王禹:八二宪法与中国特色社会主义宪法道路的开创

——纪念现行宪法公布施行四十周年
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王禹  


摘要:八二宪法是中国共产党领导中国各族人民探索并形成中国特色社会主义道路的产物和法制体现。它包含着中国制宪以来关于宪法问题的历史经验总结,也是中国人民探索符合中国特点、契应中国文化、具有中国特色宪法道路的重要成果和法制体现。八二宪法的成功实施,标志着中国特色社会主义宪法道路的开创。坚定中国宪法文化自信、加强中国宪法理论研究和推进中国宪法监督建设,继续推进八二宪法开创的中国特色社会主义宪法道路,为国家发展进步、人民幸福生活和以中国式现代化推进中华民族实现伟大复兴提供法治保障。

关键词:八二宪法   中国特色社会主义宪法道路   宪法文化   宪法理论   宪法监督


导言

中国制宪始于清末。自清末1908年开始,到1949年前,短短50年左右,中国在时局动荡中制定过7部宪法或宪制性法律。1949年中华人民共和国成立后,除1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)外,还通过了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。在1982年宪法前,这些宪法或宪制性法律的“寿命”都非常短,要么其所属的政权旋即被推翻,要么很快被下一部宪法或宪制性法律替代,要么就被“束之高阁”,不再实施和起作用。1982年12月4日,全国人民代表大会第五次全体会议通过了新的中华人民共和国宪法,即“1982年宪法”。1982年宪法公布施行至今已40年。它是中国制宪以来实施最久、最有生命力的一部宪法。

1982年宪法是中国共产党领导中国各族人民探索并形成中国特色社会主义道路的产物和法制体现。这是一部“符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法”。1949年《共同纲领》和1954年宪法的制定,标志着中国共产党领导体制和社会主义道路的确立。在此基础上,1982年宪法的成功实施,标志着中国特色社会主义宪法道路的开创。

一、探索中国宪法道路是近代以来中国人民探索中国道路的重要组成部分

(一)中国宪法产生的历史背景

近代意义上的宪法产生于西方。它是伴随着西方资产阶级革命和建立资产阶级民主制度而产生的,“英国也好,法国也好,美国也好,资产阶级都有过革命时期,宪法就是他们在那个时候开始搞起来的”。西方宪法的产生是与西方国家国力上升及在美洲、亚洲等地的殖民扩张同时进行的,中国宪法的产生则经历了与西方宪法不同的历史背景。

1840年以后,“封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家”。中国的民族危机和社会危机日益严重,甚至到了“亡国灭种”境地。西方列强“向中国举行多次的侵略战争”,“强迫中国签订了许多不平等条约”,“不但占领了中国周围的许多原由中国保护的国家,而且抢去了或‘租借’去了中国的一部分领土”,“索去了巨大的赔款”, “把全中国划分了几个帝国主义国家的势力范围”。国内政治腐朽不堪,封建统治摇摇欲坠,阶级矛盾空前激化。中国人民经历了战乱频仍、山河破碎、民不聊生的深重苦难。

中国宪法是中国人民在追求民族解放和国家独立,摆脱西方殖民主义、反对帝国主义和封建主义、官僚资本主义的进程中产生和发展起来的。郑观应《盛世危言》指出:“有国者苟欲攘外,亟须自强,欲自强,必先致富;欲致富强,必首在振工商,欲振工商,必先讲求学校、速立宪法、尊重道德、改良政治。”康有为在上清帝奏稿中明确提出:“一曰大誓群臣以定国事,二曰立对策所以征贤才,三曰开制度局而定宪法。”这是中国民间最早向最高统治者提出制定宪法的呼吁。他们都将制定宪法视为变法图强的重要举措,由此奠定了近代以来中国人自己的宪法观念,也奠定了中国宪法的基本功能。

(二)中国宪法道路探索的三个阶段七个时期

1.清末阶段

在清末这一阶段颁布的宪制性文件,有1908年的《钦定宪法大纲》和1911年的《宪法重大信条十九条》。这两份文件都是起草宪法的原则性规定,而非正式颁布的宪法。《钦定宪法大纲》是中国历史上第一部宪法性文件,它以1889年《大日本帝国宪法》为蓝本,绝大多数条款直接照搬日本明治宪法,有些具体条文措辞如出一辙。《宪法重大信条十九条》将《钦定宪法大纲》中的“君上有统治国家之大权”改为皇帝保留享有皇统、宪法和法律的颁布权和皇室大典权,其余权力全部释放。这是“中国历史上第一次明确地规定皇帝的权力以宪法为限制”。这两部宪法文件都是清廷在革命形势风起云涌的局面下而不得不下诏变法出台的制宪举措。1911年10月10日辛亥革命爆发,1912年1月1日孙中山在南京就任中华民国临时大总统。1912年2月12日清廷颁布《清帝退位诏书》。

