于文豪:宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开

选择字号:   本文共阅读 58 次 更新时间:2021-06-10 13:36:44

进入专题: 宪法和法律委员会   人民代表大会制度   合宪性审查   宪法实施   宪法监督  

于文豪  

   摘要:  2018年宪法修改,“宪法和法律委员会”成为全国人大的专门委员会。在其各项职责中,“推进合宪性审查”具有关键意义。宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作,应当成为合宪性审查工作的主要推动者和实际承担者。为此,应当在统一审议法律草案、规范性文件备案审查、协助开展执法检查等监督工作以及选举、宪法解释等工作中,为其配置适当的合宪性审查职权。在行使职权的过程中,宪法和法律委员会需要处理好其与原法律委员会之间的职能关系,并处理好与全国人大及其常委会、其他专门委员会以及法制工作委员会等工作机构之间的关系,同时也要处理好与国务院、人民法院等其他国家机关之间的关系。宪法和法律委员会的合宪性审查职责需要在组织、权力、程序、责任等环节实现制度化和规范化。

   关键词:  宪法和法律委员会 人民代表大会制度 合宪性审查 宪法实施 宪法监督

  

   一、问题的提出

  

   1982年《宪法》公布以来,对宪法实施和监督效果的不满足和不断反思,成为法治国家建设中的一条话语主线。缩小目标与现实的差距需要全国人大及其常委会的积极、主动、有效作为。2002年12月4日,时任中共中央总书记胡锦涛指出:“有法不依、执法不严、违法不究的问题还不少,一些不同程度的违宪现象仍然存在”,为此“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”,“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。”[1]2012年12月4日,中共中央总书记习近平指出:“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”,为此“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。”[2]2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2017年中共十九大报告进一步强调了这些要求,前者提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”,后者提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。

  

   2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第44条第2款规定,全国人大设立的专门委员会中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。这一修改实际上以2018年2月28日中国共产党十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》(下称《机构改革方案》)作为重要的政治基础。该方案提出:“为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。”“全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”对于这一宪法条款修改的动因和意义,十三届全国人大一次会议主席团在《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>审议情况的报告》(2018年3月8日)中提出:“……先后有2952名代表以各种方式提出意见,赞成设立宪法和法律委员会,认为党中央的决定有利于完善全国人大专门委员会的设置,有利于加强宪法实施和监督。”

  

   2018年6月22日,十三届全国人大常委会第三次会议通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(下称《宪法法律委职责决定》),第一项要求将全国人大组织法等五部法律中规定的“法律委员会”的职责改由宪法和法律委员会承担;第二项规定:“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”该项规定基本复制了《机构改革方案》的相关要求。

  

   上述历程表明,宪法和法律委员会是在执政党高度重视、反复强调推进合宪性审查的时代背景下设立的,成为新时代加强宪法实施和监督的关键细节和重要基础设施。在宪法规定的和实际设立的各个专门委员会中,它所受到社会各界的关注和讨论可能是最多的,它所收获的有关功能设计的建议也很可能是最多的。那么,究竟如何才能落实好《机构改革方案》和《宪法法律委职责决定》为其赋予的法治使命?换言之,“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”的职责要求,应当通过怎样的制度设计来转化为日常实践,从而使宪法实施赢得持续的生命力?

  

   本文认为,在宪法和法律委员会新增的各项工作职责中,“推进合宪性审查”具有关键意义。所谓合宪性审查,就是特定机关对立法等公权力行为是否符合宪法予以审查判断并相应处理的活动。从制度目标上说,合宪性审查与违宪审查具有相当程度的一致性,都是为了维护宪法秩序的统一。合宪性审查是宪法实施的制度保障,是宪法监督的基本形式甚至是主要形式。合宪性审查与宪法解释密不可分,二者虽然指向不同,但在合宪性审查过程中必然涉及宪法规范的理解问题,进而可能启动宪法解释程序,同时在宪法解释时也可能需要对相关立法文件是否符合宪法进行审查。而对宪法宣传来说,公开的合宪性审查就是最好的宪法理念普及。基于此,本文将围绕宪法和法律委员会如何履行好合宪性审查职责这一核心命题来深化讨论。为此,本文首先从历史视角分析其宪法地位,进而从职权视角、关系视角和制度视角,分别讨论如何为其配置权力、如何处理其与其他组织之间的关系,以及如何通过法律规范确认这些职权和关系。

  

   二、历史视角:宪法和法律委员会的宪法地位

  

   宪法和法律委员会的宪法地位决定了其在合宪性审查工作中的角色,进而决定了职权配置、关系定位和规则设计等各个问题的展开。对宪法和法律委员会宪法地位的理解,需要回到它从动议到搁置、到方案调整、再到成为宪法机构的历史过程之中。

  

   (一)从“宪法委员会”到“宪法和法律委员会”

  

   长期以来,无论是在宪法草案设计还是学理倡议方面,“宪法委员会”都受到频繁关注,可谓宪法和法律委员会观念上的“前身”。从宪法委员会的制度演变历程中,我们可以就宪法和法律委员会宪法地位的形成获得一个清晰的轮廓。

