秦小建:中国宪法体制的规范结构

选择字号:   本文共阅读 828 次 更新时间:2021-03-23 12:44

进入专题: 中国宪法体制  

秦小建  

摘要:  对应于民众对国家的“泛道德化”理解,整体性“国家”观念大范围存在国家治理实践中。这一观念将国家视为抽象的整体,将具体国家机关看作整体国家的化身。这一观念误解,遮蔽了国家组织原理,忽视了国家体制的结构分化对导入公民诉求、回应社会压力、建构自足秩序的宪法功能。宪法对现代国家的构造,遵循“人民主权—代议政治—国家机构—公民”的规范逻辑,构造由主权结构、治理结构、基础结构等构成的宪法体制。现行宪法关于社会主义中国的规范逻辑和组织结构还不甚清晰。作为中国宪法体制的构成,执政党领导人民的主权结构规范化,以人大为中心的政体及治理结构优化,以及由社会建设推动的基础结构塑造等议题,均力图推进社会主义国家形态与现代化愿景在“富强民主文明和谐美丽”国家目标统摄下的融贯。

关键词:  宪法体制;社会主义现代化国家;主权结构;治理结构;基础结构



引 言


当代中国正处于向现代国家迈进的历史关口。现代国家以成熟的国家理解为思想前提。在当代中国,现代国家的观念、理论和实践,一直面临着传统儒法国家结构、近代民族国家叙事、西方现代国家想象和新中国道路探索等纠缠而成的古今中西之争,致力于寻求社会主义国家形态和现代化目标之间的融贯。

对这一根本命题的关注,契合了现代中国建构的深层需要。一直以来,由于缺少共识性的现代国家方案,作为各种具体议题宏观依托的国家法权结构和国家体制框架,无法为公共议题讨论提供共识性资源。反而因其自身难以明确,致使公共讨论在各种基础性的国家观念和体制问题上纠缠不清,常常陷入意识形态层面的指责和争议,不断泛政治化。同时,诸多政治体制改革议题的展开,由于缺少对中国国家组织原理和中国国家体制的定见,往往以西方自由主义国家体制为预设,难免陷入“去中国化”的理论歧异。此外,由于缺乏融贯性的社会主义现代化国家理论支撑,诸如国企、自然资源、社会保障等领域改革议题的讨论,只能停留于回应实践难题的技术层面,难以深入到与之紧密关联的社会主义国家建构命题,背后的宏阔趣旨被淡化。

学术界对当代中国的主权、政体、双重代表制等国家建构的核心问题进行了多维度的论证,也对民主集中制等国家组织原理进行了极具中国化的讨论,深化了对当代中国的国家理解。但由于未对社会主义国家的国家目标及其所依托的国家体制展开体系化的规范分析,客观上导致三种研究不足:第一,对政治宪法学理论基础的分析,虽清晰阐明了现代国家在多元间保持一统的政治结构,以及作为该结构基础的“人民-公民”的制度关联和循环逻辑,[1]但没有明确提炼出中国宪法体制的规范结构。第二,对宪法序言中的社会主义国家目标及由此转换的宪法价值体系、人民民主专政的国家性质、“执政党—人民”的主权结构、以人大为中心的政体及治理结构等中国宪法体制的构成,缺乏基于“国家目标—国家性质—国家体制”的规范整合,难以在社会主义国家形态与现代化目标之间实现体制性的融贯。第三,未能真切回应真实的民众“国家”观念和具有特定行动逻辑的现实国家行为。民众的“国家”理解,源于对国家的理想期待和国家治理实践的互动。而现实的国家行为,试图在民众期待和国家目标之间寻求平衡,反过来又会影响民众观念。关于“国家”是什么的整体性“国家”理解,简化了这一复杂逻辑,甚至可能会因道义目标强化而加剧民众与国家之间的紧张关系,难以在国家目标与国家现实间搭建规范与事实的沟通桥梁。

多元的国家想象是迈向现代国家的思想前提,但任何理论无法绕过无论是作为绝对多数共识还是总体政治决断的宪法。本文认为,现行宪法在文本上已初步完成社会主义中国的规范建构。但其背后的现代国家组织原理和制度结构需要获得清晰的阐述,由此在理论上作为探求规范性“国家”理解的着力点,在价值上为现代化国家治理凝聚共识,在制度上为现代中国建构提供规范依据,在实践中指引国家治理遵循宪法体制安排。

本文首先从当前较为普遍的整体性“国家”观念切入,讨论如何通过国家的适度结构分化来走出这一误解。在此基础上,探讨宪法体制作为“国家”规范表达的构成和意义,分析中国宪法体制的规范逻辑和制度结构。本文主张,实现社会主义国家形态和现代化国家愿景的融贯,应以一种关于社会主义现代化国家的规范性理解为思想前提;中国宪法体制是宪法所建构的社会主义现代化国家的规范呈现,阐明其规范结构,有助于破除当前“国家”观念的误解,推进社会主义国家和现代化愿景之间的融贯。


一、整体性“国家”观念的误解


“国家”是每一个中国人构筑心灵秩序无法越过的情感意象。国家既是一套客观存在的组织体系、规则体系和制度体系,也是由民众对国家的期待所映射出的观念体系。民众的“国家”观念与客观的国家运行,彼此交织,相互强化,影响着国家治理的实践。欲寻求规范性的“国家”理解,须首先澄清这一观念的表现、后果及生成机理。[2]

(一)抽象的整体“国家”?

在朴素的民众话语中,“国家”是一个整体性的抽象概念。在社会冲突和民众诉求表达的话语逻辑下,这一抽象意义的“国家”被置于与“社会”“公民”相提并论的二元结构,被视为解决冲突和满足诉求的决定性力量。民众并不区分具体的国家机关、国家政策和国家行为,而是倾向于对这些具体存在进行本质化的抽象。抽象意义的整体“国家”实际上是民众对国家道德期待的载体。虽然每个个体对国家的期待不同,但都是基于其关于理想国家应该是什么的理解,将“国家”从不同层级的机构和不同职权的部门及其具体行为中抽象出来,形成关于“国家”的总体观念,并反过来对具体的国家机关和国家行为进行道德评价。

民众的这一倾向,受到传统大一统观念的影响。古典家国一体的皇权结构,虽有乡绅宗族自治的支撑,但在观念上维系于“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的一统格局。近代以来民族兴亡的诸种变局与危局,无一不迫使着国家精神和国家能力朝向整体的凝聚。传统家国结构的内在设定,近代国家救亡的时代选择,叠加于当代国家的使命担当,共同塑造了民众对社会主义国家的总体想象。承载着终极价值的国家,在行动时以国家任务和国家目标为统合,通过全体政治动员的方式实现目标。原本由各个社会单元承担的职能收归国家,在提高国家效率和国家能力的同时,也走向了全能型国家的极端。民众观念进一步被全能型国家形态下的政治动员强化。当代中国国家治理的现代化努力,正是力图矫正全能型国家观念的偏颇。但在治理实践中,全能型国家行为模式的惯性,与民众的整体国家观念彼此缠绕,仍然在不同范围和不同程度上延续着整体性国家的传统进路。

将国家视为一个抽象整体,忽视了在国家体制中设置的社会进入国家的制度通道。多元社会中的利益竞争、价值冲突、阶层博弈,是现代社会的基本特征。它们既可以通过议会等渠道来尝试改变国家政策和政治运行结果,也可以通过积极参与来表达对国家行动的批评建议,同时也可为国家决策提供信息和方案。因此,有关国家理论和国家体制的研究,无法回避这一基于国家与社会关联而构建的制度结构。在此基础上,如何以体制性的设计,维系不同层级的机构和不同职权的部门与社会的关联,形成国家与社会有序界分但又密切关联的共同体,构成国家体制设计的重要命题。

