李凌云:类型化视角下行政举报的法律问题及对策分析

选择字号:   本文共阅读 4284 次 更新时间:2024-05-23 00:26

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李凌云  

 

【摘要】作为高效的社会治理方式,行政举报在公共行政中得到广泛适用。根据不同标准,可将行政举报划分为公益举报与私益举报、善意举报与恶意举报、实名举报与匿名举报、内部举报与外部举报、特殊形式的公开举报等类别。当前行政举报的法律事项纷繁多样,具体分为违法行为、影响公共利益的不当行为、危及公共利益的客观事实三类。在实践中,行政举报的法律难点集中体现为行政执法难度大、案多人少矛盾突出、行政纠纷频发且司法裁判难度加剧。有必要基于类型化方法加强行政举报法律制度建设,重点从行政执法与行政审判联动的视角提出解决方案,并注重识别例外事项与处理时机,从而塑造有效的行政举报型社会治理模式。

【关键字】行政举报;行政执法;行政审判;类型化;社会治理

 

2021年8月,中央印发的《法治政府建设实施纲(2021-2025年)》明确提出:“畅通违法行为投诉举报渠道,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。”举报作为社会治理机制已在公共行政中得到广泛适用,一种被称为“行政举报”的法律制度正在蓬勃发展。所谓行政举报,大体是指公民、法人或其他组织就他人涉嫌违法行为等事项,向具有法定职权的行政机关反映并请求予以处理的行为。{1}行政举报是利益调整的法律制度形态,在社会治理领域具有广阔的应用实践。公民以举报方式向行政机关告知违法事项,期望行政机关行使行政权进行处理。例如,多地交警部门创设了“随手拍”微信小程序,市民可通过手机拍摄举报包括占用应急车道、违停等机动车违法事项,为打击违法行为提供了有力协助。{2}又如,2008年震惊全国的“石家庄三鹿奶粉事件”、2017年“江苏靖江毒地事件”等,都是先由知情公民进行举报才得以公开披露。再如,2021年1月,四川发布《关于对新冠疫情防控冷链物流举报实施奖励的意见》,鼓励公民反映冷链物流违法行为,每起行政举报案件最高可达5万元的奖励金额。

理论与实务界围绕行政举报的法律要点展开了激烈讨论。2022年5月10日,在中国知网(CNKI)以主题形式搜索“行政举报”有文献172条,相关文献资料往往从行政诉讼、行政执法、权益保护、举报奖励等论题展开。在诉讼方面,如何判断举报人是否拥有原告资格比较棘手,一般认为需要增强法律规范及司法解释的理解,创设可操作的判断路径。{3}在执法层面,主要着眼于个案探讨中的问题解决,如有行政执法人员从现实案例入手对怎样区别举报、投诉在著作权行政处罚中的功能进行了分析。{4}在举报奖励上,此论题也是理论探讨的聚焦点,有学者从制度属性、内在原理、以及优化策略等层面,探讨了作为行政措施的举报奖励制度。{5}不过,囿于行政举报内涵与外延的复杂性,单一角度可能不足以全面揭示其现实问题。而类型化则是一种不可忽略的分析视角。类型化分析法亦称分类研究法,是基于研究目的与法律现象的复杂性按一定标准将对象归纳整理,以利于具体化认知及问题解决的方法。本文拟运用类型化方法梳理行政举报的基本分类与法律事项,以行政执法与行政审判中凸显的法律难点为对象,继而针对性提出解决对策,以增进法治政府建设背景下行政法律制度的精细化认知。

一、类型化视角下行政举报的现实图景

对行政举报的理论阐释,应首先就“何为行政举报”这个宽泛的前提问题进行概括。对其中的种类进行分析,可初步描述该问题的现实样貌。将行政举报按照不同的标准进行分类,有助于更好地进行理解,便于行政机关与司法机关根据不同情形进行处置。基于举报人的立场,根据不同的子标准可将行政举报划分为以下种类。