2.中华民国阶段

中华民国时期制定的宪法或宪制性法律主要有1912年《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)、1914年《中华民国约法》、1923年《中华民国宪法》、1931年《中华民国训政时期约法》和1947年《中华民国宪法》。这一阶段的宪法发展可以分为三个时期:南京临时政府时期、北洋军阀统治时期和南京国民政府时期。

辛亥革命推翻了中国长达2000多年的封建帝制。作为辛亥革命的产物和成果,《临时约法》是“资产阶级性的,但它带有革命性、民主性”,“具有资产阶级共和国宪法的性质”,“是中国民族资产阶级在以往多年所盼望的宪法”。有一种意见认为,清帝逊位是“中国版的光荣革命”,“《清帝逊位诏书》与《临时约法》共同构成了一组具有宪法性价值的法律文件,从而奠定了中华民国初元之际的立国之根基”。从制宪权理论来看,这是不对的。这不仅是因为《清帝退位诏书》未钤盖正式和具官方法律效力的清朝二十五方玉玺,仅盖用隆裕太后的“法天大道”私人闲章,而且《清帝退位诏书》本身是建立在君主主权原则下,与建立在人民主权原则上的《临时约法》背道而驰,两者存在着制宪权上的“根本断裂”。

约法本身还不是正式宪法。《临时约法》和《中华民国约法》明确提出制定宪法的要求。在民国初年的这段时间里,除当时国会完成的《中华民国宪草案》(“天坛宪草”)外,康有为、梁启超、王宠惠、汪荣宝、美国古德诺等各派政治势力、政界要人和学界名流以各自方式参与了宪法制定的大讨论,私拟了多部中华民国宪法草案。这些草案讨论了“领土、实行责任内阁制还是总统制、总统选举、修宪程序、两院关系等等宪法上的关键条款”,对宪法观念的普及和探索符合中国实际情况的宪法制度起了先锋作用。

在政体上选择总统制还是议会制,是民国初期最具争议的宪法问题。南京临时政府原先有意采用美式总统制。为了牵制即将成为总统的袁世凯,《临时约法》的起草者将政治体制转向议会内阁制。然而,《临时约法》仍然“有许多形似总统制的规定”,如设置副总统,规定总统对国会关于内阁成员的弹劾案有提请复议权,国会议员不兼任内阁成员,总统对国会立法行使否决权,没有倒阁与解散国会的规定。1914年袁世凯制定的《中华民国约法》取消了《临时约法》中责任内阁制的规定和国会对总统权力的制约,建立了超级总统制。1923年曹锟通过贿选当选总统并以“天坛宪草”为草案匆忙赶制的《中华民国宪法》则采内阁制,“国务员赞襄大总统,对于众议院负责任”。

南京国民政府时期制定的宪法和宪制性法律主要是按照孙中山“建国三时期”和五权宪法等理论设计和起草的。1931年《中华民国训政时期约法》规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权”,国民政府主席和委员“由中国国民党中央执行委员会选任”。1947年《中华民国宪法》在孙中山宪法思想的基础上并糅合西方欧美宪法理论,确认了高度集权的政治体制。随着国共战局的演变,1948年4月南京国民政府通过《动员戡乱时期临时条款》,赋予总统等国家机关中止法律执行、限制人民政治权利等紧急处分和戒严等更为广泛的权力。随着国民党战败及中华人民共和国的建立,1947年《中华民国宪法》在实施仅两年多后便被历史所否定。

3.中华人民共和国阶段

中华人民共和国的制宪权源于中国共产党领导中国人民进行革命斗争,推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的伟大成果。这种制宪权是在“废除伪宪法”和“废除伪法统”基础上的一种全新开始。刘少奇在1954年宪法草案的报告里指出,中国近代以来革命与反革命的“激烈斗争反映在国家制度的问题上,就表现为三种不同的势力所要求的三种不同的宪法”,一是从清朝、北洋军阀一直到蒋介石国民党所制造的伪宪;二是辛亥革命时期产生的临时约法;三是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民共和国的宪法,“这就是现在我们所要制定的宪法”。中华人民共和国成立以来制定的宪法可以分为三个时期,即1949年《共同纲领》和1954年宪法时期、1975年宪法和1978年宪法时期、1982年宪法时期。

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》宣布了新中国的国体、政体以及一系列国家基本政策和基本制度,是当时“我们国家”的“根本大法”。1954年宪法是对1949年《共同纲领》的继承和发展,是中国历史上第一部社会主义类型的宪法。毛泽东亲自主持和领导了1954年宪法的起草和制定,并指“全国人民每一个人都要实行”宪法,“不实行就是违反宪法”。然而,自1957年以后,国家政治生活一度脱离正轨,国家机构的正常工作秩序被干扰,宪法秩序遭到严重冲击,以致在“文化大革命”时期,宪法实际上成为一纸空文。1975年宪法和1978年宪法都是在计划经济和以阶级斗争为纲的年代制定的。1975年宪法与1954年宪法相比,“无论在内容上还是形式上,都是一次大倒退”。1978年宪法纠正了“文化大革命”中的一些做法,但还没有彻底完成拨乱反正。