把国家视为一致行动的人格化主体,淡化了社会多元竞争秩序在构造国家体制、凝练国家目标、规训国家行为过程中的基础作用。国家机关在与社会力量接触时,会有意识地对多元社会的竞争和合作秩序作出结构性的反应。在冲突议题的处置上,不同层级的机关和不同职权的部门之间,常态化地存在着迥异乃至彼此对抗的行动选择。这取决于它们在面临压力时的特别计算。就此而言,国家很难成为一个保持一致行动的整体。这就决定了国家治理的一个重要面向,即如何以整体的国家结构设计和控制导引,将迥异乃至彼此对抗的不同行动选择整合成多样但却彼此协调的一系列必要反应,并将其置于整体国家目标的控制之下。

抽象的整体国家观念对应于民众对国家的道德期待,但却因此极易滑向情绪化和民粹化。民众不相信社会可以更有效地解决问题,即使是那些与国家无关的个人事务,也常常要求国家出面协调。如果国家有所拒绝,则被视为不负责任的推诿。这就进一步形成了民众“国家”观念的双重性:民众对国家有着超高的期待,但又会因具体国家行为的落差而陷入对国家的情绪化指责。反映在治理实践中,民众高度认同并依赖国家,但又对具体的国家行为持怀疑态度,认为这些行为没有达到理想国家的要求,甚至以此作为其行动的道义资源和策略安排。[3]这种情绪化的国家理解,往往是民粹主义的温床。而这恰恰是祛除全能型国家观念的最大障碍。在这个意义上,如何正视国家内部的结构分化,以体制性安排导入社会运作的自主力量,遵循国家治理的分权逻辑,疏导民意的笼统诉求,进而形成一个回应民意的有序系统,是国家治理现代化的应有之义。

(二)国家=国家机构(政府)?

抽象的整体国家观念总会具化为某个国家机关或国家工作人员的具体行为。但是,民众并不在乎具体国家机关的职权范围,而是倾向于将与其打交道的国家机关及其工作人员视为国家的化身,并将其对国家的道德期待应用到对该国家机关的行为评价上。

例如,在一线执法中,警察被看作“国家”的代表,“有事找警察”成为民众的思维惯式。公安机关基于“执法为民”的理念,也乐于将此视为常规化的宣传话语。但在国家机构中,公安机关不能行使所有国家职能,自然不能满足民众的所有需求。当民众对其有如此高的期待,但其却因职权所限无法满足期待时,就会被指责为推诿或不负责任。为了避免这种居于道义高位的指责,只能以超越职权或“和稀泥”的方式来应付,由此造成国家机构职权分工体系的混乱,甚至会破坏基本的社会正义规则和法律预期。

对民众而言,将“国家”简化为“国家机构”的理解情有可原。国家科层体制及其内部职权分工体系对应于专业理性和治理技艺。民众通常关注结果,而不重视治理过程。观察视角的外在化和忽略过程的结果导向,使得按照职权分工逻辑输出的国家机关职权行为往往具有了代表国家的整体观感。作为结果呈现的国家政策、执法行为和官员行动,是民众对国家的直观感受。这种感受局限于主观理解和先在的抽象观念,一般很难深入到隐藏在治理过程背后的国家组织和运行逻辑。

然而,对于身处科层体制的国家机关而言,将其自身行为普遍化为整体国家行为的观念和行为导向,却大范围存在于国家治理实践之中。试从经济、文化、政治各举一例说明。

第一,“国家”所有是否等同于“政府”所有?目前关于国家所有的理论和实践,尚需进一步探讨:一是以私人所有附会国家所有,忽视了“国家”作为所有权主体所彰显的“全民所有”主权意志,及对应的国家体制设计。实际上,“国家所有”的重点不在于“所有”,而是如何以“国家”的体制安排和制度构造实现“全民所有”的主权意志和价值追求。因而,国家所有理论背后隐含着深刻的社会主义国家理论趣旨。二是将“政府”所有等同于“国家”所有,以政府(行政机关)作为全民(全体人民)行使所有权的代表。在没有明确授权的情形下,政府作为行使所有权的代表,僭越了作为政体核心的人大体制安排。

第二,“国家”进行精神文明建设,是否等同于“政府”进行精神文明建设?宪法第24条规定国家加强社会主义精神文明建设,是否就意味着部分政府主管部门可以依此进行文化限制和道德干预?国家进行精神文明建设,遵循国家的组织和运行逻辑。现代国家通过主权意志整合和民主程序汇聚人民的价值认同,将其凝聚为国家目标和价值体系,并以立法加以制度化。在这一过程之后,政府作为执行机关,通过执行立法来实现国家的价值辐射。就此而言,政府只能依据国家意志负责实施和落实,无权进行自主价值判断。实践中相关政府主管部门超越自身职责而替代整体国家,势必引发个体对其价值干预的不理解,并牵连到对国家功能的误解。[4]

第三,对应于公民知情权的“国家”信息公开义务,是否等同于“政府”的信息公开义务?在国家的组织和运行逻辑下,公开义务显非政府一方承担,政府也并非只向公民一方公开。各个国家机关根据其与公民的宪法关系,承担不同的公开义务。政府除向公民公开信息外,还应向有权监督政府的人大公开。将“国家”义务狭隘化为“政府”义务的误解,肇源于对“国家”的抽象认知,将具有高识别度和强存在感的“政府”简单地视为“国家”的代言人。其后果是政府主导了信息公开,获得了可灵活规避义务的自我决定权,脱离了政府治理的宪法逻辑。[5]

“国家”不能简化为“国家机构”(政府)。无论何种国家理解,都存在着国家构建的先在命题,它包括但不限于:国家为何构建?国家目的是什么?如何实现国家目的?在此基础上,方有配置国家职权、设置国家机构的政体安排。所以,在洛克、卢梭等关于政府(广义)和政体构造的理论中,均明确提醒了作为主权意志整合的政治社会(政治体)与作为执行机构的国家机构的区分,并清楚阐释了二者如若混淆所带来的后果。[6]涂尔干在分析“国家由谁构成?”时,认为把属于国家直接管辖的次级群体(议会、政府、法院、军队等)与国家本身混淆,正是使这个主题混乱不清的根源。次级群体具有专业化的行政管理职能,但只是执行部门;而国家是复合群体,通过次级群体组织化来引导集体行为,体现集体意识,并由此形成决议,再将决议传递给其他机构来执行。涂尔干比喻道,国家是社会思维的器官,执行机构与国家的关系,就好比核心肌肉系统和中枢神经系统的关系。[7]

在观察体验上,在国家体制构建完成后,国家的正常运转依靠国家机构的职权运行。因此,并非在任何时候都要越过国家机构回到深层的国家组织原理。但不能忘记,正是藏于既有体制之后的国家统合和组织原理,决定了各个国家机构的设置、职权配置及相互关系。将“国家”等同于“国家机构”,省略了国家概念的宪法建构,忽视了宪法序言和总纲部分关于社会主义国家的目的、性质、任务的规范描述———事实上,正是这一部分的“国家”理解,表达了国家统合原理。此外,当个别国家机关的职权行使背离了体制安排,与其他国家机关发生冲突时,就涉及到对国家组织原理的运用。而在当下,监察体制改革与党和国家机构调整对国家体制产生深刻影响,国家体制面临结构性调整,有关国家组织原理的讨论就更为根本。此时,如若还停留于国家机构层面的局部探讨,势必会忽略这一根本命题。

