关联最大的、也可能最接近宪法保留事项的,当属监察体制改革。从宪法整体性角度看,作为我国政权组织形式的人民代表大会体制是一个多元包容的体制,可以根据时代发展和改革需要,在人大体制下将不同于立法权、司法权和行政权的国家权力表达出来。[21]只要此类改革没有越过人民代表大会体制,只要新的权力类型及对应国家机关由人民代表大会产生并对人民代表大会负责,就不会影响到国家的整体性组织和运行。[22]

由此可形成如下规范要求:若事项明确属于宪法保留事项,则相关法律规定不能被暂停适用或暂时调整;若该事项在范围上触及宪法保留,授权改革试点应审慎展开,遵守不影响国家整体性组织和运行的限度。

(二)全国人大常委会是否有权就所有事项决定暂停适用或暂时调整法律规定?

若该事项不属于宪法保留事项,则全国人大及其常委会有权决定暂停适用或暂时调整相关法律规定。当前授权实践均由全国人大常委会作出决定,需要追问的是,全国人大常委会作出此类决定是否存在权限限制?是否存在部分法律规定,不能由全国人大常委会作出暂停适用或暂时调整的决定?

这一点要根据全国人大与全国人大常委会的权限分工关系来判断。暂停适用或暂时调整相关法律规定属于立法类职权,应遵从全国人大和全国人大常委会的立法权限规定。全国人大常委会有权决定暂停适用或暂时调整自己制定的法律,自不待言;但是,全国人大常委会是否有权决定暂停适用或暂时调整全国人大制定的基本法律,还须探讨。由此,对上述问题的回答就集中在如下一点,若授权改革试点涉及基本法律的暂停适用或暂时调整,此类决定能否由全国人大常委会作出?

根据《宪法》和《立法法》规定,全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;在全国人大闭会期间,全国人大常委会对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。

据此,既然全国人大常委会可就基本法律的部分规定进行补充和修改,自然有权决定暂停适用或暂时调整基本法律的部分规定,但受到两项约束:一是暂停适用或暂时调整的范围应限于基本法律的局部,其带来的影响不能超出“部分补充和修改”;二是暂停适用或暂时调整不能与该法律的基本原则相抵触。[23]进一步讲,若暂停适用或暂时调整基本法律所带来的影响超出了“部分补充和修改”范围,或可能与该法律的基本原则相抵触,则应由全国人大作出决定。

从既有授权改革试点决定来看,涉及基本法律的授权改革试点决定有《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》,主要涉及《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国防法》等基本法律的规定。

其中,部分决定暂停适用或暂时调整基本法律所带来的影响,明显超出了“部分补充和修改”的范围。例如,授权开展监察体制改革,旨在改变宪法政权组织形式的基本结构,相关职权也对公民人身自由产生较大影响,不应由全国人大常委会作出此类决定。[24]再如,授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规,属于立法体制在中央和地方以及地方和地方之间等不同层次的结构性调整,也超出了“部分补充和修改”范围,由全国人大作出授权决定较为妥当。其他决定大多是对基本法律部分规定的暂停适用或调整,未涉及整体结构调整,由全国人大常委会作出授权决定符合其权限要求。

(三)若全国人大常委会有权暂停适用或暂时调整相关法律规定,是否有权授权国家机关就此进行改革试点?

应注意,全国人大常委会作出授权决定,并非把暂停适用或暂时调整相关法律规定的职权授出。事实上,暂停适用或者暂时调整哪些法律以及如何调整,都是由全国人大常委会决定和完成的,并没有授予试验主体。授出职权主要包括两项:一是,授权包括国务院在内的国家机关就特定事项行使决定权,如由国务院决定审批权下放[25]或在特定区域内由地方人民政府决定暂停审批;[26]二是,授权国家机关根据授权决定制定具体试点办法或实施细则。[27]制定具体试点办法或实施细则在性质上属于“准立法权”,是为新规则的创制做准备。

