秦小建:中国宪法体制的规范结构

选择字号:   本文共阅读 70 次 更新时间:2021-03-23 12:44:08

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秦小建  

   摘要:  对应于民众对国家的“泛道德化”理解,整体性“国家”观念大范围存在国家治理实践中。这一观念将国家视为抽象的整体,将具体国家机关看作整体国家的化身。这一观念误解,遮蔽了国家组织原理,忽视了国家体制的结构分化对导入公民诉求、回应社会压力、建构自足秩序的宪法功能。宪法对现代国家的构造,遵循“人民主权—代议政治—国家机构—公民”的规范逻辑,构造由主权结构、治理结构、基础结构等构成的宪法体制。现行宪法关于社会主义中国的规范逻辑和组织结构还不甚清晰。作为中国宪法体制的构成,执政党领导人民的主权结构规范化,以人大为中心的政体及治理结构优化,以及由社会建设推动的基础结构塑造等议题,均力图推进社会主义国家形态与现代化愿景在“富强民主文明和谐美丽”国家目标统摄下的融贯。

   关键词:  宪法体制;社会主义现代化国家;主权结构;治理结构;基础结构

  

  

   引 言

  

   当代中国正处于向现代国家迈进的历史关口。现代国家以成熟的国家理解为思想前提。在当代中国,现代国家的观念、理论和实践,一直面临着传统儒法国家结构、近代民族国家叙事、西方现代国家想象和新中国道路探索等纠缠而成的古今中西之争,致力于寻求社会主义国家形态和现代化目标之间的融贯。

   对这一根本命题的关注,契合了现代中国建构的深层需要。一直以来,由于缺少共识性的现代国家方案,作为各种具体议题宏观依托的国家法权结构和国家体制框架,无法为公共议题讨论提供共识性资源。反而因其自身难以明确,致使公共讨论在各种基础性的国家观念和体制问题上纠缠不清,常常陷入意识形态层面的指责和争议,不断泛政治化。同时,诸多政治体制改革议题的展开,由于缺少对中国国家组织原理和中国国家体制的定见,往往以西方自由主义国家体制为预设,难免陷入“去中国化”的理论歧异。此外,由于缺乏融贯性的社会主义现代化国家理论支撑,诸如国企、自然资源、社会保障等领域改革议题的讨论,只能停留于回应实践难题的技术层面,难以深入到与之紧密关联的社会主义国家建构命题,背后的宏阔趣旨被淡化。

   学术界对当代中国的主权、政体、双重代表制等国家建构的核心问题进行了多维度的论证,也对民主集中制等国家组织原理进行了极具中国化的讨论,深化了对当代中国的国家理解。但由于未对社会主义国家的国家目标及其所依托的国家体制展开体系化的规范分析,客观上导致三种研究不足:第一,对政治宪法学理论基础的分析,虽清晰阐明了现代国家在多元间保持一统的政治结构,以及作为该结构基础的“人民-公民”的制度关联和循环逻辑,[1]但没有明确提炼出中国宪法体制的规范结构。第二,对宪法序言中的社会主义国家目标及由此转换的宪法价值体系、人民民主专政的国家性质、“执政党—人民”的主权结构、以人大为中心的政体及治理结构等中国宪法体制的构成,缺乏基于“国家目标—国家性质—国家体制”的规范整合,难以在社会主义国家形态与现代化目标之间实现体制性的融贯。第三,未能真切回应真实的民众“国家”观念和具有特定行动逻辑的现实国家行为。民众的“国家”理解,源于对国家的理想期待和国家治理实践的互动。而现实的国家行为,试图在民众期待和国家目标之间寻求平衡,反过来又会影响民众观念。关于“国家”是什么的整体性“国家”理解,简化了这一复杂逻辑,甚至可能会因道义目标强化而加剧民众与国家之间的紧张关系,难以在国家目标与国家现实间搭建规范与事实的沟通桥梁。

