杨伟民:社会治理的核心要素及其相互作用

——以一个村庄的土地承包和流转为例
选择字号:   本文共阅读 684 次 更新时间:2016-04-08 09:30:13

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杨伟民  

   摘要:社会治理与国家治理是不可分割的。社会治理是在可以依据具体指标界定具体范围的社区、社会群体、社会组织中,就各种关系到所有成员利益的具体事项,通过有关成员的参与,建立规则,使规则得到遵循的过程。在阐述了社会治理意涵的基础上,本文以一个村庄的土地承包和流转为例,揭示了社会治理的四个核心要素:既有社会制度、个人权利行使、适度地自我约束、拥有相关信息;讨论了四者的相互作用及其中体现的社会治理与国家治理的关系。

   关键词:社会制度;个人权利;自我约束;公正

   基金项目:中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目。

   作者简介:杨伟民,中国人民大学社会与人口学院社会工作系副教授。

  

一、社会治理的意涵

   关于社会治理,多数学者是将其与国家治理分开讨论。例如,有论者提出,“社会治理是一项复杂的系统工程,涉及教育、医疗、卫生、住房、社会保障和公共安全等多层次领域”。[1]但问题是:一方面,这个“多层次领域”基本上就是政府代表国家在市场之外保证其公民基本生活需要的领域。这个多层次的领域绝对需要国家的立法和政府的财政投入;另一方面,在一个国家范围内的所有事项中是否只是这些事项属于“社会”?根据社会科学家对“社会”的解释,很难如此断言。实际上,在当今的社会,“社会治理”与“国家治理”是不能分割的。

   在社会科学中,“社会”有两层含义。一是从人们的相互交往角度看待社会。如马克思对社会的解释,“不管其形式如何——社会究竟是什么呢?是人们交互作用的产物”。[2]人们之间的交互作用,是因为一定数量的个人,需要共同从事一些活动,或者各自所从事的活动之间存在相互关联、相互影响。因此,社会指的是由复数的个人持续互动形成的社会关系体系。但是,社会作为众多的个人构成的复杂系统,其中不仅有每个人就自己的私人事务与他人的互动,也有涉及社会所有成员的公共事务需要处理。尤其是这些处理公共事务的角色或机构中的官员,既拥有了处理公共事务的权力和机会。

   关于公共权威机构,在现代社会通常用两个概念指称:政府、国家。亦即在社会科学中的“国家”通常也有两种不同的含义。仍然用吉登斯的说法:“‘国家’是个含糊的概念。它既可以指‘以国家为基础的社会’的整个形式,也可以指这一社会中特定的政府体制类型”[3]。国家概念的第一种含义实际上就是民族国家意义上的社会,二者是同义语,都指有领土和人口边界范围的社会交往系统。国家概念的第二种含义则与政府是同义语,指社会的公共权威系统,是民族-国家意义上的社会的一个构成部分。

   近代以来,社会成员创造了各种自我治理的方式,以避开或抵制公共权威机构意义上的国家的过度干预,导致产生了社会概念的另一种含义。德朗蒂认为,“大致从16世纪早期到20世纪早期,社会理论就是针对社会的兴起所做出的一种反应。早先所谓的‘社会’本身并不曾作为一种明显可辨的社会领域而存在”。“社会作为一种不同于私人世界和国家的领域,它的兴起促成了三块核心问题域,集中体现了现代性的自我理解:个体的社会化、知识的理性化以及权力的合法化”[4]。亦即,另外这种含义的社会,是民族国家意义上的整个社会的一个构成部分,与民族国家意义上的社会的另外两个构成部分——公共权威系统(国家)和私人领域——相互并列。哈耶克也认为,社会(society)这个概念是200多年前才被发现或成为社会科学讨论的对象的。他说“人们逐渐认识到存在着一些完全不受人的愿望支配的力量,它们的作用加在一起,造成了一些对个人努力有促进作用的结构,尽管它们并不是为了这个目的而被设计出来的。正是这种认识,使人们采用了‘社会’这个概念,以把它同国家这种特意建立并受人领导的组织区别开来”[5]。

   根据以上对“社会”含义的分析,可以看出,社会即一定范围内的个人之间相互作用形成的社会关系体系,或复杂的相互作用的网络系统。即使是在一个国家的范围内、不包括政府机构和私人领域的社会,也不仅是教育、医疗、卫生、住房、社会保障和公共安全等多层次领域,而是所有的人与人之间有相互影响、相互作用的公共领域及其结构。所谓“治理”,就是在所有的人与人之间有相互影响、相互作用的公共领域建立起必要的行为规则,并使规则得到遵循。能够得到遵循并使社会既充满活力又和谐有序的规则,首先应该是公正的,同时也要科学、严谨、符合社会生活实际的需要。当然,也要有执行的监督者、对违规者的惩处措施。规则的具体形式可以是国家正式颁布的法律、历史地形成的惯例,也可以是有关社会成员之间自己达成的协议。因此,社会治理即是在可以依据具体指标界定其具体范围的社区、社会群体、社会组织中,就各种关系到所有成员利益的具体事项,通过有关成员的参与,建立规则,使规则得到遵循的过程。

   但是,在高度复杂的社会中,国家治理与社会治理的区分并非在于二者适用的社会生活领域、社会群体的不同,而是治理方式的不同。国家治理主要体现为颁布法律、执行法律、根据社会的实际变化和社会成员的意愿修改法律,以及提供公共物品;社会治理则主要是有关的社会成员在国家法律的框架之内,就涉及的各种具体事项,利益相关者相互协商、相互博弈,订立契约、合同、行为规则的过程。