(一)公益举报与私益举报

在学理上,行政举报目的往往有公私之分。以举报人请求保护的利益性质为标准,可以划分为公益举报与私益举报。公益举报一般不存在直接利害关系,而是为了国家利益和社会公共利益。利益举报的举报人与被举报事项存在一定利害关系。这种划分缘由主要是法院在司法实践中提倡的,用以指引行政裁判案件的实践分析。关于公益举报,比较典型的表述就如《城乡规划法》第9条规定,任何单位和个人都有权向行政主管部门举报违反城乡规划的行为。关于私益举报的语义,即相当于投诉,是为了维护自身利益而采取的行动。有学者的相关论述颇有见地,即举报事项侵犯了举报人自身权益之时,举报也就能够被称为投诉。{6}一般情况下,行政举报是围绕公益性目标展开的制度设计。

(二)善意举报与恶意举报

根据举报人的主观动机心理及行为表现,行政举报可分为善意举报与恶意举报。不过,法律世界里区分善意与恶意有泛道德化之嫌。不少人认为举报行为应当是分析合法与否,而非立足于主观动机。为避免此种道德与法律上的混淆,应当从行为本身而非动机加以界定。举报人在举报过程中基于客观公正的立场反映真实情况,理论上不应夹杂主观恶意。反之,举报本身是带有鼓励性质的,基于公共利益的导向,其是存有好意的。与善意举报的正面功能相对应,还存在一种恶意举报的现象。所谓恶意举报,是指举报人为了满足一己私欲,采用抹黑事实、虚构案情、投机钻营等方式向行政机关披露虚假的、不实的内容和事项,抑或是想方设法钻法律制度的漏洞。与善意举报的目的正当性相比,恶意举报主要目的源于泄愤、报复、不正当竞争、敲诈、勒索等非法行为。近年来,职业举报人现象逐渐引发社会关注。有些职业举报人的所作所为不符合真正意义上的行政举报,即有恶意举报的迹象。不少职业举报人往往很熟悉法律法规和行政执法规定,有较强的证据收集能力与法律运用水平,发现违法线索之后向行政机关举报相威胁,向第三人索取金额财物。这种举报方式逐利性比较强,显然违背了法律的初衷,亦偏离了社会监督本意。

恶意举报危害比较大,影响了被举报人员的正常活动,占用了紧缺的行政执法资源,并在社会营造了不安定的氛围。因而,如何有效应对恶意举报成为当前推进行政举报法律制度的一个亟需解决的问题。本质上而言,恶意举报是对权利的滥用,衍生了消极的社会效益。究其原因,恶意举报的发生是制度、社会、执法等多层面原因造成的。此过程中应采取科学方法谨慎处理,不断提升行政机关应对恶意举报的防范能力,充分发挥社会整体合力,优化现有的执法机制才能有效化解相应弊端。

(三)实名举报与匿名举报

根据行政举报形式不同,公民实施举报行为时具有自由选择的方式,这主要包括实名举报和匿名举报。不同的举报方式对举报人与行政机关的实际功效是有差异的,实名举报与匿名举报会在现实中形成不同的制度吸引力,实质上属于安全、秩序等价值层面的考量。无论实名还是匿名,相关行政机关都应当受理。实名举报是指举报人需先提供个人真实身份信息和确实有效的联系方式,然后才能将所收集、掌握的违法线索向行政机关报告和披露。如《贵州省银行保险违法行为举报处理实施细则》第7条规定,“在举报时提供本人真实姓名(名称)、有效身份信息和有效联系方式、身份证复印件等信息并签字(盖章)的,为实名举报。”需注意的是,实名举报并非将举报事项及举报人信息公之于众,而是将有关信息披露给行政机关。实名举报既彰显了举报人的社会责任感,也表明了对受理机关的信任。匿名举报是行政举报天然应有的方式,具体是指不实名或不具真实姓名、联系方式,也不即时提供其它能够辨别身份的信息,而是以“群众”“知情人”等形式进行举报。当然,此种匿名方式不妨碍举报人在最后提供能够辨别其身份的联系方式,使行政机关能够确认被举报事项的存在与否。匿名举报是指举报人无需使用个人真实信息,即可将所收集、掌握的违法线索向行政机关报告。

对实名举报来说,无论是对于举报人还是被举报人,举报行为都意味着必须肩负更多责任,此种形式更具针对性,更大程度上避免误差。现实中行政机关比较鼓励公民采取实名举报的方式。如此举报人能够审慎作为,约束自身行为,对自身言论更加负责。实名举报能够促使举报人实事求是、认真负责地进行控告,在制度上保障举报内容的客观性。针对实名举报的具体事项,行政机关往往更有执法的积极性。实名举报便于行政机关展开调查,行政机关可直接与举报人联系,增强可操作性,提升案情查实率。当然,实名举报人的保障制度还亟待理论上的探究。比如,对泄露实名举报人信息的行政机关及其工作人员,应施加不同等级的行政处分。