以上职权能否授出,取决于所涉事项是否属于绝对保留事项。对此,理论和实务普遍存在一种认识误区,即,把《立法法》第12条视为绝对保留的一般标准,从而将第12条规定的绝对保留事项等同于授权改革试点的禁止授权事项。应当指出,第12条规定的禁止授权事项,是绝对保留一般标准适用于授权国务院先行制定行政法规制度的立法体现。我们不能混淆外在体现和内在本质,不能把某个特定领域的规定当作普遍性的标准,从而无差别地适用到其他领域。一方面,第12条背后的绝对保留标准不够明确,甚至语焉不详。作为最能体现《立法法》原意的权威解读,全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国立法法解读》将三类绝对保留事项背后的标准提炼为“与全体公民的基本权利和自由密切相关”[28]。但是,任何基本制度都关涉全体公民的基本权利和自由,诸如“对国有财产的征收、征用”等事项对公民权利的影响更直接,有关国家主权和国家组织的事项显然比司法制度更重要,[29]若按照上述标准,这些事项都应纳入绝对保留范围,但事实并非如此。另一方面,即便绝对保留标准可以明确地提炼出来,也不能将授权先行制定行政法规的禁止授权标准完全照搬到授权改革试点。这是因为,授权权限范围是授权机关与被授权机关的宪法权限关系的体现,授权对象不同,权限关系就不同,授权范围就会呈现出差别。授权国务院先行制定行政法规只涉及全国人大常委会与国务院的横向关系,而授权改革试点既涉及全国人大及其常委会与国务院的横向关系,也涉及中央与地方的纵向关系,这就决定了后者必然要置于央地关系的宪法框架中进行考量。[30]此外,授权国务院先行制定行政法规的授权范围及禁止授出事项,取决于行政法规本身的立法权限、民主性程度以及自身的立法特点。例如,司法制度不能被授权先行制定行政法规,可能不是因为司法制度更体现社会的正义和公道,或更能影响全体公民的基本权利和自由,更可能是因为行政法规囿于其权限范围没法规定司法制度。反观授权改革试点实践,则大量涉及司法制度,很明显,授权改革试点不受第12条的此种限制。其中缘由也不难理解,授权改革试点与授权先行制定行政法规分属两种授权类型,基于权限关系和授权性质的不同,在授权范围和禁止授权事项上二者不能混为一谈。所以,确定授权改革试点的禁止授权事项,既要遵循绝对保留的一般标准,同时还要结合授权改革试点的特殊性。

根据授权机关与被授权机关的权限关系,授权改革试点涉及横向和纵向两个维度,前者是指全国人大常委会授权包括国务院在内的国家机关,后者是指全国人大常委会授权地方。据此,对于哪些职权或事项属于绝对保留不能被授出,可区分为横向法律保留和纵向法律保留两个维度分别考量。[31]

1.横向法律保留。在横向法律保留维度,全国人大常委会授权包括国务院在内的国家机关进行改革试点所构成的权限关系,与《立法法》第12条规定的授权国务院在尚未制定法律的情况下就特定事项先行制定行政法规这一授权立法类型有相通之处。因此,可以参照第12条设定的绝对保留标准及其背后原理,来确定授权改革试点在横向法律保留维度的界限。

从第12条规定的绝对保留事项来看,有关犯罪和刑罚事项是对公民权利最直接和最严重的处理,人身自由则是前提性和基础性的公民权利,二者必须遵循绝对保留,不允许任何先于法律的规定或试点。而政治权利对政治体制具有构成性、参与性和监督性功能,一旦剥夺,不仅对个体公民带来影响,更关系到整体政治体制的组织和运行,因而对其剥夺,须严格遵循绝对保留,不允许任何国家机关获得剥夺政治权利的授权。至于司法制度为何不能被授予国务院先行制定行政法规,如上所述,更可能是因为行政法规囿于其权限范围而无法规定司法制度,而非因为司法制度属于绝对保留事项。否则,授权最高人民法院或最高人民检察院进行改革试点就无法展开了。

授权最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会等国家机关进行改革试点,同样遵守上述绝对保留标准。但由于授权对象的不同,在具体范围上有所区别。这种区别主要是基于被授权机关的宪法定位及其对应功能安排的差异,例如,授权最高人民法院和最高人民检察院改革试点主要针对诉讼制度,授权中央军事委员会改革试点主要针对军事制度。对此授权的限制,一方面要考虑到授权改革试点对犯罪和刑罚、人身自由以及政治权利等绝对保留事项的影响大小,另一方面要考虑到授权改革试点事项与整体性诉讼体制和军事体制的关联程度。