将“国家”简化为“国家机构”,遮蔽了作为“国家”外在表征的国家机构体系内部不同机关、不同职权之间的宪法关联。对作为执行机关的政府而言,尤其是基层政府和一线执法者,与公民的关系最为直接,因而也直接承受着公民不满及诸种指责,一旦处理不慎就可能演化成激烈的官民矛盾。这种矛盾是“政府—公民”的二元对峙结果。在对峙中,把政府行为当作国家行为的简单化倾向,就会以偏概全,加剧民众对国家的误解。如果政府也把自身作为国家的代表,就可能遗忘国家体制内设置的对它的监督和纠错机制。而这一机制,不仅是将二元对峙导入第三方解决机制的智慧彰显,更是作为国家的自我纠错机制,来缓冲某个具体国家机关的不当行为对国家认同的冲击。把政府作为国家机构的构成,将其置于国家对政府的监督体制中,彰显了优化社会矛盾处置模式的观念进步。

(三)整体性“国家”观念的生成机理

整体性的“国家”观念,并非中国所独有。西方民族国家的构建,就是以绝对主义国家奠定的统一疆域和整体主权为基础,经由“民族—国家”的双重建构,赋予了自身完成民族整合、执行民族意志、发展民族利益的总体使命。[8]现代民族国家的演进历史雄辩地说明,作为一种担负使命的整体构造,国家在塑造支配(domi-nation)模式过程中的核心功能从未缺席。这一支配功能,伴随着对二战后新兴国家转型的思考,在国家中心主义的浪潮中被演绎到极致。[9]国家中心主义以国家自主性、国家偏好、国家能力等概念设置将国家人格化,使国家成为一个“能够战略性评估自身处境、进而根据自身利益最大化原则采取行动的单一行动者”。[10]

那么,为何这一整体性观念在中国如此强烈,并渗入国家治理实践?大一统的传统儒法国家结构是民众观念的总体背景。但更重要的原因或许在于,中国和西方国家形态的历史变迁存在着重大差异。西方现代国家建构路径虽各不相同,但一个普遍经验就是,均首先强调国家权力的集中,而后伴随着工业化的兴起,社会分工体系完善,公民权利勃兴,先前以整体性为优先的国家权力集中逐步走向合理分化,从而引发国家体制顺应时势的阶段性调整。[11]在西方,“民族”与“国家”,是一个相互支撑的双重建构过程。因而,在现代资本主义体系发展到一定程度后,“国家”就从整体迈向了功能分化。

中国“民族”和“国家”的关系则不同。近代民主革命试图通过建立现代国家来实现民族救亡。“国家”作为革命伦理被构建,被赋予了终极价值。这是中国国家形态的初始限定。在没有社会自主秩序的情况下,这一整体性的国家形态很难主动超越这一初始限定。并且,由于近代革命的反复性,动员型的国家建构模式始终处于主导地位。这就缺乏足够的时间和空间,向以制度为中心的现代国家转型。反而在数次革命中,“国家”的道德化观念不断被强化。[12]改革开放后进入常规治理,但偏向经济绩效的发展导向,虽一定程度上推动了社会自主秩序的形成,仍无法为形式上已初具框架的现代国家体制提供充足的意义支撑和文明担保。

就民众的认知而言,一方面,在动员型的整体氛围中,难以获得一种具有制度意义的现代国家观念感受;另一方面,由家国记忆、个体境遇和转型阵痛所叠加的民众观念,似乎对各种争议的国家观念都有一定程度的同情感,与此同时也会伴生出诸多困惑。在这种复杂的纠结下,民众更倾向于以私人感受简化对国家的理解,以私人导向(但冠之以对国家的道德理解)评价国家的作为,以私人立场表达对国家的期待。国家的公共性认知被相对化、碎片化,有关国家的理解难免表面化、肤浅化,亦由此趋向工具化、功利化。

在民众情绪化认知的裹挟下,加之治理绩效考核的压力传递,部分国家治理过程的工具导向愈演愈烈。其后果是,国家的科层组织原理被无视职权分工的维稳式治理冲淡,国家统合的根基被片面的利益满足消解,国家理性被国家工具主义俘获。而这势必进一步强化民众对国家的误解,以致陷入某种程度的恶性循环。这不遑说是一种深重的国家治理困境。

十九大以来,五位一体协调发展的“富强民主文明和谐美丽”现代化目标业已确定。当这一共识性的国家目标被宪法确认后,如何通过优良的国家体制安排,将其转换为公民成熟的现代国家理解,据此构建内在于现代国家的文明秩序,就成为了紧迫议题。在此意义上,国家治理体系和国家能力现代化建设,正是回应这一复杂议题的抓手。

但应注意,框架性的治理体系建设并非根本,因为改革开放后的常规化努力已经构造了相对完备的国家体制。关键在于,在国家体制内部,如何通过合理的结构分化,来容纳国家与人民、政党、公民、社会等主体的关系,从而形成一种既承认多元、又有能力整合多元的规范性秩序。将宪法体制作为“国家”的规范表达,才能将传统的群众动员转化为制度化的治理,从而经由国家体制输出一种稳定的规范性理解。


二、宪法体制作为“国家”的规范表达


现代国家本身是一项复杂的事实。它的建构过程无法回溯到某种普遍适用的解释框架,其目的也不能被归纳为某种简单的构想模式。[13]这是因为,规范意义上的国家与作为国家秩序基础的社会之间,既有密切的互动,亦有激烈的对抗。社会始终自主存在,国家统一秩序源于社会的相对自足。但国家可以通过改造社会展现国家自主性和国家能力,推进国家目标实现。由此必然形成国家与社会的竞争和对抗。这种对抗竞争伴随着社会自足程度与国家自主能力的力量对比而呈现动态性。任何一种理想模式都因其静态性,注定无法适应这一动态过程。怀有理想的理性设计尚且如此,遑论由私人性主导的情绪化国家理解了。

在这一视角下,导入国家与社会的复杂互动关系,并以结构化的体制设计,回应和超越特定时空下的价值诉求,成为思考国家问题的有效进路。齐佩利乌斯指出,政治系统的重要特征产生于有组织的结构中,同时在民主的“回授作用”的制度性支撑下,保有针对情势变化进行转型和调整的能力。[14]他形容道:“政治就像一个生动的过程,它需要持续地对系统要素进行适宜的‘调整’……调整至某种,例如最有益于总系统的状态,或者至少能够使总系统继续存续的状态。”[15]

宪法是国家组织规则的规范化和体系化表达。[16]在逻辑上,宪法的首要任务不是限制权力,而是构造国家,使国家成为一个政治统一体。宪法构造国家,在逻辑上分解为以下四点:1.个体为何组建国家,这涉及到国家的目的和所组建国家的性质;2.为实现目的,国家应如何组织;3.国家组织后,应当如何运行;4.国家如若无法实现目的,应承担何种国家责任。宪法构造的国家,在规范上表达为宪法体制。在现代国家,宪法体制是主权者人民、政府、社会、公民之间的动态关联及由制度联接起来的组织形式。以图式表达,即“人民主权—代议政治—国家机构—公民”的循环结构。

作为国家的规范表达,宪法体制所蕴含的主权者人民、国家机构、社会与公民的结构化关联,容留和保存了各个主体在不同目标导引下的行为进入国家的渠道,从而以总体意志的协调内在地消解对抗。体现为四大结构性安排:1.依托主权结构进行社会意志整合、共识凝聚和正当性获得,形塑国家目标;2.以主权输送正当性,构造政体和治理结构,经由民主立法程序将主权意志转化为国家意志;3.以“立法—执法”的国家决策及其实施,将国家意志转换为立法,通过执法实现对公民权利的保护;4.以公众参与和社会组织,型构公共领域,在此基础上构建“公民监督—公众(社会)监督—议会控制—主权救济”的监督体系。

在国家与人民的关系上,一切国家行为均源于人民的正当性授权。然而,将国家视为抽象整体,只能停留于“正当性授权—行动”的形式化传递,却无法使国家行动内在地受到“正当性授权”的制约与规范。尤其当社会力量形成对国家的巨大压力后,不同层级的机构和不同职权的部门所作出的反应,很难协调成为传递正当性授权的连贯系统,乃至出现彼此冲突,这将消解正当性授权的现实认同。在宪法体制的结构中,至少包括正当性的代表机制、正当性的守护机制、正当性的行动机制,由此将正当性内化于宪法体制的各个构成和相互关系中。