之所以匿名举报得到广泛适用,不外乎有以下几个原因:一是举报人防止被举报人打击报复。举报人基于正义感,希望违法者得到追究,但又不愿祸及自身,对自己的工作生活造成影响。匿名举报是举报人的一种自我保护措施。二是对行政执法机关秉公执法心存怀疑。由于多种因素,举报人对行政机关抱有不信任的态度,担心行政机关工作人员会泄密,担心行政机关与被举报人之间存在关系网,会加以干预。三是举报人担心自己涉嫌诬告被追究法律责任。举报人有时对违法行为不是很清楚,且对是否属于违法行为不是很肯定而担心举报失实,只是希望自己提供初步线索,顾忌举报失实而承担法律责任。较之于实名举报,匿名举报存在一定弊端。匿名举报产生了积极作用,但也有疏漏。如举报人可能采用匿名方式来实施诬告陷害他人的行为。不排除举报人对被举报人心存不满而挟私报复的情形,借举报之名行挟私报复之实,希冀破坏其名誉的心理。通过匿名方式,个别举报人会故意捏造、夸大违法事实。举报人心虚,希望自己的行为不会被发现,自然不敢署名,从而保全自身安全。还有匿名举报的主观随意性较大,降低了举报信息的线索价值,且容易造成重复举报、越级举报的发生。因而,有些地方不太鼓励甚至禁止匿名举报。笔者认为,匿名举报整体上是利大于弊,此方式应该得到保留,个中的不足并非不可克服。

(四)内部举报与外部举报

根据举报人身份的不同,行政举报分为内部举报与外部举报。此处的身份,主要是针对举报人与被举报人之间的关系予以界定。对此作出分类的意义,是对两种举报人分别看待,设定不同的应对措施。所谓内部举报,一般就是企业、组织内部的员工向行政机关进行举报并请求纠正的行为。其中,内部举报人亦被称为“吹哨人”。内部举报人具有内部性,以知晓信息的内部成员为限。内部举报是行政举报法律制度体系中必不可少的内容,既是因为行政机关难以发现企业等组织体的违法行为,也是由于组织单位的违法概率正在增大。可以说,内部举报具有积极的优势。内部举报具有公益性,是行政监管信息的重要来源之一。{7}近年来,不少领域的违法行为都是涉案单位的内部人员所举报。来自内部人士的举报能够充分揭露违法行为,弥补行政监管获取违法线索的盲区,对被举报人发挥震慑作用,这也是组织自我完善的必备机制之一。如《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》第9条规定,生产经营单位内部或者食品药品行业内举报人员,可适当提高奖励额度。在食药行政监管部门查处的重大案件中内部人的举报至关重要,他们提供的举报信息具有指向精准、证据充分的优势,有益于协助行政机关解决疑难重大案件。2020年9月应急管理部颁布的《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》,鼓励从业人员对其所在单位内部的安全生产违法行为进行举报。当然,内部举报亦有一定难题,如举报人自身的激励机制,其与所在单位之间的信任关系、保密义务、单位解雇惩戒权等诸多的伦理和法律问题都值得关注。

相较于内部举报,外部举报并非是截然不同的行为,而是一个外部人士表达异议的步骤。这种异议过程主要由组织的外部人士发动。反观外部举报,它在行政管理领域中最为常见。而外部举报是由某组织的外部或社会人士进行举报,举报主体范围更为广泛。外部举报人置身之外具有一定的超然性,且无需面对违反组织忠诚义务与公共利益之间的“伦理困境”。但是,举报线索的真实性、针对性与实效性则不如内部举报。内部举报与外部举报的显著差别是,由于内部举报人所处特定的组织结构中,他们权益受损的概率以及付出的成本都更大。