1982年宪法是以1954年宪法为基础制定的,是对1954年宪法的继承和发展,既“充分注意总结我国社会主义发展的丰富经验,也注意吸取国际的经验;既考虑到当前的现实,又考虑到发展的前景”。随着社会主义实践的不断展开和对“什么是社会主义,怎样建设社会主义”这一根本问题认识的不断深化,1982年宪法在1988年、1993年、1999年、2004年和2018年进行了部分修改,现在共有52条宪法修正案,逐步开创了具有中国特色、适应中国社会主义现代化建设、长期稳定和具有强大生命力的中国特色社会主义宪法道路。

二、探索中国宪法道路的五个核心问题

(一)人民与政府的关系

宪法上的人民与政府的关系,一个最为根本的首要问题是采用君主主权还是人民主权原则。《临时约法》在起草初期,当时参议院关注的主要是“统治权”即政治权力的安排问题,实际上并不曾关注所谓主权问题。由于孙中山的坚持,《临时约法》第2条规定“中华民国之主权属于国民全体”。这是中国历史上第一次以根本法的形式宣布国家主权属于国民全体。民主共和观念从此深入人心,1915年袁世凯称帝和1917年张勋复辟遭到全国强烈抵制,旋即失败。此后制定的中华民国历部约法、宪法都有这一主权表述。1949年中华人民共和国成立后,1954年宪法及历部宪法改为“中华人民共和国的一切权力属于人民”。

在人民主权原则下,人民与政府的另一关系,就是人民应当怎样组织政府、怎样监督政府以及政府怎样行使职权、怎样为人民服务的问题。民国初年各派政治力量对有关国体和政体等国家管理体制中的一些根本性问题展开了激烈讨论。这可从《临时约法》、天坛宪草、1914年约法和1923年《中华民国宪法》以及当时民间社会私拟的各种中华民国宪法草案有关政治体制在总统制和议会内阁制反反复复的变化中得到验证。孙中山针对中国长期在皇权统治下的政治文化作了思考,将人民与政府关系比喻为皇帝阿斗与丞相诸葛亮,进而提出具有鲜明中国特色的政权治权理论:人民有选举、罢免、创制、复决四种政权,政府有行政、立法、司法、考试、监察五种治权, “用人民的四个政权来管理政府的五个治权”,才能“造成万能政府,为人民谋幸福”。1940年毛泽东提出“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”。1945年毛泽东进一步指出“应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府”,只有这个制度,“才既能表现广泛的民主”,“又能集中处理国事”。

人民与政府的上述双重关系,通常就是宪法学所说的“主权之所属”和“主权之所在”的问题。毛泽东将其称为国体和政体,他指出,“这个国体问题,从前清末年起,闹了几十年还没有闹清楚。其实,它只是指的一个问题,就是社会各阶级在国家中的地位” ,“至于还有所谓‘政体’问题,那是指的政权构成的形式问题,指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。1954年以后的历部宪法往往在第1条、第2条和第3条规定国体和政体。

(二)权力与权利的关系

权力与权利的关系是人民与政府关系的进一步延伸,也是相对独立并更为抽象的宪法学核心问题。在西方,按照社会契约论,人们相约组成国家的目的是保护自己的天赋人权不受侵犯,权利在逻辑上先于权力,“在人民同意契约时,政府仅仅是作为一个人民的被委托人而存在”,“没有任何权力可以独立于人民的授权”。在西方宪法众多权利中,自由又是最重要的权利,是西方宪法的核心理念。匈牙利诗人裴多菲的诗曰:“生命诚可贵,爱情价更高,若为自由故,两者皆可抛”,将自由置于生命权和追求幸福的权利之上。在孟德斯鸠的三权分立理论中,实行以权力制约权力,就是为了确保自由。

在中国近代,面对前所未有的国家危难,救亡是第一要务。富强、中华都是相对列强、相对侵略者提出的概念。严复翻译了孟德斯鸠的《法意》,是最早解说西方自由理念的人,他并没有将自由置为宪法的第一要素。他说,“今之所急者,非自由也,而在人人减损自由,而以利国善群为职志”。孙中山指出革命所争的平等、自由是“团体和外界的平等、自由,不是个人自己的平等、自由”。在孙中山设计的三民主义中,民权是“社会本位的,是要消除个人本位的人权观念”。在深重的民族苦难前,中国宪法没有西方宪法那样的条件去讲“人权”,而首先要讲“国权”。中国人首先追求的是国家的富强,“制宪以富强振兴为立法先”。

权利本质上是一种社会关系,“它是关联性的一种表达”,“是一些公共的主张”,“是一种形式的社会合作”。在权力和权利关系中,西方是以个人主义为出发点,强调个体对抗国家,具有明显的防御性质。中国往往以国家、集体为基本出发点,强调以相互合作、协调为价值取向,是一种在国家主义体制下,以“和谐与共存”为目标的社会治理模式。这既是中国“和为贵”传统文化在当代社会的必然体现,也是缘于中国宪法不同于西方宪法的发展背景和发展路径造成的。