   历史地看,国家治理与社会治理的关系是随着社会生活的变化而变化的。在近代西方工商业城市发展、“市民社会”兴起之时,当时的“社会”概念确实是指脱离国王或领主控制的自治领域。在地理空间和事项上都可以区分出来。但是,在当今的社会,由于人们之间的相互交往已经变得极其复杂,因此任何一个社会领域、国家领土范围内的任何一个地方,都不可能不受国家法律的约束。

   在当今的社会,“国家治理”和“社会治理”是相互关联的。社会治理需要国家的法律加以规范,在国家既有法律的框架内,有关的社会成员就各种具体事项的处理、就个人之间在某些领域的相互作用,通过相互协商达成共识、订立契约、制定共同遵守的行为规则。同时,社会成员作为国家公民,根据自己的实践经验、获得的有关信息,按照法律规定的程序,对国家法律提出必要的建议;国家治理则必须根据社会的实际状况、社会成员的实际需要,依法规范和引导社会成员之间的相互作用、有关协议的达成和执行、有关行为规则的确定。

   从根本上说,无论是“国家治理”还是“社会治理”,都是要建立与人们从事的各种活动有关的公正的行为规则,以便既能够充分保证个人的行动自由,又使自由的行动者不能为了自己的利益损害他人的利益和公共利益。

   规范人们的各种活动的社会规则能否公正,是“国家治理”和“社会治理”的关键。反过来,实际社会生活中规则的公正,只能靠国家和社会的共同治理才能实现。由于社会是大量的人类个体构成的极其复杂的系统,在不同的事项上,涉及的社会成员不同;同时,社会中的个体,因为从事的活动、相互交往的密度等又会形成组织化程度不一的群体,所以,国家和社会共同治理,在很多事项上应该是多主体共同治理,在这样的过程中建立的社会规则,肯定比少数人专断地颁布的规则更可能趋向公正。

   另外,就国家和社会共同治理中政府的角色而言,更为理想的状态应该是像张康之所说的那样,在一个高度复杂的社会中,政府应该是服务型的政府。“服务型政府应当以他在性为导向”。他引用法默尔的观点解释政府的他在性,“在实践的意义上重建他在性,即要求行政人员在开展行动时把他者放置在首要的地位上”、“他在性意味着主体的离心化”。政府官员“因其工作的性质而被扔进一个总要被中心化的位置。因而,产生了官僚主义、行政傲慢、行政不作为、主观主义、独断性决策等各种各样的问题”。要改变这种状况,就需要“让行政人员获得并遵守他在性的原则”。[6]

   由于中国传统的官本位思想,要实现政府和政府官员以他在性为引导,可能是一种不太容易达到的理想境界。

  

二、一个村庄土地承包和流转中的共同治理行动

   本文作为案例分析的这个村庄,是长江边上的一个村庄,地处沿江冲击平原,水陆交通方便。在1962年之前和2005年之后,都是由三个自然村构成的行政村。在1962年和2005年之间,其中的一个村庄既是一个自然村,也是一个行政村。下文中将把合并的行政村称为D村,把曾经既是自然村又是行政村的村庄称为H村。2014年底,D村有800多户,2300多口人,2400多亩耕地和80亩水面。人均耕地1亩多一点。在20世纪80年代初和90年代后期实行第一轮、第二轮土地承包时,H村都是作为一个行政村。在土地承包方面,H村村民既遵守了国家政策的有关规定,又根据实际情况行使了一定的自主权。

   根据我国法律规定,农民对土地没有所有权,为了激励农民科学、合理地耕种承包地,土地承包政策规定了较长的、稳定的土地承包期。特别是第二轮土地承包,按照国家的政策以及2002年颁布的《中华人民共和国土地承包法》,都规定耕地的承包期为30年。即按照承包开始时的家庭人口,一个家庭承包土地的数量确定下来以后,30年不变,不再调整。但是,由于人口的出生、死亡、娶进、嫁出,随着时间的推移,同一个村民小组的成员承包地的数量就会出现很大差别。根据集体成员对集体土地拥有的权利,这种差别如果没有其他方面的弥补,集体成员之间土地承包数量存在明显差别是不合理的。亦即,土地承包期30年不变,与村民对集体土地的平等权利之间是存在矛盾的。

   看重自身对集体土地拥有平等权利的农民,不赞成承包地30年不变。有些地方的农民要求,应对根据各家人口实际变动情况,对承包地进行适当调整。H村的村民行使的自主权就是在各个村民小组的范围内对承包地三年小调、五年大调。在H村再次与另外两个自然村合并为一个行政村以后,另外两个自然村执行了承包地30年不变的规定,而H村的各村民小组仍然延续了他们自己确定的这项规则。H村调整承包地的规则是否达到了每户都同意,没有人给出明确回答。但是,D村的村干部和我们访谈过的H村的村民都清楚他们有这样的规则。而且,没有人表示异议。在承包地流转的问题上,在国家取消农业税和提供粮食种植直接补贴之前,由于耕种承包地要承担相对沉重的税费负担,也由于转入他人承包地的农民仍然没有达到土地可以规模经营的程度,所以外出务工的人即使把土地转给亲戚、邻居耕种,一般就是以耕种者代交各项税费为条件。也有的除此之外每年再给转出承包地的人一些粮食或几十块钱。

在我国,耕地本来是极其稀缺的资源,耕地的租金之所以如此低廉,根本的原因是每个农业劳动者能够耕种的数量太少,缺乏起码的规模效益。因此,在取消了农业税以后,中央和地方政府又陆续颁布了一些允许、鼓励农民转包、转租承包地的政策。特别是2008年12月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,更是明确提出,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。此后,还颁布了一些与承包地流转有关的政策。如2014年9月29日,中央全面深化改革领导小组第五次会议针对土地改革出台了两个文件:《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会建设》2015年第6期

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