(五)特殊形式:公开举报

近年来,公开举报迅速成为引发社会各界高度关注的现象。公开举报指举报人以公开方式,在传播较为迅速的媒介上披露他人的不当行为,继而引起相关行政机关的注意与处理。公开举报是伴随社会发展而出现的一种新型举报形式,网络举报又属于其中的一个典型渠道。近年来互联网逐渐成为社会交往的重要载体,网络举报随之成为公众参与的新平台。{8}网络举报,即举报人借助网络去揭发不法行为。这种特殊形式与官方设计的网络受理举报平台不同,而是一种民间自发的行为举措。举报人善于借助微博、微信、贴吧、B站等新型传播媒介进行曝光,基于受众的不特定性,往往可借助于舆论的影响力而引起行政机关的关注。例如,2018年主持人崔某元曝料演员范某冰涉嫌偷漏税违法行为;该事件是经由新浪微博发酵,才引发社会各界广泛关注。该事件看似是崔某元爆料新闻,但实际上就是一种公开举报他人的违法行为。又如,2019年5月海南万宁市某医生公开反映,包括他本人在内,该医院不少医生存在收受药商回扣的现象,院管理层对此置之不理甚至可能也参与其中。就该项公开举报,当地卫健委介入调查。{9}这种举报类型风险很大。从常理上来推断,如果该举报人没有充分的勇气与证据,往往不会实施公开举报行为。

公开举报的影响力大、扩散速度快、受众广,具有全民性、便捷性的优势,行政机关能够方便快捷地获知举报线索。这种举报方式与实名举报有所不同,公开举报也有可能是以匿名方式向公众发布信息。公开举报的盛行,既与公众的法治意识、监督意识增强有关,也一定程度上说明其它传统举报方式效果不彰的弊端。应认识到,理论上即便公众要实名举报,也无须在媒体上公开举报。某些公民冒着被打击报复的风险执意要公开披露违法行为,或许跟某些部门“大事化小、小事化了”的做法不无关系。另外,公开举报难免存在客观真实性不好辨别、舆情局面容易失控等负面情况。

二、行政举报中亟待处理的法律事项之类型

在形式结构上,行政举报存在“个体知晓举报信息——个体向行政机关披露——行政机关进行处理”的逻辑构成。因而,梳理行政机关对举报事项的处理类型也尤其重要。

对行政举报的法律事项予以揭示,可明晰该制度获得的处理效果。行政举报的核心内容是举报人针对特定事项向行政机关进行反映,其中包含事项、时间、影响等要件。当前行政举报的事项非常广泛,有必要对其范围加以总结,并对启动的时间及影响因素进行阐释。所谓举报事项,一般是指被举报人或事件存在值得向行政机关披露的价值,这些都关涉法律制度保护的法益。那么,行政举报到底会披露哪些事项呢?有域外研究者将举报人可以反映的范围定义得比较宽泛,能够将“违法”“不符合法律规定”“不正常”“不道德”等方面囊括其中,有学者干脆将之统称为“错误的做法”。{10}笔者认为,“不正常”等语词的内涵比较模糊且难以形成统一认识。根据对现有规范基础的观察,不妨将行政举报的法律事项概括为违法行为、不当行为、客观事实三类。

(一)违法行为

违法行为在行政举报中最为典型,已在各类法律、法规、规章乃至其他规范性文件中得到了明确规定。如根据《档案法》第46条规定,公民有权向档案主管部门举报档案违法行为。《证券法》第176条规定,任何单位和个人有权向证券监管部门举报证券违法违规行为。《河北省环境保护厅环境污染举报奖励办法》对公民举报环境违法行为进行了规定,旨在严厉打击环境违法行为、着力改善该省环境质量。《淄博市举报专利违法行为奖励实施细则》规定,专利违法行为属于当地市场监管部门重点受理的举报事项。类似规定的举报类规范性文件还有很多,都是为了规制各个行政领域存在的违法行为。

值得注意的是,违法的实际含义需要予以明确。违法也被称为不法,是对人的行为的一种否定性的法律评价。违法行为可进行类型化,具体表现为超越法律允许限度的权利滥用、实施法律禁止的行为以及不履行法定义务等。违法的本质属性,是行为客观上与法律要求相悖。违法作为一种危害社会的行为,触犯的是法律所维护的社会关系与社会秩序。按照违法性质不同,可区分为刑事违法(犯罪)、民事违法和行政违法等。一般来看,民事违法与行政违法都属于行政举报的事项。进一步而言,违法就是公民违反法律规范但不构成犯罪的行为。直观地说,犯罪以外的一般违法行为都可能是行政举报的事项。不过,违法与犯罪有时难以区分,举报犯罪不属于行政举报的范畴。与犯罪行为相比,违法行为危害性的“度”要更小,此种“度”通常是根据行为的性质和行为的量去确定。举报人在对违法行为进行举报后,行政机关需要结合案件事实、构成要件等要素予以辨析。