(三)中央与地方的关系

中国历史上幅员辽阔、人口众多,民族关系错综复杂。中央与地方的关系是宪法上的重要问题。中国历史上“合久必分、分久必合”现象的实质,就是中央与地方的博弈、斗争和互动的过程。在清末的两个宪制性文件,可能还顾不上思考中央与地方这一重大问题。1911年《临时约法》和“天坛宪草”都没有规定地方制度。在当时军阀混战的局势下,西方的联邦制理论作为解决国家统一的一个出路被引入近代中国。1920年至1924年间,部分省份掀起轰轰烈烈的联省自治运动。湖南、浙江、江苏、河南、江苏等地都制定了自己的省宪或省宪草案。

孙中山早期提出“创立合众政府”口号,但民国初建时期的实践使他放弃了联邦制思想。他反对联省自治,提出均权主义,“凡事务有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性质者,划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制”。《中华民国训政时期约法》明确写到“中央与地方之权限采均权制度”,但没有太多的条文进一步划定中央与地方的权限。1947年《中华民国宪法》专门设置了第十章“中央与地方之权限”和第十一章“地方制度”,用了较多条文作了规定。均权主义本质上是一种单一制。

在抗日战争中,中国共产党逐步形成了民族区域自治的思想。1949年《共同纲领》制定期间,毛泽东、中共中央对采取什么样的国家结构形式做了进一步研究。《共同纲领》明确规定“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治”。1954年以后的历部宪法虽然没有明确出现单一制的说法,但我国属于单一制国家的制宪原意是非常明确的。1956年毛泽东在《论十大关系》里将中央和地方列为第五方面的关系,指出“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的关系”,并认为“我们的经验还不多,还不成熟”,希望好好研究讨论。

(四)政党与政权的关系

西方政党最早是议会不同政治派别在议员定期选举中产生的。中国政党的成立却不同。中国的政党是在革命过程中,为探索中国道路和中国前途、为推翻当时政权统治而产生的。1894年,孙中山领导成立的兴中会,是中国近代史上第一个民主革命团体,明确提出“驱除鞑虏,恢复中华,创立合众政府”口号。1921年中国共产党成立后,团结带领中国人民浴血奋战、百折不挠,经过北伐战争、土地革命战争、抗日战争、解放战争,终于推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山,建立了中华人民共和国。

中国政党与西方政党的主要区别有:第一,西方政党产生是与选举密切联系的,而中国政党是革命过程中产生的。第二,西方政党组织松散,而中国政党组织严密。第三,中国共产党在长期革命和斗争中,发展了自己武装力量,组建军队,这在西方政党里是不能想象的。第四,西方是先有宪法,再有政党,而中国是先有政党,再有宪法。

西方政党是“基于共同的政治理念,为推派候选人参与民主选举,进而影响民主政治运作,所集结而成的政治性团体”。相互竞争的政党构成现代议会制度的政治基础。1911年《临时约法》的起草者力图在中国效仿西方民主制度、发展政党政治。民初政党政治的失败,使得孙中山的政党观发生了重大变化,考虑组建适宜中国政治的新型政党。1914年孙中山组建中华革命党,逐渐产生了由革命党单独执掌政权的思想,1924年他在《建国大纲》提出完整的军政、训政、宪政 “建国三时期”理论。毛泽东认为中国革命要分两步走:第一步是改变殖民地、半殖民地、半封建的社会形态,变成独立的民主主义社会;第二步是使革命继续向前发展,变成一个社会主义社会。领导这两个革命到达彻底的完成,“除了中国共产党之外,是没有任何一个别的政党(不论是资产阶级的政党或小资产阶级的政党)能够担负的”。中国的这种政党与政权的关系,是中国近代救亡主题的历史语境决定的,是为实现这一目标而作出的制度选择,这种“党”的概念不同于西方政党那个“party”。

(五)国家与社会的关系

中国古代是一个宗法社会,家庭的行为准则和国家的规则准则高度一致,道德和政治互相渗透,国家与社会紧密结合,“社会也因此被国家化”。在西方宪法的经典观念里,不论其为成文与否,“其为行使权力之限制,与夫个人权利之保障则一也”。宪法的内容只“以规定国家政体和人民同政府之间的关系等原则为限”。早期的资本主义国家只要求国家充当消极的守夜人角色,国家与社会有明确的分野。从1919年魏玛宪法开始,西方国家介入社会的诸多经济民生领域,启动了向现代宪法的转型。社会主义是对资本主义的扬弃和超越,含有“在公有制基础上重建社会、经济、法律秩序”的内涵,要求国家全方面干预社会,进而建立理想的社会主义社会和共产主义社会。社会主义宪法对国家的政治、经济、文化、民生等各个方面的制度都有明确规定。