在国家与社会的关系上,国家治理应与社会保持动态性同步。在宪法体制框架下,导入了不同国家机关与社会在不同环节的联接。这一结构性的安排,界定了社会和公民参与对不同国家机关的不同影响,使其整体上服务于国家目标的制度化实现,也明确了社会和公民参与在不同逻辑下和不同环节下的功能。

在国家与国家机构的关系上,各个国家机关位于政体及治理结构的一个环节,依据职权配置原理承担相应职权。作为国家权力的有机构成,各个国家机关在主权意志转换为国家意志的过程中各司其职,同时受到来自于其他国家机关的配合和制约。这是国家治理的复杂性所在,也是应对复杂社会的科层理性彰显。

在国家与公民的关系上,公民首先是守法者,须服从国家机关执行法律的行为,由此必然形成执法强制与公民服从的对抗。虽然在执法过程中可经公众参与形成政府与公民的有效沟通,但政府毕竟受制于作为执行机关的定位,无法超越这一角色与公民形成深层沟通。尤其在法律不完备的情形下,政府无权调整法律,受限的沟通显然无法消解对抗。这也正是“政府”不能等同于“国家”的深层缘由———国家所具有的与公民沟通的机制及其功能,是作为执行机关的政府无法具备的。宪法体制设置了国家与公民的两个沟通机制:一是国家通过民主审议程序与人民的民主沟通过程,二是公民汇聚成的公共领域对政治过程的压力传递和信息输送过程。在功能上,上述机制的存在,使作为守法者的公民的意志能够输入到立法过程,使政府执行的法律充分体现守法者意志。由此,在促进自觉守法的同时,亦可降低政府与公民因立法偏颇所致的对抗可能,在更高层面上追求“公民守法不过就是在服从自己意志”的理想治理过程。此外,宪法体制中的多重执法监督也可有效防范执法恣意。由此可见,宪法体制关于“国家—公民”关系的结构视野,可避免单向的二元对立,也可避免因对抗而发生的公民认同流失,强化国家秩序的自足。

总而言之,宪法体制是基于特定的价值体系,对国家政治统一性的框架表达和体制凝练。宪法体制经由主权结构的主权意志凝聚,汇聚了国家的基础共识,从而将社会共同体中的多元力量统合起来。在此基础上,通过治理结构的运行,对在具体领域中的多元诉求进行议题化的整合,进一步维持国家在多元前提下的内在一致,形成了一种可预期、可守护的宪法秩序。

在当代中国,以监察体制改革为先导,十九大以来密集展开的政府机构改革、政权组织形式调整与党和国家机构协调改革等三个层次的调整,已触及社会主义现代化国家如何组织这一根本命题。其核心在于,执政党领导人民的主权结构如何与法治化治理结构形成一脉相连、分殊有序、协调有度、动态循环的现代中国宪法体制,并以此达致社会主义国家初始形态与现代化国家愿景的融贯。具体而言,中国宪法体制的构造,包含以下三大结构及其对应议题:执政党领导人民的主权结构制度化,以人大为中心的政体及治理结构优化,以及由社会建设推动的基础结构塑造等议题。


三、党领导人民的主权结构规范化


中国宪法序言确认了革命建国、建设立国、改革强国的国家建构逻辑,贯彻了人民作为国家主人的主权法理,阐明了中国共产党领导人民的主权结构,描绘了“民主富强文明和谐美丽”的社会主义国家目标,并在序言和总纲第一条明确了人民民主专政的国家性质。[17]总体而言,宪法在规范上对社会主义现代化中国进行了初步建构,并具体构造为政治(党的领导与一切权力属于人民所有)、经济(全民所有与国家所有)、文化(社会主义精神文明建设)三个维度的国家体制。

不过,宪法阐述了党领导人民的主权法理,但侧重于对党领导人民的正当性叙述,没有清晰展现“执政党—人民”这一主权结构的规范逻辑。在具体问题上,执政党作为先锋队如何领导人民,作为主权代表如何以常态化的制度机制保证党和人民意志的统一,如何在与群众的制度关联中让人民成长,如何防范与人民意志发生背离,等等,均停留于政治话语与政治路线的层面。这种状况表明,“执政党—人民”主权结构的制度化水平尚待提高。其后果是,这一主权结构未能充分嵌入宪法体制,甚至被视为冲击常规治理的“法外秩序”。

“执政党—人民”的主权结构,将执政党作为国家统合基础,试图走出近代以来家国伦理结构消散、而作为替代的个体主义无所依归的国家统合基础危机断裂。所谓救亡图存,并非来自外敌威胁,而是根本性地源于国家内部的分崩离析。中国共产党作为新的统合基础,以“社会各阶级在国家中的地位”为标准,将无产阶级领导的人民民主专政确定为国体,在此基础上以爱国统一战线团结其他阶层,在将执政党权威正当化的同时,亦实质性地描述了国家理想,由此契合了“一切权力属于人民”的主权原理,在阶级斗争论的基础上丰富了阶层团结的国家统合任务,完成新中国的建国使命。

问题在于,在阶层分化且日趋多元的当下,如何以主权结构的制度化,完成动态性的主权意志整合和持续性的国家统合。相对于革命时期的精英引导和意识形态动员,在多元主义新时代,更强调“执政党—人民”二元间的双向沟通,自上而下的主权宣示要与基于个体福祉的人民认同相贯通。这不仅是执政正当性维系的现代命题,也是新时代协调阶层诉求的根本路径。贯通的中枢在于执政方式的现代转型,取决于主权结构嵌入宪法体制的三大议题:

(一)政治协商与群众路线宪法化

社会主义协商民主是执政党凝聚人民意志的民主方式,主要包括政治协商和群众路线两大机制。目前政治协商已具有较高程度的组织化和制度化,但需要明确其在宪法主权结构中的功能定位。主权层面上的政治协商,首先是执政党基于先进性的主权代表身份,对其所代表的工农阶级的意志整合,进而经由多党合作与政治协商的爱国统一战线平台,凝聚起全体人民的意志。政治协商的宪法功能在于,促成执政党在形成国家总体战略时对各阶层的多元诉求进行深度权衡,以此对具体立法议题形成“基础规范”的约束。群众路线表达了执政党凝聚人民意志的方式方法,但尚未进行规范层面的制度化。相较于政治协商的定位不清,群众路线游离于中国宪法体制之外,并未进入规范宪法学的研究视野。[18]在制度逻辑上,群众路线首先作为公民批评建议的方式和载体,将公民意见汇聚为“群众”意志,通过党的层级组织,反映在执政党意志的调整中。在宪法体制的视角下,上述过程实则联接了公民具体意见、社会公共舆论和主权意志,展现了“执政党—人民—公众—公民”的循环逻辑。由此,群众路线将“人民”具化为具有丰满诉求的“群众”,立足于“从群众中来,到群众中去”这一执政党与人民的动态关联,为主权意志注入了实质诉求,一定程度上可消解抽象主权的虚幻,同时以批评和自我批评避免主权代表的专断。这是中国特色社会主义协商民主的制度意蕴所在。