(二)影响公共利益的不当行为

根据利益法学的理论,法律创设的目的是保护利益。公共利益是行政法律制度的重要内容,满足公共利益需求是行政管理活动的目的所在。公共利益是一个不确定的抽象概念,不管是在公法领域还是私法领域,此范畴一直都是法学研究最为重要的语词之一,其本身内涵的广泛性已经意味着行政举报的广阔场域。根据现行规范依据,影响公共利益的不当行为可纳入举报事项之范围。不当与失当类似,“不当”的含义是“不合适、不恰当”。此种不当行为不一定是违反法律规范,但由于会危害到公共利益,同样纳入举报事项之列。如《国家环境保护总局关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》规定,环境保护举报的受理范围应包括违反各项环境管理制度的行为。根据2018年生态环境部、教育部等五部门联合发布的《公民生态环境行为规范(试行)》,影响公众健康的行为属于公民参与监督的举报事项。其中,违反各项环境管理制度的行为并不绝对属于违法行为,却属于不当行为。尽管此种不当行为未必属于制定法所认定的违法行为,但不符合法律精神与法律原则,同样属于举报事项。

概览世界主要立法情况可初步发现,英国、日本等法治先进国家和地区基本都将危害环境或公共安全及健康等行为作为行政举报的对象内容。大体来说,只要不当行为对于国计民生有负面影响且被规范性文件所囊括,便属于行政举报的事项。当前,不当行为集中表现为不文明、不道德的行为,不少地方政府部门出台红头文件进行应对。如在市容市貌方面,乱扔垃圾、随地吐痰等不文明行为和环境卫生“脏、乱、差”现象都比较严峻。基于此,有行政机关专门出台治理不文明行为的举报处理办法。如《郴州市城区车窗抛物不文明行为举报奖励办法》规定,对积极举报车窗抛物不文明行为并能有效提供证据的市民,给予举报人60元/次奖励。2019年潍坊市城市管理委员会出台《潍坊市城市管理市民“随手拍”奖励实施办法》,鼓励市民反映各类违反城市管理规定的不文明行为并予以奖励,其中,日常随处可见的城市管理问题每件奖励2元。2021年北京市颁布的《城市管理违法行为举报奖励办法》规定,鼓励市民举报乱倒生活垃圾等行为。针对这类举报事项的监督,畅通了市民参与城市管理的渠道,关系到文明社会建设的有序推进。

(三)危及公共利益的客观事实

除违法行为与不当行为之外,客观事实亦属于行政举报的事项范围。此种客观事实就是通常所说的客观真实,乃实际发生的“原汁原味”的事实,或者说是现实存在的真实状态。具体来说,社会秩序稳定、人身财产安全、公共卫生安全、环境保护、安全生产等都存在需要举报的客观事项。如《安全生产领域举报奖励办法》第3条规定,公民有权向县级以上安全生产行政主管部门举报重大事故隐患。2021年3月山东省应急管理厅等九部门联合制定的《山东省安全生产举报奖励办法》明确,任何单位、组织和个人对省内任何行业、任何领域存在的安全生产事故隐患,都可以举报。《非洲猪瘟疫情有奖举报暂行办法》规定,社会公众举报非洲猪瘟疫情的线索,经查证属实给予相应奖励。《铁路专用设备产品质量安全投诉举报处理办法》则详细规定了铁路专用设备产品质量安全方面的举报制度。2020年8月深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》规定,鼓励公民借助公共卫生热线、互联网政府网站等方式反映突发公共卫生事件信息。关于环境保护领域的举报事项,根据“12369环保举报”微信公众号上的说明,水污染、大气污染、土地污染等客观事实都在其中。简言之,风险社会下存在着很多危害国家及社会的不确定事故隐患。行政举报的具体适用,将有助于全方位保障公共利益与公众安全。