2.纵向法律保留。在纵向法律保留维度,全国人大常委会授权地方改革试点是发挥地方主动性和积极性的举措,但不能影响中央的统一领导。“中央的统一领导”是纵向法律保留的元点规范。

在事项范围上,事关全国的重要事权属于中央,体现国家主权、维护市场统一以及受益范围覆盖全国的事权属于中央。最新研究提炼出“社会主义政治统一”和“市场统一”两个具体标准来阐明纵向法律保留的一般规范根据,基于中央集权、社会主义国家的集体主义品格等社会主义国家性质要求,认为我国纵向法律保留应当遵从严格法律保留。具体来讲,涉及社会主义政治统一和市场统一等直接关系社会主义核心属性的事项,禁止以概括性方式授权给地方规定;当与政治统一和市场统一相关的事务不直接与社会主义国家性质关联,就没必要贯彻严格的纵向法律保留。[32]据此标准,只要不直接影响到社会主义政治统一和市场统一,就可以针对特定事项作出授权改革试点决定。

但这一标准的解释空间仍然较大,若不作具体限定,就会因解释空间过大而无法形成对授权改革试点的有效约束。具体来讲:(1)授权地方改革试点不能涉及国家主权事项,一方面,因为较多国家主权事项属于宪法保留范围,另一方面,《宪法》规定的局部动员决定权、紧急状态决定权、战争状态宣布权等国家主权事项理所当然不能也不适合由地方行使,因此也不能以任何理由授予地方。(2)就国家机关的产生、组织和职权而言,关涉权力配置整体结构调整的授权应谨慎,尤其在涉及整体政治体制结构变化和立法体制调整的事项的授出上,应当遵守绝对保留标准。(3)就特别行政区或民族区域自治制度而言,作为核心构成的自治权属于绝对保留,不能授予出去进行扩大或缩减试点。(4)犯罪和刑罚、人身自由限制及对政治权利的剥夺,因其重要性和影响范围同样适用于中央与地方的关系,在纵向维度亦被禁止授权;部分针对诉讼制度的授权改革试点与犯罪和刑罚形成交叉,若授予地方试点,可能造成公民在刑罚适用上的差别对待,也会造成缩减或扩大法定刑罚适用的结果,故此类授权改革试点不被允许。(5)税率调整及税收征收管理制度可以授权改革试点,但新税种的设立由于关联税收体系和经济体制,亦是对公民与国家关系的重大调整,应当遵循绝对保留,不宜授予地方进行试点。(6)在基本经济制度上,作为经济基础的公有制和分配制度是社会主义国家性质的集中体现,其中,土地、自然资源权属制度直接关联社会主义公有制,禁止对此授权地方进行改革试点。(7)司法权属于中央事权,并且,诉讼和仲裁基本制度有可能与国家机关的组织职权调整形成交叉,有关诉讼、仲裁组织和职权设置的内部或局部调整的改革试点工作可以授权地方开展,但关涉诉讼和仲裁整体体制的改革试点工作则不能授出。

五、结语

授权改革试点应受法律保留原则约束,这一论断并非仅仅局限于哪些事项不可授出的消极限制,更蕴含着推动授权规范化的积极意义。作为权限规范,法律保留原则是授权合宪性的前提;作为立法和行政关系、中央和地方关系的调节器,法律保留原则根据经济社会发展情况和改革实践需要作出调整,在对授权进行民主控制的同时,亦将其所蕴含的维护法制统一和民主正当的价值注入授权过程中,强化对授权的理性引导。将法律保留原则确立为授权改革试点应遵循的首要原则,进而与明确性原则、比例原则形成依次展开、前后贯通的融贯性原则体系,据此提炼规范要求,是推动授权改革试点规范化和理性化的基础性要求。

 

注释:

[1]郑磊等指出,宪法保留事项和全国人大常委会无立法权限的事项,不能被授权改革试点。参见郑磊、王逸冉:《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》,载《浙江社会科学》2017年第8期,第6页。沈岿指出,全国人大常委会无权就宪制改革作出授权试点的决定;全国人大不得授权对不可变更之宪制进行改革试验,也不得授权违反宪法基本原则的改革试验。参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期,第14页。

[2]王建学:《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》,载《法学》2017年第5期,第42页。