刘少奇在1954年宪法草案的报告里指出:“我国近代历史中,人们曾经长期争论过的一个根本问题——中国的出路是什么,是资本主义呢,还是社会主义?”对社会主义和资本主义的选择是中国历史在1949年的根本决断。1956年,我国完成了生产资料的社会主义改造,经济基础实现了社会主义的公有制,并走上了计划经济的发展道路。在计划经济下,三个经济问题即生产什么、怎样生产和为谁生产都由政府决定,“所有的经济成分都统一于国家经济框架之中”。国家凭借城市中的单位制和农村的人民公社体制,“政治结构的权力可以随时地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域”,“整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动”,中国进入了“全能主义”和“总体性社会”。

这种计划经济体制下的社会是僵化的。阶级斗争是中国共产党取得革命胜利的重要理论分析框架,而在国家政权已经建立的情况下,将阶级斗争推向极致,则是严重错误的。1982年宪法改变了以往以阶级斗争为纲的路线,提出以经济建设为中心,规定国家的根本任务是“进行社会主义现代化建设”。国家逐步放权社会的第一个领域必然也只能是市场。1982年宪法在它的历次部分修改中,逐渐建立和完善社会主义市场经济体制,大大推进中国生产力的发展。当下中国社会管理体制正实现着从政府本位到社会本位的深刻变革。在构建国家与社会的合适关系的过程中,中国既“迫切需要构建一个区别于且外在于国家的自主的社会”,又“不能不接受社会国家化和国家社会化的现实”;既“需要一个强有力的国家以保证社会转型的顺利的完成”,又要在许多方面对国家现有权能予以限制和改造以完成对社会主义现代化国家的转型。

三、1982年宪法对中国特色社会主义宪法道路的开创

(一)1982年宪法确立了中国特色社会主义的国家发展道路

清末以来,面对深重的民族苦难,西方传来的宪法被认为“是中国百病的良药”。宪法的首要目标是确立国家的发展愿景,凝聚国人力量,“当此风雨飘摇之中,吾国今后唯一要图,无过于急速制宪以立国本”。在救亡图强的近代语境下,中国宪法的首要问题是一个主权国家的建构问题。明确国家的发展前途和发展道路是中国宪法的重要使命。宪法要“使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”。

1949年《共同纲领》第1条规定“为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”。1954年宪法提出“建成繁荣幸福的社会主义社会”。1954年宪法和1978年宪法都有“总任务”的提法。1982年宪法改为“根本任务”,并明确规定“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”,在1993年、1999年、2004年和2018年的宪法修改中,将长期处于社会主义初级阶段和沿着中国特色社会主义道路、建设社会主义现代化强国、实行中华民族伟大复兴等内容写进宪法。1982年宪法确立的中国特色社会主义的国家发展道路既深刻总结了国内外社会主义建设的经验教训,也充分吸收和借鉴了人类文明包括民主社会主义的优秀成果。

治理一个国家、推动一个国家实现现代化,实际上“并不是只有选择西方制度模式这一条道路,各国完全可以走出自己的道路来”。1982年宪法的成功实施及其确立的中国特色社会主义道路,激活了中国的社会活力, “实行了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场体制、从封闭半封闭到全方位的历史性转变”,“实现了从生产力相对落后的状况到经济总量跃居世界第二的历史性突破”,国家综合实力大幅提升,中国成为“第二大联合国会员国、第二大维和摊款国”,“近代以来久经磨难的中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃”。中国特色社会主义既是从中国长期的革命、建设和改革过程中自己走出来的,也是中国宪法自清末以来探索中国道路和中国前途的经验总结和必然结果。

(二)1982年宪法确立了中国特色社会主义的民主政治生活

鸦片战争以来,如何重新凝聚社会力量,抗击外来侵略,实现民族独立、国家富强和人民幸福,是近代中国民主的主要任务。孙中山对民国初年的政党政治失望后,注意到俄国十月革命后出现的新型政体,他认为资产阶级代议制在中国没有前途,主张建设一个“为一般平民所共有,非少数者而得其私”的民主政体,“法美共和国皆旧式的,吾人今日当造成一最新的共和国”。孙中山从代议制到全民政治的转变,是后来中国共产党所提倡的“人民民主”的先声。毛泽东就曾评价孙中山的“民权主义”是与人民民主主义或新民主主义相符合的,“如果加上工人阶级的领导,就是人民民主专政的国家制度了”。早期共产党人谭平山在中国最早运用阶级论批判资产阶级民主并主张无产阶级民主。1954年宪法确立了社会主义民主。这种民主不实行西方的三权分立,而是一种权力高度集中的民主,“但这种高度集中是以高度的民主为基础的”, “把高度的集中和高度的民主结合在一起”。在此基础上,1982年宪法开创了中国特色社会主义民主。这是一种实行民主与集中相结合、具有中国传统和合文化、符合中国人民当家做主意愿的新型民主。

中国特色社会主义民主与西方资产阶级的民主有根本性不同。这种民主的核心是实现中国共产党领导。中国共产党领导地位由宪法明确规定、确认和保障。1982年宪法以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确认了中国共产党的执政地位和在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位。“党的领导”通过组织设置、决策程序和人员构成等方面已经内化为国家权力运行中的不可或缺的组成部分。国家机关设立党组,全面履行领导职责;全国人大常委会党组、国务院党组每年都要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作;国家权力机关和行政机关的重大事项必须向党中央请示报告;党中央作出重大决策后,权力机关与行政机关负责落实。