客观事实方面的法律事项远不止于上述情形,不良信息的举报便是一例。面对信息化社会带来的机遇与挑战,不良信息的治理迫在眉睫。实践中饱受诟病的网络病毒、垃圾信息、色情视频、低俗文学作品等都属这类范畴。网络不良信息对于信息安全、道德文明建设产生了极大的负面影响,鉴于网络世界的虚拟性与复杂化,应当建立起一个长效、多元、开放的监管体制。其中,行政举报机制契合了治理需求。《网络信息内容生态治理规定》第20条规定,鼓励网民以举报方式对网上不良信息进行披露。通过动员全社会的力量,激发广大网民对不良信息举报的积极性,能够配合好网络监督部门的行政执法活动。因而,不良信息可划入法律事项行列。

三、行政举报面临的法律难点与解决对策

应当看到,行政举报已经遭遇了棘手的法律难题。实践中,行政举报的法律难点集中表现为职能分工不明确、行政执法难度大、案多人少矛盾突出、行政纠纷频发且司法裁判争议加剧等。完善行政举报法律制度,理应针对性破解此类难点,为行政举报型的社会治理模式创新奠定基础。

(一)行政举报面临的现实法律难点

1.行政举报处理的职能分工不明确

由于行政科层制固有的弊端,当前不少行政机关之间难免存在职能重叠的情形,行政机关之间可能对同一个举报事项都具有管辖权。这就会产生两种副作用:一是行政机关重复受理举报,当行政机关之间对举报受理权限划分不明时,可能会使得两个行政机关同时进行受理,致使行政效率低下;二是行政机关之间相互推诿。面对比较棘手的法律事项,有管辖权的行政机关消极应对,行政机关工作人员可能会利用职能分工存在疏漏的情形,致使举报处理得不到落实。受制于职能分工的不明确,举报处理的良好效果难以彰显。例如,在文化和旅游市场领域,因举报涉及文化和旅游、市场监管、公安、交通等不同行政部门,行政机关之间的职能有交叉,职能边界不够清晰。{11}文化与旅游活动涉及面广,往往都是跨区域的活动,且容易和其他行业结合在一起,行政机关之间的职能划分不明确导致管辖权不明。因而,对行政机关而言一个明显的问题是“接受举报的机关太多”与“举报处理职能不明确”之间的冲突。

2.行政举报的执法难度大

行政举报处理是一个典型的行政执法难题。行政举报的推进,得益于行政机关主导的行政举报法律制度建设。各级行政机关接受公民的举报事项,是行政法律规范中存在大量的举报类法律条款。追溯法律规范源头,立法及规范性文件存在大量的举报条款,诸多行政机关在职责方面都拥有举报处理职能。如《食品安全法》《建筑法》《社会保险法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等法律规范,都明确规定了举报条款。而违法行为等法律事项广泛存在于社会生活中,举报线索来源具有广泛性。行政举报为行政机关执法提供了更多的线索来源,如公民及时将举报事项的线索告知行政机关,无疑有助于增强行政执法能力,有效遏制危害发生或扩大。是故,行政机关比较欢迎接受公民的举报事项。

当前,行政举报的执法难度很大,科学的行政举报处理机制亟待构建。公民向行政机关举报后,举报处理行为是多数行政机关都需要采取的执法方式或行政措施,其中引发的行政纠纷又是行政审判活动难以回避的案件。现实操作中,行政机关就举报的处理行为遵循着繁杂、不统一的规则体系,其法律性质亟待明晰,且易与信访处理、行政处罚、投诉处理行为等混淆。客观而言,行政举报是一把“双刃剑”。如行政举报得不到良性运转,不仅无法实现制度设想的预期目标,而且容易偏离制度设立的初衷。针对行政举报,执法处理的手段比较有限。除少数职能部门可以依据行政法规、规章开展工作外,多数职能部门只能依据行政规范性文件要求和自身行政习惯来处理投诉举报案件。如此,既导致受理条件、办理时限、答复回复等处理程序上的无法可依,也造成行政监管部门处理手段上的相对匮乏。{12}由此,行政执法方面的问题难免会演变成新的纠纷衍生途径,加快矛盾化解资源的消耗,困扰着行政机关及其工作人员。