(二)执政意识形态和国家目标宪法化

意识形态是执政正当性的思想根基。按照马克思的描述,意识形态的形成应当源于人们的现实生活过程,与现实生产力相适应,是一个“从人间升到天国”的过程。[19]当代中国意识形态的认同困局,在很大程度上由于陷入了马克思所言的“从天国降到人间”的反向过程,更多依靠自上而下的单向传播和精英示范。实际上,宪法序言明确表达了执政党领导人民的意识形态体系,从历史正当性(建国)、现实正当性(现代化建设)和国家目标(经由改革实现“富强民主文明和谐美丽”的社会主义国家),有层次地论证了“中国共产党领导中国人民”的主权法理。立足于制宪这一主权意志汇聚的民主过程,历次修宪对意识形态的确认,实质上承载着“从人间升到天国”的唯物主义意识形态观。在此基础上,正视执政党意识形态对宪法序言的内化,确立“执政党意识形态—国家目标—宪法价值体系—宪法规范体系”的宪法解释和宪法实施结构,以立宪民主重塑执政意识形态,形成执政党与人民基于制宪程序的沟通,从而推进意识形态认同和宪法实施的双向互动。

(三)以党内法规建设促进执政现代化

依托政治逻辑和政治方式的党的领导和执政,面对的是具有共同诉求且意志同一的同质性人民。[20]而在执政党内部身份范围扩展(从工农联盟向先进性阶层代表)和阶层日趋多元的现实背景下,传统执政方式无法有效实现多元整合。以统一规则为导向、程序主义为机制、普遍适用为标准的法治是现代多元社会的基础性秩序维系方式,亦是多元整合达致公共利益的基本路径。[21]党内法规建设的目标指向执政法治化,推进党的领导向适应多元社会的执政方式的现代化转型。基于“执政党—人民”主权结构及其在宪法体制中的定位,党内法规建设应当包括三个维度:1.党内民主机制、党的组织体系和纪律机制建设;2.党与群众关联的制度化建设;3.党的意志转换为国家意志的制度机制建设,包括贯彻机制、领导机制、监督机制和责任机制。还应注意,由党内法规建设促进的执政现代化转型并非单向,它显然不能与作为党的执政生命力的政治传统和政治路线相割裂,因为法治并不能完全涵括执政党的政治逻辑。尤其在执政党的意识形态和思想整合领域,法治无法直接涉及。当下的问题是,如何寻找到政治逻辑与法治逻辑的契合点,促成党内形式法治与实质法治的融合。这一问题,构成党内法规建设和作为指向的执政方式现代化转型的核心追问。


四、以人大为核心的政体及治理结构优化


宪法第二条、第三条和第三章确立了以人民代表大会为核心、由“一府一委两院”组成的政体和治理结构。人民选举代表组成人民代表大会,表达了主权者人民与政体的关系。结合主权结构,这一关系可表达为“执政党—人民—人大—国家机构”结构。理解这一结构,核心在于执政党领导人民的主权结构与以人大为核心的治理结构的有序分野。[22]具体而言,由主权结构所凝练的“富强民主文明和谐美丽”的社会主义国家目标,如何塑造人大政体?人大政体如何通过适当的治理结构设计来实现这一国家目标?治理结构的现实运行又如何贯彻国家目标?

当代中国政体及治理结构面临两大难题。其一,主权结构对治理结构的侵入。改革开放后,群众动员型的主权贯彻方式被以法制体系建设和法治化治理替代。主权意志通过人大转化为国家意志,由国家机构按照分工负责的原则进行落实。主权借此传递权威,但不直接介入治理过程。不过,主权结构对治理结构的干预仍然存在,体现为三个方面:1.主权意志未经人大转换,直接成为治理依据。部分国家机构实施的改革,虽在党的政策中有明确安排,但尚未在人大立法或决策层面进行具体部署。这一情况看似很正常,但在宪法体制层面,一定程度漠视了国家治理的程序逻辑和体制安排,也忽略了人大对主权意志的议题化转换所发挥的重要功能。2.专业治理逻辑向群众政治的妥协。治理过程遵循以证据规则、程序主义和法律适用为基础的专业逻辑。在如今已成普遍难题的信访治理中,面对大量的复杂诉求,迫于维稳压力,基层政权往往倾向于简化事实认定、程序运行和法律判断,试图在最短时间内平息矛盾。这种由政治权威主导的简约治理,强化了信访人“信访不信法”的行为选择。治理结构设置的常规救济机制被卷入“领导包案”和“维稳联动”的综合治理体制。信访延续着群众政治的传统方式,干扰和破坏了治理的专业逻辑。3.群众动员对国家机构职权分工体系的冲击。由于政治传统的路径依赖和转型期治理策略的需要,以群众动员为基础动力的传统方式,仍受到广泛青睐。虽然群众动员并非当前治理过程的常态,但局部或特定阶段的群众动员,仍说明了常规治理结构的不稳定。并且,向群众动员的回归,一定程度体现了对常规治理能力的不信任,以及对常规治理耐心的缺失。这可能是治理结构的隐忧所在。

其二,政体组织和治理结构运行的逻辑不明确。与西方国家不同,中国的政体置于“执政党—人民—人大”结构,须首先阐明执政党、人大和国家机构在宪法体制中的结构性关联。经典分权原理不考虑与执政党和主权结构的关联,对此无法解释。议行合一和民主集中制原则,侧重于政体组织原理的阐述,未对治理结构的体系逻辑进行系统表达。从形式上观察,人大和国家机构的关联弱化,使人大政体对治理结构的意志输送和监督受到限制。国家机关间的横向配置原则不够清晰,导致国家机构的内在整合有所欠缺,不仅难以形成治理合力,且常常引发职权抵牾,从而影响治理绩效。此外,党的机构和国家机构的合署办公和职能整合、部分国家机构事实上的政治强势等问题,均在不同程度上加剧复杂性。[23]以人大为核心的政体选择和治理结构优化,须回应如下议题:

(一)人大的议题化转换及平衡

在宪法体制中,人大是人民行使国家权力的机关。人大作为权力机关所享有的国家事务决定权,并非源于自身意志,而是来自“人民—人大代表—人大”民主结构对人民意志的传递。因此,理解人大功能,应将其与主权结构关联,置于“执政党—人民—人大”结构中。一方面,人大是执政党领导人民所凝聚的主权意志转换为国家意志的制度平台,构成主权结构向治理结构的意志输送管道。另一方面,在主权意志的总体框架下,人大须对相对宏观的主权意志进行具体领域的议题化转换。人大对主权意志的议题化转换,是主权统合完成后,在具体治理过程中的领域整合,发挥着重要的议题化平衡功能。它依托民主审议程序,在各个领域进行符合主权意志的具体分配,力图将公共资源均等化地配置到不同阶层和不同领域,促进多元利益在不同领域的均衡性整合,以实现总体性的社会公平。在阶层日益分化的当下,人大的这一功能必将高度凸显。若人大的这一功能无法发挥,即使有高度统合的主权意志的支持,也不可能实现有效治理。

人大议题化平衡功能的发挥,须以个体的身份多元和利益多元为前提。这是因为,在具体领域的资源分配中,身份单一及由此造成的利益单一,势必导致绝对的强势或弱势。而身份多元和利益多元,保证了个体不至于在他所涉及的所有领域中都成为少数。同一主体在多数和少数间的议题化翻转,打破了绝对强势或绝对弱势的利益固化。可见,人大这一功能的发挥,与阶层流动及由此维持的身份多元和利益多元密切相关。因此,对于人大而言,宪法为维持阶层流动所设定的制度机制尤其关键。这一机制包括促进阶层流动和提供底线保障两个方面。前者是指基于平等权的社会公平竞争机制,后者则是基于社会权利的社会保障机制。还应注意,不合理的立法或公共政策,也会导致某个群体的利益受损,由此产生与自然弱势相对应的法律弱势。在此意义上,针对立法和政策是否公正分配资源的宪法审查机制,是防范阶层固化的重要宪制安排。