至于其他的民主党派,毛泽东在《论十大关系》里指出,中国共产党和在抗日反蒋斗争中形成的以民族资产阶级及其知识分子为主的许多民主党派应长期共存、互相监督,“在这一点上,我们和苏联不同。我们有意识地留下民主党派,让他们有发表意见的机会”。中国共产党和各民主党派既不是“在朝”与“在野”的关系,也不实行西方宪法里的多党轮流执政。西方民主制度将公民的普选作为追求和实现民主的重要内容,投票成为行使民主权利的几乎唯一方式。这虽然在一定程度上扩大了公民权利和个人自由,但同时也带来较为严重的社会分化和政治撕裂。在中国共产党领导下,协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式。

(三)1982年宪法确立了中国特色社会主义的国家机构体系

一切国家机关“乃是为国家之目的而行使其权能的”。国家机关的组织体制就是“政权构成的形式问题”,必须有适当形式的政权机关,才能代表国家和服务于国家的使命和目的。在中国,清末以来的制宪史说明,“仅仅靠模仿外国体制,或者汲取所谓的普世价值,远远不能解决中国组织体制权力聚散和分配的问题”。孙中山在其提出的政治理论中,对此有深刻的思考和探索:人民有创制、复决、选举和罢免四项“政权”,政府有立法、行政、司法、考试和监察五项“治权”。在孟德斯鸠提出的三权分立理论中,立法、行政和司法是平等的,并通过互相制约达成权力平衡。孙中山的五权宪法不是孟德斯鸠的三权分立体制,“五权不是在权力来源上的权力分立,而是同一个核心权威下的权力运行分工”。国民大会是最高国家权力机关,“这种使国家权力统一于国民意志或其代表机构的政权体系,与俄国苏维埃制度下人民代表大会机关是最高国家权力机关的政体是一致的”。毛泽东提出新民主主义的政权组织“应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府”。他认为,“只有实行民主集中制的政府,才能充分地发挥一切革命人民的意志,也才能最有力量地反对革命的敌人”。

毛泽东将民主集中制称为新民主主义共和国的“政体”,“它是民主的,又是集中的”,是“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主”。在民主集中制下,代表人民意志的人民代表机关居于主导地位,其他国家机关不享有与其平起平坐的地位。宪法明确规定人民代表大会是国家权力机关。就权力的本意而言,行政、审判、检察等其他国家机关行使的何尝又不是国家权力?为何只有全国人大和地方各级人大称为国家权力机关呢?这是对“一切权力属于人民”的自动延伸,其他国家机关由国家权力机关产生,并就其所负责的事务向国家权力机关负责,受国家权力机关监督。这种民主集中制原则,“正是针对着旧民主主义三权分立的原则”,“从资产阶级的观点出发,是不能理解我们国家的政治制度的”。

1949年《共同纲领》和1954年以来的历部宪法都明确规定中华人民共和国的国家机构采用民主集中制原则。1982年宪法恢复了1954年宪法规定的国家机构体系的基本框架,尤其是加强全国人大常委会和地方各级人大常委会的建设等,进一步完善了我国的国家机构体系。2018年修宪设立的国家监察委员会和地方各级监察委员会,突破了原来人民代表大会制下“一府两院”体制。这是1982年宪法在充实中国特色社会主义国家机构体系方面的一个新举措。

(四)1982年宪法确立了中国特色社会主义的国家结构形式

关于社会主义国家应当采用何种国家结构形式,马克思、恩格斯从是否有利于经济文化发展的角度主张单一制,反对联邦制,认为单一制是促进社会生产力发展、推动无产阶级进一步团结和联合的最好的结构形式。恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》里指出,“无产阶级只能采取单一制而不可分的共和国的形式”。关于俄国内部国家结构形式问题,列宁原先是主张单一制的,后来考虑到俄国内部存在复杂的民族关系,转向联邦制,“与其存在民族不平等,不如建立联邦制,作为实行充分的民主集中制的唯一道路”。

民国初年梁启超在讨论中国应采单一制或联邦制时,指出“国家为一种有机体,非一时所骤能意造也”。1954年宪法没有参考苏联宪法里的联邦制,而是根据中国的历史传统和实际情况,确立了单一制的国家结构形式,并规定实行民族区域自治制度。1982年宪法在前几部宪法的基础上,增写了“中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,遵循发挥地方的主动性、积极性的原则”。中国单一制国家结构形式是在中国共产党领导体制下运作的。这是我国单一制与西方许多国家实行单一制的重要区别。