3.行政举报加剧“案多人少”的司法矛盾

行政举报很容易引起大量的行政纠纷。行政举报案件并非是单一的行政执法问题,作为争议对象的举报处理行为亦是司法审查的范围。当举报人或被举报人对行政机关的处理行为不满,很可能向法院提起行政诉讼。所以,长期以来学界对行政举报的分析往往先从行政诉讼展开,希冀探讨以司法审查为面向的应用研究。的确,当前涉及行政举报的诉讼案件比较突出。行政诉讼中举报案件数量急剧攀升,举报人要求行政机关答复、处理、奖励等所产生的纠纷大量涌向法院。相关统计数据能够说明这一点。2020年,全国因举报处理事项引发的行政案件共计7596件,在所有行政机关应诉案件中占比3.53%。{13}2020年北京市各级行政机关共发生一审行政应诉案件7352件,其中因举报处理事项产生的案件有580多件,占案件总数的8%。{14}数据显示,行政举报类案件已经在行政案件中占据了很大比例,对于原本稀缺的司法资源造成更大压力,加剧了“案多人少”的司法矛盾。这些行政纠纷的实质,是举报人希望司法权对行政机关的举报处理作出监督。举报人运用诉讼方式维权的意愿比较强烈,企图督促行政机关就举报事项履行法定职责。

4.行政举报案件的司法规则有待完善

行政举报案件不仅数量日趋增多,而且司法裁判难度不断加剧。在行政诉讼层面,对举报处理行为可诉性、原告资格、行政诉讼介入举报处理行为的界限等问题都比较复杂。{15}为明确具体状况,不妨列举一个典型案例,即张某不服省人社厅的举报答复而引发的争议。[1]张某申请再审称,他曾多次前往省人社厅所属部门举报及询问处理结果,但均未获得答复,认为二审认定其提交的证据“不能证明省人社厅知晓举报人和请求答复人是张某本人”有误。请求撤销一、二审行政裁定,依法再审本案。最高人民法院认为:张某向省人社厅匿名“举报”第三人提供虚假职工人事档案办理提前退休的问题,并非为维护自身合法权益向行政机关的告知行为,与省人社厅对该事项的处理不具备利害关系,故不享有提起行政诉讼的原告资格。张某的起诉不符合受理条件,一审裁定驳回其起诉,二审维持一审裁定,裁判结果正确。对于此类行政举报案件,行政机关通过调查、处理被举报事项,从而直接或间接保障举报人指向的权益。举报人与被举报人之间可能存在的法律关系,转而成为举报人与行政机关、被举报人与行政机关之间的行政法律关系。当举报人不服行政机关的处理行为时,很可能通过诉讼方式表达不满。一起疑难的行政举报案件由此产生,此种状况对司法规则产生新的挑战,亟需司法层面的制度完善。

(二)解决行政举报法律难题的对策

1.基于类型化视角加强行政举报法律制度建设

行政举报的法律应对方案是一项系统工程,对此进行优化需要划定具体的问题域及应对方法。学理研究存在不同方法,除法律角度之外,还有政治学、行政管理、伦理学等维度的方法论阐释。上文运用行政法上的理论工具,旨在回溯“何为行政举报”这个关键命题,聚焦于行政执法与行政审判中的现实难点。核心的目标是结合类型化分析的基础,从具体制度设计上分别对应,区分不同举报类型的痛点与难点。简言之,类型化分析有利于更清晰地认识行政举报的多样性与个性化,具体的法律制度完善路径应循此而展开。行政举报法律制度建设,需要从立法上不断完善,以明确行政举报的职能分工,并助益行政执法与行政诉讼的难题化解。行政法律制度研究不能停留在静态的结构分析层面,而应该经由制度输出解决动态的实践问题。对行政举报的考察应该聚焦多样化的法律问题,从行政举报类型化入手揭示法律问题的多元性,进而厘定制度建设的重点。应尝试秉持行政举报的规范性特质,以行政执法与行政审判的实践问题为重点研究对象,展现该项法律制度的基本图景。与此同时,从权利义务、法定职责、处理程序、纠纷解决等方面入手,根据举报人与行政机关所处的不同场域,直面行政举报类型及法律事项遭遇的问题。只有对现有法律法规及规范性文件作出改进,不断健全行政举报法律制度,继而为化解现实法律难点夯实制度基础。