[3]参见彭浩:《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》,载《法制与社会发展》2018年第1期,第28页。

[4]参见胡玉鸿:《法律原则适用的时机、中介及方式》,载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2004年第6期,第27页。

[5]参见谭清值:《人大授权改革试点制度的运作图式》,载《南大法学》2021年第3期,第72页。

[6]参见许宗力:《法与国家权力(一)》,元照出版公司1999年版,第222页。

[7]参见郭文涛:《重大改革特别授权机制应遵循授权明确性原则》,载《甘肃政法大学学报》2022年第2期,第33页。

[8]参见王建学:《改革型地方立法变通机制的反思与重构》,载《法学研究》2022年第2期,第44页。

[9]参见蔡金荣:《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》,载《法学》2014年第12期,第61-63页。

[10]参见彭浩:《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》,载《法制与社会发展》2018年第1期,第23页。

[11]参见李德旺:《基于暂停法律适用的立法授权研究》,载《现代法学》2021年第4期,第170页。

[12]参见姚魏:《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》,载《政治与法律》2022年第9期,第29-30页。

[13]参见[德]齐佩利乌斯:《德国国家学》,赵宏译,法律出版社2011年版,第30页。

[14]童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期,第6-7页。

[15]参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期,第13页。

[16]参见左卫民:《认罪认罚何以从宽:误区与正解——反思效率优先的改革主张》,载《法学研究》2017年第3期,第165页。

[17]参见李树忠:《改革与宪法关系论》,载《比较法研究》2020年第5期,第122页。

[18]参见林珊珊:《改革背景下立法的安定性问题研究》,载《行政管理改革》2021年第1期,第56页。

[19]大多数观点把关注焦点放在暂停或暂时调整法律的部分规定这一授权改革试点的方式上,认为这一方式有可能影响法制统一。实际上,这种担忧不足为虑。从过程论或动态演进的角度来看,暂停或暂时调整法律的部分规定是权宜性的暂时状态,是制度进步和法律调整的必然过程。只要有事前的谨慎考量和规划、事中的审慎把握和民主控制、事后的监督和民主确认,其带来的影响就是可控的。

[20]参见[德]康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第269页。

[21]参见刘茂林:《国家监察体制改革与中国宪法体制发展》,载《苏州大学学报(法学版)》2017年第4期,第3页。

[22]参见陈明辉:《论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构》,载《法商研究》2020年第2期,第109页。

[23]所谓“法律的基本原则”,是指贯穿于该法律始终的核心和精神,也即该法律的基本原则、指导思想和基本任务。参见乔晓阳主编:《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》,中国民主法制出版社2015年版,第71页。

[24]参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期,第13页。

[25]如在《关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》(2020年4月29日)中,全国人大常委会授权国务院决定将由国务院批准的土地征收事项下放至海南省人民政府。

[26]如在《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中,全国人大常委会授权国务院同意广东省人民政府在广东省暂时停止和实施部分行政审批。

[27]如《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》中,全国人大常委会授权国务院制定房地产税试点具体办法,授权试点地区人民政府制定具体实施细则。

[28]该书指出:“有关全体公民基本权利和人身自由的事项,应当由最高国家权力机关决定,这三类事项都是涉及公民的基本权利和自由,司法制度中国家的侦查、审判和检察工作更是直接体现了社会的正义和公道,与全体公民的基本权利和自由密切相关,因此,这三类事项的立法权只能专属于全国人大及其常委会,由其制定法律予以规范,而不应让渡和转授。”全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《中华人民共和国立法法解读》,中国法制出版社2015年版,第67-68页。

[29]参见姜芳:《法律保留抑或立法保留:对〈立法法〉第八条第九条的合宪性考察》,载《山西师大学报(社会科学版)》2022年第1期,第85页。

[30]参见秦小建:《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》,载《中国法学》2023年第1期,第171页。

[31]关于横向法律保留和纵向法律保留的区分,参见俞祺:《央地关系中的法律保留》,载《中国法学》2023年第2期,第189-208页。

[32]参见俞祺:《央地关系中的法律保留》,载《中国法学》2023年第2期,第202-204页。

 

秦小建,法学博士,中南财经政法大学法学院教授。

来源:《法学》2023年第7期。

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