西方的民族国家理论包含着一个民族都要建立一个国家的内涵。从世界范围看,如奥匈帝国、奥斯曼帝国等古老帝国的转型都是以分裂成若干民族国家为结局的。孙中山在1912年1月1日发表的《临时大总统宣言书》里就提出“五族共和”口号。1949年后,中国宪法明确提出了中国是统一的多民族国家。1982年宪法不仅完全恢复了1954年宪法关于民族区域自治的内容和条款,而且在总结30多年实行民族区域自治正反两方面的基础上,增添了不少新的内容。1982年宪法还提出“一国两制”构想,规定国家在必要时得设立特别行政区。在“一国两制”下,香港、澳门特别行政区享有的高度自治权力远远超过了传统的单一制下地方自治的范畴,也远远超过了联邦制下各成员国的权力。传统的国家形态都是“一国一制”,即在一个国家内部,只实行一种类型的社会制度。“一国两制”突破了传统“一国一制”的宪法体制格局,为中国特色社会主义的国家结构形式增添了丰富的内涵。

(五)1982年宪法确立了中国特色社会主义的人权保障体系

1954年宪法分总纲、国家机构、公民的基本权利和义务、国旗国徽首都共四章,确立了此后历部宪法的基本结构。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法里都将公民的权利义务放在国家机构后。1982年宪法改变了以前的做法,将公民权利放在国家机构前,这是一个很重要的宪法结构变化。这就理顺了宪法上人民权利和国家机构的关系,“能较充分体现国家的一切权力属于人民的性质”。在公民基本权利方面,1982年宪法在1954年宪法的基础上,在反思“文化大革命”经验教训的基础上,并“吸收1978年宪法关于公民基本权利的有益条款”,根据实际情况,新增写了公民人格尊严不受侵犯和取得国家赔偿权利等内容,并在公民人身自由、宗教信仰自由、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密以及公民的批评、建议、申诉、控告和检举等方面规定更加明确具体,充实和丰富公民基本权利保障体系,“形成了公民基本权利的新特点”。

强调权利和义务的一致性,是1982年宪法在确立中国特色社会主义权利保障体系的一个重要特点。宪法规定公民享有权利时还必须履行宪法和法律规定的义务,在行使自由和权利时不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。宪法还把受教育权和劳动权规定为既是公民的权利,又是公民的义务,并增写了夫妻双方实行计划生育、父母抚养教育未成年子女、成年子女赡养扶助父母、公民维护祖国的安全、荣誉和利益的义务等。1982年宪法是1949年后历部宪法中“规定义务数量最多、义务类型最为全面的一部宪法”。这与只强调权利和自由的西方宪法不同。

将“人权”概念写入宪法,是1982年宪法在发展过程中的一大亮点和重要特色。“人权”这个词语最早是日本译造西方法律概念后而输入中国的。然而,中国近代以来风雷激荡,人权“在救亡和启蒙的内在紧张中寻找着生机,在个人主义、集体主义、国家主义的竞争中艰难定位”。1949年中华人民共和国成立后的一段时期,人权被贴上资产阶级的标签,被视为西方资产阶级欺骗人民的虚伪概念。在与西方社会有关人权观念的长期碰撞和争论中,1991年11月中国政府发表了《中国的人权状况》白皮书,提出“生存权是中国人民长期争取的首要人权”,阐述了中国人权观的基本立场。2004年全国人大修改宪法,将“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”写入宪法,进一步完善了中国特色社会主义的权利保障体系。

四、继续推进1982年宪法开创的中国特色社会主义宪法道路

(一)坚定中国宪法文化自信

宪法本身是一种文化现象,“不仅是一个国家民族精神的集中体现,而且处于文化发展历史中的必要部分”。中国在清末和中华民国时期虽然制定过多部宪法或宪制性法律文件,但是这些宪法都未在全国范围内有效实施。西方传来的宪法理念在中国社会存在“水土不服”及如何结合与转化的问题。在与西方宪法文化的碰撞和对中国宪法道路的艰苦探索中,西方传来的宪法在中国社会语境和中国政治传统下被“重构”,“从而在制度及制度功能上改变了宪法的西方文化立场,形成具有中国民族特征的宪法制度”。

宪法是一个国家“政治实践、文化传统和历史背景的最高法律体现”,必然具有每个国家自身的民族特色。孙中山创建的“五权宪法”是中西宪法理论的有机结合,“是具有中国特色的宪法学说”,是中国人民探索符合中国自身特点的宪法道路和宪法制度的早期产物和重要成果。1982年宪法确立的中国特色社会主义制度,是从中国“悠久的政治文化传统” “近代以来中国反抗外来侵略、争取民族独立和人民解放” “社会主义事业的艰苦创立和艰辛探索”中生长起来的,是中国共产党和中国人民的伟大创造,具有鲜明的独特创造性、中国特色和巨大生命力。

坚定中国宪法文化自信,还必须树立宪法信仰,尊重中国宪法至高无上的法律地位。2004年全国人大常委会通过决定,将每年12月4日定为国家宪法日。2018年宪法修正案规定“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”。这些举措对树立宪法信仰、推进宪法文化有重要意义。只有坚定中国宪法文化自信,“以科学的宪法理论武装头脑,以正确的宪法思维指导实践,以浓厚的宪法情怀塑造人格,以崇高的宪法信仰鼓舞精神”,才能确保我们始终沿着中国特色社会主义道路继续前进。