在宪法体制中,唯有人大才能发挥这一功能。这源于人大作为权力机关的民主性特质。行政机关虽可保证资源分配的专业理性和高效率,但其分配程序缺乏民主性,无法让各方充分参与并协商,更无法进行民主选择,因而自然无法达成该领域的阶层平衡及与其他领域的议题化平衡。据此而论,人大这一功能的发挥,须以如下两点为基础:一是具体议题中民主审议程序的正常运行,二是“代表—人大—人大常委会”民主结构的正常运转。前者广受重视,而后者则相对被忽略。实际上,人大常委会作为常设机关,在代表和人大因客观原因有所虚化的情况下,如何保持与代表意志的紧密关联,并受到代表的有效监督,是维系人大民主性的核心问题。围绕于此的诸多制度设计命题,值得关注。

(二)治理结构的体系逻辑

彭真认为,政体选择的标准有三:一则在于落实主权结构,“使全体人民更好地行使国家权力”;二则在于强调治理效能,“使国家机关能够更好地领导和组织社会主义建设事业”;三则在于讲究分工协调效率,“使各个国家机关更好地分工合作、互相配合”。[24]循此标准,在人大政体下,治理结构可提炼为“立法—执行—监督”的体系逻辑———立法落实主权意志,执行贯彻立法意志,监督督促及时正确执行。

立法权和重大问题决策权属于人大。在法治国家,义务(职权)法定是基本遵循,立法是权利义务分配的主要形式。所谓“重大改革于法有据”,是指涉及公民义务增加、权利减损或职权增加的改革事项,须首先在立法层面确定依据;在此基础上,遵从立法规定和精神,制定具体改革措施。这符合广义的法律与政策关系的一般理解。当代中国采取一统多元的立法体制,这是适应大规模多层级国家法治化治理的现实选择。立法权限对应于立法主体在宪法体制中的职权定位,立法权限划分是立法体系有效运转的基础制度。立法权限划分不清,将引发越权立法、重复立法等立法无序现象,更可能导致宪法体制的结构失衡。理解立法权限划分,有两个维度:一是人大立法和行政立法的权限划分。前者的权限是“不抵触”,后者是“依据”。所谓“不抵触”,是指上位法已有规定,依据上位法规定进行具体化;上位法没有规定,在不与上位法抵触的前提下,有权自主决定。这是人大作为权力机关拥有自主决定权的宪法定位之彰显。所谓“依据”,是指在上位法规定的前提下,为更好地适用法律而制定具体执行的规则。它无权自主创设规则,这符合行政机关作为法律执行机关的宪法定位。二是上下级立法权限划分。地方性法规除依据上位法进行执行性规定外,有权针对地方事务进行自主规定;地方政府规章仅为执行性立法,没有上位法依据,不得设定义务规范。应注意,赋予设区的市立法权,不是赋权,而是限权。其目的是为规范地方“红头文件”决策恣意,将地方决策纳入立法程序,以立法程序和备案审查促进地方治理的法治转型,最终指向以地方民主立法过程为基本、中央立法程序控制为主线的央地权限划分的法治化格局。

法律的执行权分属行政和审判,二者均遵循“查明事实+适用法律=执法结果”过程。行政权负责落实法律安排,在必要时介入私法秩序,弥补私法不足。审判权负责依法裁判私法纠纷,惩罚危害社会的犯罪。同时通过行政诉讼监督行政机关依法执法。基于社会的复杂性和立法的相对笼统性,赋予行政和审判一定的规则创设权,但应注意二者的权限均为“依据”———它们无权自主创设分配权利义务的规则。当下问题是,应明确限定执行权的规则创设权限,并以行政立法和规范性文件的合法性审查来落实监督。同时,与立法不同,执法过程混杂着环境、目标、动机、策略、意外等多重因素,执法行为面临着合法性评价和绩效考核的压力,执法者也会受执法能力和利益的影响。因此,执法对治理结构的系统性、协调性、多样性有较高的要求。此外,执法过程应当保持与立法监督的有机衔接。立法确定的程序和规则为执法设定了基本遵循,立法的不完善必然增加执法成本,降低执法效果。在制度上,由人大常委会进行的执法检查,既是执法监督机制,也是发现执法中的立法问题并将其与立法监督相衔接的机制。

监督机制的设置,旨在督促立法和执法的有效运行。监督包括立法监督和执法监督。立法监督可分为针对法律的合宪性审查和针对行政法规、地方性法规、规章的合法性审查。《立法法》第97条初步构建了立法监督机制。执法监督包括两个层次:一是与法律执行权并行的法律监督;二是政体层面的人大监督。法律监督区分为人员监督和行为监督。监察体制改革后,监察机关专司人员监督,检察机关专司行为监督。在此基础上,建立人员监督与行为监督联动机制,促成治理结构在法律监督环节的优化。人大可依据《各级人大常委会监督法》对国家机关的行为进行专项工作报告、执法检查、特别问题调查、询问质询等监督。应当说,中国宪法体制中设置的多种监督方式,已经覆盖了宪法体制运行的全部环节。但是,如何厘清监督体系的逻辑,形成监督合力,仍是重要问题。监察体制改革的初衷,除实现监察全覆盖外,就是以设置监委会为契机,整合监督力量,力图实现监督体系的贯通。这是《监察法》实施所应具备的宪法体制面向。但也应注意,多种反腐职权进入监委会后的监委会内部如何整合,行政监察职权转隶所造成的行政机关内部监督缺位,其他监督方式为适应监察体制改革如何进行顺势调整等问题,仍须在后续改革中积极探索。

(三)基于公民监督的治理结构与主权结构的循环

公民是国家治理的服从者。在作为秩序服从者的公民一端,设置一种可以启动对治理结构进行监督的机制,衔接国家监督,极为必要。

在中国宪法体制中,公民监督有两种路径:一是基于权利救济的申诉控告检举,在制度上对接治理结构下的常规救济。当穷尽常规救济后,可在一定条件下启动人大监督。人大监督不直接处理纠纷,只针对常规救济的法律适用问题和职权行使进行合法性审查,以监督助力常规救济。虽然“常规救济—人大监督”已基本维系了治理结构的自足性,但仍有对人大立法及其监督职权的行使是否符合主权意志的审查要求。在此意义上,存在“合法性审查—合宪性审查”的递进。

二是不涉权利救济的批评建议。公民的批评建议,一方面可汇聚为公众舆论,形成对治理结构的民意压力;另一方面可在特定条件下与群众路线相结合,通过执政党意志来促进治理调整,回应公民诉求。这实际上是“执政党—人民”主权结构对治理结构的主权权威彰显。上述过程,由公民监督权启动,在逻辑上跳出“治理结构—公民”的单向服从关系,形成“公民”向“公众”“人民”的逐步回归,依托公共舆论和主权权威,给治理结构下的立法和执法施加压力。

图一:公民监督权的运行逻辑

由上可见,公民监督权构成“公民—政体(治理结构)—主权”彼此联接和动态循环的枢纽。这一循环结构,从公民和主权权威两端,对治理结构施加压力,试图克服治理结构可能陷入的“理性牢笼”。在这一循环中,隐没于政体之后的主权权威,可在特定条件下由特定方式出场,由此保持了主权结构对治理结构的恒在压力,也避免了主权者出场的民粹风险和无组织化暴力。不过,还应注意,公民监督权行使,并不必然导致主权出场。如果前序环节可解决问题,自然无须回归主权。就此而言,对治理结构而言,应强化其回应功能,提高常规救济的纠纷解决能力。其目的就是尽量避免主权出场。毕竟,即使可以制度化的方式加以控制,回归主权结构仍有诸多不可预测的风险。


五、以社会建设为动力的基础结构塑造


在宪法体制中,主权结构的主权整合和代议政治的社会整合,是国家的两种社会整合方式。但整合是逻辑上的,并不消灭现实差异。社会依然保持本体性的存在,既是国家秩序的原生力量,亦是国家秩序的解构力量。在当代中国,如何在国家秩序的总体覆盖中释放社会力量,又要对日益多元的社会保持伸缩有度的适度整合,在维持其多样性的基础上将其协调并存于国家目标的统摄之下,构成宪法体制的重要议题。