   多元的国家想象是迈向现代国家的思想前提,但任何理论无法绕过无论是作为绝对多数共识还是总体政治决断的宪法。本文认为,现行宪法在文本上已初步完成社会主义中国的规范建构。但其背后的现代国家组织原理和制度结构需要获得清晰的阐述,由此在理论上作为探求规范性“国家”理解的着力点,在价值上为现代化国家治理凝聚共识,在制度上为现代中国建构提供规范依据,在实践中指引国家治理遵循宪法体制安排。

   本文首先从当前较为普遍的整体性“国家”观念切入,讨论如何通过国家的适度结构分化来走出这一误解。在此基础上,探讨宪法体制作为“国家”规范表达的构成和意义,分析中国宪法体制的规范逻辑和制度结构。本文主张,实现社会主义国家形态和现代化国家愿景的融贯,应以一种关于社会主义现代化国家的规范性理解为思想前提;中国宪法体制是宪法所建构的社会主义现代化国家的规范呈现,阐明其规范结构,有助于破除当前“国家”观念的误解,推进社会主义国家和现代化愿景之间的融贯。

  

   一、整体性“国家”观念的误解

  

   “国家”是每一个中国人构筑心灵秩序无法越过的情感意象。国家既是一套客观存在的组织体系、规则体系和制度体系,也是由民众对国家的期待所映射出的观念体系。民众的“国家”观念与客观的国家运行,彼此交织,相互强化,影响着国家治理的实践。欲寻求规范性的“国家”理解,须首先澄清这一观念的表现、后果及生成机理。[2]

   (一)抽象的整体“国家”?

   在朴素的民众话语中,“国家”是一个整体性的抽象概念。在社会冲突和民众诉求表达的话语逻辑下,这一抽象意义的“国家”被置于与“社会”“公民”相提并论的二元结构,被视为解决冲突和满足诉求的决定性力量。民众并不区分具体的国家机关、国家政策和国家行为,而是倾向于对这些具体存在进行本质化的抽象。抽象意义的整体“国家”实际上是民众对国家道德期待的载体。虽然每个个体对国家的期待不同,但都是基于其关于理想国家应该是什么的理解,将“国家”从不同层级的机构和不同职权的部门及其具体行为中抽象出来,形成关于“国家”的总体观念,并反过来对具体的国家机关和国家行为进行道德评价。

   民众的这一倾向,受到传统大一统观念的影响。古典家国一体的皇权结构,虽有乡绅宗族自治的支撑,但在观念上维系于“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的一统格局。近代以来民族兴亡的诸种变局与危局,无一不迫使着国家精神和国家能力朝向整体的凝聚。传统家国结构的内在设定,近代国家救亡的时代选择,叠加于当代国家的使命担当,共同塑造了民众对社会主义国家的总体想象。承载着终极价值的国家,在行动时以国家任务和国家目标为统合,通过全体政治动员的方式实现目标。原本由各个社会单元承担的职能收归国家,在提高国家效率和国家能力的同时,也走向了全能型国家的极端。民众观念进一步被全能型国家形态下的政治动员强化。当代中国国家治理的现代化努力,正是力图矫正全能型国家观念的偏颇。但在治理实践中,全能型国家行为模式的惯性,与民众的整体国家观念彼此缠绕,仍然在不同范围和不同程度上延续着整体性国家的传统进路。

   将国家视为一个抽象整体,忽视了在国家体制中设置的社会进入国家的制度通道。多元社会中的利益竞争、价值冲突、阶层博弈,是现代社会的基本特征。它们既可以通过议会等渠道来尝试改变国家政策和政治运行结果,也可以通过积极参与来表达对国家行动的批评建议,同时也可为国家决策提供信息和方案。因此,有关国家理论和国家体制的研究,无法回避这一基于国家与社会关联而构建的制度结构。在此基础上,如何以体制性的设计,维系不同层级的机构和不同职权的部门与社会的关联,形成国家与社会有序界分但又密切关联的共同体,构成国家体制设计的重要命题。