  

   1982年宪法设计的宪法监督制度采行的是最高国家权力机关审查模式。从运行效果上看,这一模式“存在缺乏常设组织机构和相应审查程序两个比较大的缺陷”[3]。这并非宪法修改者们的疏忽,恰恰相反,这一问题曾经被反复考虑。在1981年起草宪法修改草案的过程中,宪法修改委员会秘书处先后设计了实效化宪法监督制度的五个方案:一是全国人大设宪法委员会,作为全国人大“审理重大违宪问题的机关”;二是全国人大常委会设宪法委员会,协助常委会监督宪法的实施;三是由最高人民检察院行使宪法监督权;四是全国人大“设立宪法法律委员会”等专门委员会,大会闭会期间受常委会领导;五是在第二章“国家机构”中规定“全国人民代表大会宪法委员会”一节,宪法委员会是全国人大“审理违宪问题的机关”。[4]除方案三外,其他方案都尝试建立名为宪法委员会的机构,主要区别在于该机构的地位与职权:方案一和方案五试图将其作为直属于全国人大、平行于常委会的机构,赋予其“审理(重大)违宪问题”的权力;方案二使之从属于常委会,地位相对降低,但依然拥有部分监督宪法实施的职能;方案四将其作为专门委员会之一,地位进一步降低,宪法监督的职能进一步淡化。

  

   1982年《宪法》最终采取了不同于上述五种方案的另一条道路:全国人大行使“监督宪法的实施”的职权,全国人大常委会行使“解释宪法,监督宪法的实施”的职权,全国人大设立法律委员会作为专门委员会。宪法不但没有设立行使宪法监督职能的宪法委员会,即便是方案四提出的作为专门委员会的“宪法法律委员会”也没有进入最终文本,而是改为“法律委员会”,并且其排序也由方案中的第一位变为列在民族委员会之后的第二位。“宪法委员会未能成功,主要原因是无法解决它与全国人大常委会地位高低的关系。”[5]在彼时的修宪者看来,宪法委员会意味着对常委会地位的潜在冲击和挑战,毕竟在宪法监督方面,“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事”[6]。

  

   在本文看来,影响宪法委员会与常委会关系的核心问题在于前者是否对后者开展外部的和独立的监督。1982年《宪法》的一个重要思想是提高全国人大常委会的地位和能力。宪法修改委员会副主任委员彭真在修宪草案报告中指出:“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。……适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”[7]如果允许宪法委员会公开挑战常委会的决定,必然影响常委会的政治权威和宪法地位,会使正处于恢复期的宪法秩序受到冲击。因此,除全国人大外,其他任何国家机构都不能对常委会的决定提出异议,设立一个独立于常委会的宪法监督机构显然与1982年的修宪初衷相左。

  

   同时,1982年《宪法》的另外一个重要思想是通过专门委员会建设来加强全国人大工作。修宪草案报告指出:“为了加强全国人大的工作,还将增设一些专门委员会,在全国人大和它的常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”[8]然而,为何作为专门委员会的“宪法法律委员会”仍不能被认可?这或许与彼时修宪者对宪法监督的基本内涵、基本制度等问题的认识有关。毕竟,1982年《宪法》是“国家处在历史性转变”时期起草和公布的,“一些意见,虽然是好的,但实施的条件不具备、经验不够成熟”[9]。修宪者需要在两种目标模式中作出判断和选择。第一种目标模式是通过公布宪法尽速稳定国家政治秩序,宪法发挥政治宣告、组织国家机构并授予其权力的功能。在这个过程中,宪法自身也要通过最高国家权力机关的活动而得以完善和发展。第二种目标模式是建立以宪法为首的法律体系秩序,宪法发挥维护法制统一、保障基本权利的功能。这一目标的实现要求宪法的规范内涵具有高度的稳定性和确定性,任何对法律体系的扩展都要在宪法的评价下谨慎为之。前者的政治指向更为明确,后者的法治色彩更为突出。两种目标并非对立,也不能截然分离。理想状态下,国家政治秩序应当在法律体系秩序中得到连续性安排,法律体系秩序应当获得国家政治秩序的稳定性支撑。但在不同历史时期,两种秩序目标事实上存在张力,往往此消彼长。

  

在国家政治秩序调整时期,对法律体系秩序不加保留的追求可能带来某些负面影响。以宪法监督来维护法律体系秩序的初衷值得肯定,但问题一是宪法规范本身并非完备充分,存在理解上的不确定性与弹性空间,难以完全胜任作为法律体系唯一渊源的重任;二是可能会使既有规范的内涵发生频繁的正式变动,进而引发法律体系秩序的不稳定。因此,在国家政治秩序尚未调整完成的时候,回避宪法监督实际上是冻结违宪判断标准和效力的不统一乃至混乱的可能性,从而为达成宪法具有根本性、最高性、至上性的共识留出时间和空间,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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