(二)加强中国宪法理论研究

中国宪法从最初的源头来说,是近代100多年前开启的“西学东渐”和“中体西用”风气的产物,是“西方宪法观念传入中国后,与中国传统政治文化和具体政治实践相结合的产物”。1982年宪法是中国特色社会主义理论体系的最高法制形式,是中国共产党领导中国人民进行中国特色社会主义道路探索的重要成果和法制表现。它以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义的道路、理论、制度和文化,为始终沿着中国特色社会主义道路前进提供了根本法制保证。

任何一种宪法都必须立足于本国的实践基础,并与国家和民族命运紧密相连,才能得到有效实施。加强中国宪法理论研究,应当在坚持宪法研究应遵循的共同学术逻辑的基础上,对中国近代以来宪法发展的历史经验保持充分的理解和足够的敏感,“设身处地地思考中国宪法的基本问题”。当今世界正面临百年未有之大变局,中国正朝着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年目标奋进,中国宪法在实施过程中产生了大量深刻复杂的现实问题,也提出了大量亟待回答的理论课题。宪法学在中国问题上的解释和解决能力,是中国宪法学是否成熟的标志。

宪法“必须被看作一个统一的整体”。应当从中国宪法的历史经验和现实实践出发,“既不能把一种理论观点和学术成果当成唯一真理,也不能用某一种宪法理论来裁剪中国宪法制度和实践,更不能简单套用某一种国外宪法理论来格式化中国的宪法”。既不能以西方宪法为参照系试图彻底改变中国宪法,也不能对西方立宪主义采取不加分析的拒斥态度。只有“致力于理解和解决中国宪法问题,中国宪法学才能成为有用的科学” 。

(三)推进中国宪法监督建设

宣告自身具有最高法律效力,是宪法作为一部法律的重要特点。普通法律的效力来源于宪法,不能作这样的自我宣告。清末以来制定的历部宪法和宪制性法律都没有对宪法的自身最高效力作出宣告。1982年宪法在中国历史上第一次明确宣布自身最高法律效力,并宣布自身是国家的根本法。1982年宪法还明确规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

宪法的生命在于实施。1982年宪法规定全国人大常委会解释宪法及全国人大和全国人大常委会监督宪法实施。2018年宪法修改将全国人大下设的专门委员会“法律委员会”改名为“宪法和法律委员会”。2000年制定并在2015年修改的《立法法》规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的,可向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为上述规范性文件同宪法或法律相抵触的,可向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。全国人大有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。中国特色的宪法监督制度开始形成。

宪法监督的作用主要有保障宪法秩序、保障公民的基本权利和自由,以及协调宪法关系。推进中国宪法监督建设,应当立足于中国特色社会主义法律体系和建构“实现正义” “关乎权力、权利、受益、负担有效分配”的统一规则,进一步健全全国人大常委会解释宪法的程序和机制,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,确保宪法最高的法律地位、法律效力和法律权威。

结语

鸦片战争后,“华夷隔绝之天下,一变为中外联属之天下”。为了探索中国前途和中国道路,各派政治力量在中国历史舞台上制定了多部宪法。毛泽东、刘少奇在讲到1954年宪法时,指1954年宪法“总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验”,“是对于100多年以来中国人民革命斗争的历史经验的总结”,“是对于中国近代关于宪法问题的历史经验的总结”。1982年宪法是以1954年宪法为基础而制定的,是对1954年宪法的继承和发展。1982年宪法包含着对从清朝末年以来关于宪法问题的历史经验总结,既是中国自清末以来宪法发展的必然结果,也是中国人民自清末以来探索符合中国特点、契应中国文化、具有中国特色的宪法道路的重要成果和法制保障。

真正的宪法“并不是创造,而是生长,不是国家法典,而是民族遗产”。宪法学者卡尔·罗文斯坦提出原生宪法和派生宪法的分类。他认为原生宪法是指“包含了新的、真正原创性的、对政治权力的行使和国家意志的形成具有原生功能的宪法”。1982年宪法可以说是符合罗文斯坦所说的原生宪法的概念的。1949年前的中国,宪法名义上处于最高地位,实际上整个政权都处于风雨飘摇之中,朝不保夕,根本谈不上宪法实施。1949年中华人民共和国的成立,才为宪法的实施创造了真正的条件。然而,直到1982年宪法公布实施,中国才真正开创出有中国特色的社会主义宪法道路。1982年宪法是中国共产党领导中国各族人民探索并形成中国特色社会主义道路的产物和集中体现。这是一部承载着近代以来中国各族人民的历史使命,凝聚全国各族人民的梦想、共识和力量,符合中国国情、符合中国实际、符合时代发展要求,能够推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活和以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的好宪法。


王禹,澳门大学法学院教授、博士生导师

本文来源于《地方立法研究》2022年第6期。注释略。



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