   把国家视为一致行动的人格化主体,淡化了社会多元竞争秩序在构造国家体制、凝练国家目标、规训国家行为过程中的基础作用。国家机关在与社会力量接触时,会有意识地对多元社会的竞争和合作秩序作出结构性的反应。在冲突议题的处置上,不同层级的机关和不同职权的部门之间,常态化地存在着迥异乃至彼此对抗的行动选择。这取决于它们在面临压力时的特别计算。就此而言,国家很难成为一个保持一致行动的整体。这就决定了国家治理的一个重要面向,即如何以整体的国家结构设计和控制导引,将迥异乃至彼此对抗的不同行动选择整合成多样但却彼此协调的一系列必要反应,并将其置于整体国家目标的控制之下。

   抽象的整体国家观念对应于民众对国家的道德期待,但却因此极易滑向情绪化和民粹化。民众不相信社会可以更有效地解决问题,即使是那些与国家无关的个人事务,也常常要求国家出面协调。如果国家有所拒绝,则被视为不负责任的推诿。这就进一步形成了民众“国家”观念的双重性:民众对国家有着超高的期待,但又会因具体国家行为的落差而陷入对国家的情绪化指责。反映在治理实践中,民众高度认同并依赖国家,但又对具体的国家行为持怀疑态度,认为这些行为没有达到理想国家的要求,甚至以此作为其行动的道义资源和策略安排。[3]这种情绪化的国家理解,往往是民粹主义的温床。而这恰恰是祛除全能型国家观念的最大障碍。在这个意义上,如何正视国家内部的结构分化,以体制性安排导入社会运作的自主力量,遵循国家治理的分权逻辑,疏导民意的笼统诉求,进而形成一个回应民意的有序系统,是国家治理现代化的应有之义。

   (二)国家=国家机构(政府)?

   抽象的整体国家观念总会具化为某个国家机关或国家工作人员的具体行为。但是,民众并不在乎具体国家机关的职权范围,而是倾向于将与其打交道的国家机关及其工作人员视为国家的化身,并将其对国家的道德期待应用到对该国家机关的行为评价上。

   例如,在一线执法中,警察被看作“国家”的代表,“有事找警察”成为民众的思维惯式。公安机关基于“执法为民”的理念,也乐于将此视为常规化的宣传话语。但在国家机构中,公安机关不能行使所有国家职能,自然不能满足民众的所有需求。当民众对其有如此高的期待,但其却因职权所限无法满足期待时,就会被指责为推诿或不负责任。为了避免这种居于道义高位的指责,只能以超越职权或“和稀泥”的方式来应付,由此造成国家机构职权分工体系的混乱,甚至会破坏基本的社会正义规则和法律预期。

   对民众而言,将“国家”简化为“国家机构”的理解情有可原。国家科层体制及其内部职权分工体系对应于专业理性和治理技艺。民众通常关注结果,而不重视治理过程。观察视角的外在化和忽略过程的结果导向,使得按照职权分工逻辑输出的国家机关职权行为往往具有了代表国家的整体观感。作为结果呈现的国家政策、执法行为和官员行动,是民众对国家的直观感受。这种感受局限于主观理解和先在的抽象观念,一般很难深入到隐藏在治理过程背后的国家组织和运行逻辑。

   然而,对于身处科层体制的国家机关而言,将其自身行为普遍化为整体国家行为的观念和行为导向,却大范围存在于国家治理实践之中。试从经济、文化、政治各举一例说明。

   第一,“国家”所有是否等同于“政府”所有?目前关于国家所有的理论和实践,尚需进一步探讨:一是以私人所有附会国家所有,忽视了“国家”作为所有权主体所彰显的“全民所有”主权意志,及对应的国家体制设计。实际上,“国家所有”的重点不在于“所有”,而是如何以“国家”的体制安排和制度构造实现“全民所有”的主权意志和价值追求。因而,国家所有理论背后隐含着深刻的社会主义国家理论趣旨。二是将“政府”所有等同于“国家”所有,以政府(行政机关)作为全民(全体人民)行使所有权的代表。在没有明确授权的情形下,政府作为行使所有权的代表,僭越了作为政体核心的人大体制安排。

第二,“国家”进行精神文明建设,是否等同于“政府”进行精神文明建设?宪法第24条规定国家加强社会主义精神文明建设,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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