2.从行政执法与行政审判联动的角度解决问题

根据以上分析,应将问题解决视角追溯至行政执法与行政审判的联动面向。首先,有必要重视行政执法与行政审判之间的逻辑关系。面对行政举报引起的司法审判问题,难以绕过上游的行政执法行为。两者属于前后关联的问题域,行政执法的证据、实体、程序、法律适用等法律机制都容易引发行政纠纷。因而,行政机关的执法活动,需要提前认识到诉讼上的风险点。其次,法院加强对行政机关的合法性审查深度。当行政机关怠于履行举报处理职责时,举报人将很可能就此提起行政诉讼。而行政诉讼是解决行政争议的重要渠道,应时刻审视行政执法活动,对行政举报处理行为展开司法审查。在行政诉讼中,法院将对行政行为实施合法性审查原则。{16}该原则是行政诉讼最具特色的基本原则,能够有效监督行政行为的合法开展。行政诉讼是试验行政举报类行政执法水平的试金石,司法机关需要从深度上、力度上加强审查。最后,程序上的诉讼制度与实体上的法律制度实现有效衔接。若不审慎探讨行政执法环节的举报处理,很难有效解决行政举报案件中的复杂纠纷。

3.精准识别行政举报的例外事项与处理时机

识别行政举报的例外事项,有助于增强行政执法能力,减少潜在的行政纠纷。为节约行政资源、谨防举报人滥用权利,不少国家或地区的举报法律制度均要求举报事项应具备一定程度的严重性(non-trivial),即琐碎的举报不予受理。尽管虽然琐碎的违法行为仍是不法,但举报资料不适宜用在此类微不足道的法律事项上。同时,行政举报事项的时间点值得关注,举报人需要掌握合适的时机进行举报。一起举报事项已经发生或正在发生,举报人自然可以进行举报。问题在于,尚未发生的事项能够被举报吗?这就需要考量举报事项发生的可能性及其风险概率。应该提及,对尚未发生的事项进行举报,有助于应对风险社会的挑战。无论人们是否已经意识到,现代生活已事实上进入德国社会学家贝克所说的“风险社会”,工业化文明伴随的环境污染、生态危机、科技风险等问题的防范工作已成为当代政府的一项关键任务。{17}各项风险规制举措中,信息交流显得尤为重要,因为这关涉风险评估的实效性。

值得一提的是,行政举报处理时机的厘定能够很大程度消弭行政机关与举报人之间的分歧。行政举报作为一种信息披露方式,显然有助于协助行政机关在面对不确定执法风险时的困境。举报人将行政机关起诉至法院,一大原因是质疑行政处理的怠惰。明确行政举报处理的时间节点,既能够督促行政机关全面高效履行职责,也能满足举报人对于处理手段的时效要求。与此同时,风险社会下的行政举报处理应该灵活运用。

行政举报时间点的提前契合了风险预防及其规制的现实需要。举报人在实施举报行为之后,行政机关应根据举报的主客观因素、所涉信息的可靠性等因素综合判断。由此,方能克服处理手段有限的问题,满足公民对于行政举报处理的实际需求。

行政举报作为信息披露方式,为公共行政活动提供了丰富线索,创新了社会治理模式。利益作为法律规范的核心,往往是行政举报各方主体作出行为的重点考量因素。社会变革触及诸多的利益调整,行政法需运用合理的法律制度建构将各类利益调整到恰当位置。鉴于实践中大量的行政法律规范设定了举报条款,公民向行政机关举报他人的违法行为等事项后,行政机关如何处理,以及司法机关面对行政举报案件的态度,皆需要基于准确的认知。而行政举报的具体方式及事项类型,是行政机关与司法机关对举报予以处理的前提问题。类型化分析是改进行政举报法律制度的科学方法,而执法与审判的联动考察、行政举报的例外事项识别等层面都具有优化空间,从而为执法效能提升与司法规则改进提供有效指引。

 

李凌云,北京物资学院法学院讲师,硕士生导师,法学博士,研究方向为行政法学。

 

【注释】

[1]参见最高人民法院(2019)最高法行申第9564号行政裁定书。

【参考文献】

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{17}乌尔里希·贝克。风险社会[M].何博闻,译。南京:译林出版社,2004:18.

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文章来源:本文转自《贵州警察学院学报》2023年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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