依据社会的功能标准,社会可类型化为自治性的社会领域和公共性的社会领域。前者由市场机制型构,其功能在于经由互惠合作满足个体需求。后者包括实体性公共领域,即由公民联合而成的社会组织,也包括虚拟性公共领域,即依托言论自由和公共媒介形成的公共空间。其功能在于凝聚个体共识,整合个体力量,架构国家与公民的沟通桥梁。在当下中国,社会大致由三者构成:一是由基本经济制度塑造的经济社会;二是个体汇聚而成的公共领域,包括实体性社会组织和虚拟性公共舆论;三是作为个体联合的集体生活单元,主要指基层群众性自治组织。

(一)法治经济建设奠定宪法体制的经济社会基础

社会主义市场经济的发展,孕育了具有一定自主性的经济社会。它摆脱了计划经济塑造的“单位制社会”束缚。但由于民众整体观念变迁的相对滞缓,这一具有相对自主性的社会力量还未获得充分认知。十八大以来的全面深化改革强调市场在资源配置中的决定性作用,是执政党领导人民的当代主权决断。它意味着治理结构须据此完成与主权结构的系统调适,促进市场在资源配置中发挥决定性作用,深化经济体制改革,建构现代化的国家治理体系。在此意义上,“法治经济—法治社会—法治政府”的多元共建,具有相同指向,即由宪法体制对市场经济的需求体系进行有效回应,重塑国家主导与社会相对自主的新型关系。

由法治经济促进社会成长的路径有两个方面:一是建立解决市场经济的共通性问题的法治框架,二是建立解决市场经济发展独特性问题的法治技术。[25]就前者而言,治理结构的调整首要在于以“放管服”改革为核心的法治政府建设,通过转变政府职能和机构设置调整,规范政府与市场的关系,进一步释放和培育市场的自主力量。

就后者而言,社会主义市场经济的独特性较为复杂:它不是私有制的,而是以公有制为主体的多种所有制,这是中国的社会主义性质决定的;它并非自生自发的,而是充满建构理性色彩的培育,这是近代中国市场基础薄弱的现实和富强的国家使命共同决定的;它并非完全由自由理性个体间的契约构成,而是受到各种关系网络的影响,这是由关系本位的中国传统社会性质决定;它并非统一平等的全国市场,市场资源的流动还面临着城乡二元结构的挑战。

回应独特性的法治技术创新关涉宪法体制的整体联动。以公有制的法治制度创新为例,“国家所有,即全民所有”的宪法宣示,表达了主权结构中的“国家”与“全民”的价值同构意蕴。其规范涵义在于,如何以国家体制安排来实现国有公共资源的分配正义。遵循主权原理,“全民所有”作为主权宣示,不直接行使主权权力,也无法进行直接的数量化分配。在宪法体制中,通过具体领域的立法分配公共资源,将“全民所有”具化为每一个公民在特定领域的公共福祉,是实现公共资源分配正义的基础程序。这是中国立法重要且独特的使命。同时,“国家所有”还面临作为主权意旨的民主价值与作为经济追求的效益价值之间的冲突。如何在治理结构中通过公有制管理和运行体制的结构创新来消弥这一冲突,是人民主权在经济主权维度的彰显。目前由自然资源许可使用体制、土地资源“所有权—使用权”的二元产权设计、国有企业经营体制构成的公有制管理运行体制及其改革,很明显不能偏于“效益”一端。如何以民主性贯彻“全民所有”的共享价值,矫正少数人获益的分配结构偏差,构成当下紧迫的改革议题。

尤应指出,法治经济建设还应遵循经由宪法表达的“常识”及其体制约束。经济发展是一个极富创造性的自由过程,它天然排斥外在限制;但越是强调自主,就越应受到“常识”规约。对于经济建设而言,劳动创造价值,可谓“常识”。宪法确认劳动权和以按劳分配为主体的分配制度,是对此“常识”的宪法制度表达。在法治经济建设进程中,当前的两个宪法议题应当凝练为:一是遵循“劳动既是一项权利,又是一项义务”的规范原理,确立劳动是获得报酬的最主要方式,以此推进以按劳分配为主体的分配制度改革,抑制投机行为对经济基础的侵蚀;二是建立以劳动的社会贡献率为基准的收入分配基本格局,这是符合宪法经济正义的基础要求,亦是维系社会公平与市场活力的基础性协调机制。

(二)重建公共领域架构国家与公民的沟通桥梁

由于社会在中国宪法体制中的相对独特格局,当代中国公共领域的重建不可能延循理想路径。作为不同阶层联合的群众团体,是中国社会组织的主要构成。在中国主权结构中,群团组织赋予了作为主权者的抽象“人民”以实质性的阶层意涵,在组织框架层面被纳入政治协商框架,从而构成主权协商结构的实质主体。而在治理结构及其运行层面,本应作为国家治理与公民中介的群众团体,却也因此较为偏向“国家”一端,在很大程度上被国家治理吸纳,个体联合的功能受到抑制。而诸多行业组织,大多挂靠在政府主管部门之下,不仅没有助力行业发展,甚至构成阻碍。值得期待的是,在经济相对发达的地区,基于公民志愿和公益精神的社会公益组织正在蓬勃发展。虽困难重重,但这是中国未来公共组织发育的基础动力所在。

进入自媒体时代,中国的公共领域蓬勃发展,充分展示了民意聚合的力量。但难以清除的民粹流毒和网络暴力,致使“劣币祛除良币”的反讽大行其道。加之信息爆炸所致的热点高速转移,反而降低了专注和敏感,制造了表面繁荣但内在空虚的“公共领域”,娱乐、情绪、民粹在其中大肆泛滥。“空心化”的公共领域不过是情绪的集散地,它无法与国家治理形成良好的互动关系。一方面,政府迫于道义压力,往往倾向于以最快的方式解决问题,但无暇以治理体系的结构调整来根本性地杜绝类似问题,自然无法实现公共舆论与制度进步的良性互动。另一方面,当类似的问题再次发生时,人们又陷入情绪之中,久而久之,越来越熟视无睹。最坏的后果,便是在熟视无睹的政治冷漠背后,再无对国家的有效制约,国家与公民越来越疏离。[26]

从宪法体制的整体构造角度,作为社会整合和意志凝聚的核心要素,如何发挥执政党在建立国家与公民关联中的作用,是不能忽视的基础制度依托。党领导人民的主权结构不直接介入治理。但在社会治理过程中,将业已凝聚的价值共识作为社会整合的基本来源,在制度上依托群众路线和协商民主,不断发动和组织群众,以此作为公共领域整合的核心引力,无疑构成当代中国公共领域的独特路径。在法理上,公共领域作为主权结构在治理过程中的投射,实际上提示了执政党领导人民的主权结构与执政党主导的公共领域整合在价值上的同源及其实践契合。就此而言,群团工作与群团组织建设无疑可纳入宪法体制中的“基础结构”。这是一个关于现实政治运行如何升华为宪法体制构成原理的规范命题。

在具体的公共议题治理中,良好的社会核心价值的辐射是理性公共领域的内在精神,但通常会被, 公共事件短暂激发的情绪所覆盖。作为常态化的应对机制,当无法在具体事件中避免情绪干扰,必要的公开、回应与责任机制是法治化治理的应有之义。


(三)再造集体生活单元厚植社会自治土壤

如果说西方社会依靠看不见的市场之手和宗教信仰实现个体主义社会的双重整合,那么,在中国,从计划型国家脱胎而出的社会,则创造性地通过以自治为导向的集体生活单元再造,完成了与国家分离的社会整合体系的重构。自治性的集体生活单元构成当代中国一种独特的“社会”类型,在宪法体制中发挥着不可替代的功能。

宪法第111条规定了基层群众自治制度。基层群众自治组织并非国家机构,但为何要将其规定于“国家机构”一章?这背后是基于当时特定历史背景下国家治理体制转型的现实考量,即通过设立群众自治组织和乡政权,改变农村人民公社的政社合一体制。[27]但从基层群众自治的实践发展来看,在“国家机构”一章设置基层群众自治组织,实则提醒了基层群众自治与国家治理的内在关联。基层群众自治组织的设置,目的在于创造一个训练民主技巧、适应民主生活的制度平台和自治空间,具有三个功能:通过自我管理、自我教育和自我服务,自主办理本村的公共事务和公益事业,实行基层自治;通过调解民间纠纷、协助维护社会治安,维持基层社会秩序,分担国家治理负担;向国家反映村民意见要求和提出建议,发挥国家与村民的沟通功能。

1989年,《居民委员会组织法》颁布,建立了城市居民自治制度。这是在传统“单位制”社会日渐解体的背景下,为满足城市基层自治单元重塑需要,所进行的经验移植。不过,相比较村民自治,居民自治有三点不同:一是自治资源缺乏,居委会既无土地资源,也无居民集体经济;二是自治根基不强,熟人型的老社区正逐渐消失,城市的流动性增强和住房商品化不断加剧着居民间的陌生性;三是自治需求不强烈,与农业生产所要求的互助性不同,居民生活维系于职业组织,生活空间相对自足,公共服务一般采取市场模式。以上三点,决定了居委会更多作为事务性组织而非自治组织的特质。[28]但这并不意味着城市基层自治失去基础。事实上,较于农村,城市基层自治的形式相对多元。具有共同诉求的业主委员会、城市职业组织和社会组织,均是培植城市基层自治土壤的重要方式。当前应注意的一个问题是,在城镇化背景下,“村改居”将原先的自治单元消解,势必引发基层自治弱化,而其他自治方式又无从跟进。这一问题如不解决,城镇化愈是加快,国家治理的压力便愈大。

综上,中国宪法体制的规范结构,可用下图简要展示:

图二:中国宪法体制的规范结构



结语


在宪法的视野中,国家有三种面向:一是作为理念(价值体系)的国家;二是作为体制(制度体系)的国家;三是作为组织(机构和职权体系)的国家。理念经由体制而彰显,体制经由组织而运转。对应于此三种面向,宪法学关注的国家命题,也分为三个层次:一是国家正当性、国家形态、国家性质和国家目标等国家根本问题;二是国家组织原理和规则;三是国家机构的职权及其运行。由于作为正当性根基的主权结构的不同理论构想和不同实践,国家形态、国家性质、国家目标也因此存在着明显不同;有关国家的组织原理和规则,也会因此体现差异性。这具体体现在作为“国家”规范表达的宪法体制的组织结构上。当代中国执政党领导人民的主权结构及由此凝聚的国家目标,根本性地决定了中国现代国家组织原理和中国宪法体制组织结构的“中国化”。中国宪法学如何在宪法体制规范结构的总体框架下,从具有中国问题意识的丰富政治实践中挖掘提炼现代国家建构命题,积极探索社会主义国家形态与现代化目标的融贯可能,可谓新时代宪法学研究的志向和抱负。

注释:

[1] 参见张龑:《多元一体的政治宪法结构》,载《法学研究》2015年第6期。

[2] 本文无意也无法对国家学说进行系统梳理。客观而言,目前关于中国的“国家”理解更多处于经验主义层面。本文侧重于从民众的“国家”理解这一角度阐述,是立足于经验主义的一种尝试,也可算是对即将铺展开的国家观念的验证。

[3] 参见项飚:《普通人的“国家”理论》,载《开放时代》2010年第10期。

[4] 详细论述,参见秦小建:《精神文明的宪法叙事:规范内涵与实施机制》,载《中国法学》2018年第4期。

[5] 详细论述,参见秦小建:《政府信息公开的宪法逻辑》,载《中国法学》2016年第3期。

[6] 参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第三卷第一章“政府总论”;[英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第九章“论政治社会和政府的目的”。

[7] 参见[法]涂尔干:《职业伦理与公民道德》,渠敬东译,商务印书馆2015年版,第53-56页。

[8] 参见[美]查尔斯·蒂利:《资本、强制与欧洲国家(公元990-1992年)》,魏洪钟译,上海人民出版社2012年版。

[9] 参见[美]彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考切波编:《找回国家》,方力维等译,生活·读书·新知三联书店2009年版。

[10] [美]乔尔·S·米格代尔:《社会中的国家:一种为支配而斗争的分析路径》,杨涛译,载郭忠华、郭台辉编:《当代国家理论:基础与前沿》,南方出版传媒、广东人民出版社2017年版,第97页。

[11] 吉登斯清晰梳理了传统国家、绝对主义国家和民族国家历史变迁的阶段性规律。参见[英]安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》,胡宗泽等译,上海三联书店1998年版。另可参见[德]埃利亚斯:《文明的进程》,王佩莉译,上海译文出版社2009年版。

[12] 参见项飚:《普通人的“国家”理论》,载《开放时代》2010年第10期。

[13] 参见[德]齐佩利乌斯:《德国国家学》,赵宏译,法律出版社2011年版,第26-27页。

[14] 同上注,序言部分。

[15] 同上注,序言部分。

[16] 参见刘茂林:《中国宪法学的困境与出路》,载《法商研究》2005年第1期。

[17] 对现行宪法中“党的领导”的规范梳理和阐释,参见秦前红、刘怡达:《中国现行宪法中的“党的领导”规范》,载《法学研究》2019年第6期。

[18] 王人博教授认为,“建设者”在宪法上的现代功能身份与政治身份的二元构造,是作为党的领导方法的群众路线在新的现代化进程中的调适性变化,由此可对“群众路线”这一政治动员方式进入宪法规范话语提供规范性思路。参见王人博:《中国宪法的椭圆结构———“八二宪法”中的“建设者”述论》,载《文史哲》2018年第2期。

[19] 参见《马克思恩格斯选集》(第1卷),人民出版社1995年版,第73页。

[20] 参见毛泽东:《论人民民主专政》,《毛泽东选集》(第4卷),人民出版社1991年版,第1475页。

[21] 参见[美]昂格尔:《现代社会中的法律》,吴玉章、周汉华译,凤凰出版集团、译林出版社2008年版,第54-70页。

[22] 有观点将此归纳为“双轨宪制”。但“双轨宪制”是一种经验描述,“双轨”不足以阐明主权结构与治理结构的关系。关于“双轨宪制”的观点,参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,载《法学研究》2014年第3期。

[23] 近年来,学界对于政法体制和党政结构的研究,大大丰富了对这一问题的研究。参见黄文艺:《中国政法体制的规范性原理》,载《法学研究》2020年第4期;侯猛:《当代中国政法体制的形成及意义》,载《法学研究》2016年第6期;王浦劬、汤斌:《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》,载《中国社会科学》2020年第9期;等等。

[24] 彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,载《彭真文选(1941-1990)》,人民出版社1991年版,第454-456页。

[25] 参见谢海定:《中国法治经济建设的逻辑》,载《法学研究》2017年第6期。

[26] 参见[加拿大]查尔斯·泰勒:《公民与国家之间的距离》,李保宗译,载汪晖、陈燕谷主编:《文化与公共性》,生活·读书·新知三联书店1998年版,第212-213页。

[27] 参见彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,《彭真文选(1941-1990)》,人民出版社1991年版,第454页。

[28] 《居委会组织法》第3条确认了居委会的任务,主要是宣传国家政策、协助处理国家事务等工作。与村委会相比,居委会自我管理、自我教育和自我服务的自治色彩相对较弱。

作者简介:秦小建,华中科技大学法学院教授。

文章来源:《法学评论》2021年第2期。


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本文责编:陈冬冬
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