杨建顺:以检察建议助推涉住建领域的合法规范运营

——以最高人民检察院第170号指导性案例为例
选择字号:   本文共阅读 5235 次 更新时间:2024-03-26 23:01

进入专题: 社会治理   检察建议   竣工验收备案   行政监督检察建议  

杨建顺  

 

摘要: 检例第170号展示了以检察建议助推涉住建领域合法规范运营的经验。人民检察院通过以检察建议为支撑的一系列举措,充分调动各方面资源,深度参与涉住建领域执法管理和社会治理,促进相关执法规范和治理规则的确立和完善,形成了各相关主体合法规范运营的良好态势。该案给我们重新认识和解释《行政诉讼法》第25条第4款关于检察建议的规定带来契机,即不在行政诉讼受案范围和行政公益诉讼受案范围内,检察机关仍然借助检察建议监督行政违法行为、推动相关领域社会治理。《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议进行类型划分的标准比较混乱,应当以行政监督检察建议来统称对行政违法行为进行监督的检察建议。这类检察建议具有以个案检察建议转类案检察建议、从诉讼监督检察建议转社会治理检察建议以及坚持“在履行职责中发现”线索等核心特征。为进一步完善行政监督检察建议,应当完善检察建议的制发程序、在行政程序中建构行政机关的回复整改程序以及检察机关自我纠正的程序机制。

关键词: 社会治理;检察建议;竣工验收备案;行政监督检察建议

 

虽然最高人民检察院先后颁布了多部关于检察建议的司法文件,[1]并于2018年修订《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)时将“检察建议”列为人民检察院行使法律监督职权的履职手段,但“检察建议”首次出现在行政法的法律法规中则是在2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第25条第4款。《行政诉讼法》以专门添加1款的独特方式,将检察建议确立为人民检察院对行政机关违法行使职权或者不作为进行监督的重要方式和手段。这标志着检察监督权在行政司法领域迎来了新的契机。[2]第25条第4款规定的到底是检察行政公益诉讼诉前检察建议还是其他类型检察建议,一直存在诸多学术争议。通说一直将该款理解为“检察行政公益诉讼制度条款”,认为该款为检察行政公益诉讼提供了诉讼法依据,也确立了检察建议作为行政公益诉讼前置程序或曰诉前程序的地位。所谓行政公益诉讼前置程序,是指人民检察院在提起行政公益诉讼前应当履行的法定程序,即首先针对行政机关违法行使职权或者不作为,发出检察建议督促其进行改正,在行政机关依然不依法履行职责的情况下,才能启动行政公益诉讼程序。似乎只有检察机关提起行政公益诉讼才能体现检察机关的监督价值。[3]这样理解符合当初推动立法的事实。[4]按照目前通说的观点,为了慎用或者少用诉讼手段,而在其基础上附加了作为前置程序的检察建议制度;[5]但是,这与实践中检察建议得以广泛运用的地位不太相符。一方面将检察建议限定为检察行政公益诉讼的附带性机制,使其受到诉权、受案范围、原告资格等诉讼要件的约束;另一方面期冀通过检察建议尽可能避免或者减少启动检察行政公益诉讼,高效率地实现对国家利益或者社会公共利益保护。这种“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态”[6]的价值观值得提倡。应当将该款理解为首先确立了检察机关制发检察建议的制度,然后再在此基础上附加了检察行政公益诉讼制度。将后者视为确保前者具有实效性的保障手段。

检例第170号[7]为我们提供了重新认识《行政诉讼法》第25条第4款以及检察建议的地位和作用的启示。该案表明在诸多并不适宜提起诉讼的监督范围内,更宜以检察建议方式对行政违法行为进行监督。该案中,检察机关适用检察建议时依据的是《检察建议工作规定》,而不是《行政诉讼法》第25条第4款。但是,如果重新理解行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的关系,则可以探寻出行政公益诉讼的诉前程序必然会与行政违法行为检察监督中制发的检察建议发生重合。[8]在行刑衔接视角下,人民检察院推进行政违法行为检察建议和检察行政公益诉讼,都可以将《行政诉讼法》第25条第4款作为法律依据。下一步修改《行政诉讼法》或者制定《检察公益诉讼法》时,宜明确行政违法行为监督过程中制发这类检察建议的时机、条件等内容。[9]

一、检例第170号的检察建议发挥了综合治理的功能

(一)检察建议是人民检察院推进行政违法行为检察监督的重要方式和手段

2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上作重要讲话,强调指出:“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病……更加重视基层基础工作,充分发挥共建共治共享在基层的作用,推进市域社会治理现代化,促进社会和谐稳定。”[10]最高人民检察院贯彻习近平总书记重要指示精神,于2023年2月15日以“行政检察推进社会治理”为主题发布了第42批指导性案例(检例第167—170号)。[11]其中检例第170号表明,人民检察院可以通过行政诉讼案件信息和电话热线等平台,发现住房竣工验收是人民群众关心的热点问题,并运用诉讼之外的检察建议。

人民检察院针对备案中存在的普遍性问题推进专项治理,聚力于建立和完善处在治理末端以备案为重心的合法规范运营机制;建基于扎实调查核实并进行深入分析以明确:建设工程竣工验收后须向主管部门备案,建设单位的义务规定须落实到位;行政主管部门仍然负有监管职责,要依法进行监管,对于违法者要依法予以惩处。人民检察院制发检察建议,继续依法监督,以“我管”促行政机关“都管”,积极开展类案监督,[12]实现了住建领域矛盾纠纷的实质性化解和诉源治理。这种各方主体自觉践履法规范的状态,恰好揭示了合法规范运营机制的内涵,[13]为推进基层社会治理、市域社会治理现代化提供了重要示范。

(二)该类检察建议制发前提并不以诉权作为保障

在检例第170号案例中,当人民检察院依法受理王××申请监督案之后,确认了法院所作出的行政裁定和民事裁判均无不当,亦即通过审判监督程序无法求得问题的实质性解决。并且,人民检察院对市住建局在接到王××投诉后的应对工作进行了确认,发现了其未依法履行监管职责的行政不作为问题。检例第170号没有涉及检察行政公益诉讼案件的办理,但是,所涉事项“未办理竣工验收即交付使用”“未按时办理竣工验收备案手续”“竣工验收备案资料内容不齐全完成竣工验收备案”等问题则事关公共利益。本文提出将检察行政公益诉讼视为检例第170号启示之外的保障路径,是因为该案现实中并未转化为检察公益诉讼,而是完全凭借检察建议这种路径实现了预期目的。公益诉讼的本质在于为维护公共利益而提起诉讼。[14]如果该案中经由人民检察院提出检察建议进行警示,相关被建议单位却不接受检察建议,没有积极配合,未在规定期限内以书面形式回复人民检察院,阐明采纳检察建议的情况或者不能采纳检察建议的理由,或者相关回复没有达到要求,亦即行政机关仍然未依法、正确履行其法定职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。当然,目前检察行政公益诉讼的受案范围并不包括城乡建设领域。

检例第170号表明,人民检察院运用检察建议也可以实现对住建领域的有效监督。因此,从立法政策层面看,对检察建议和检察行政公益诉讼制度二阶层机制的制度合理性展开深入探讨很有必要。在检察行政公益诉讼层面,制度功能主要是维护国家利益和社会公共利益。而行政违法行为检察监督制度则要求人民检察院全面加强行政检察监督工作,在履行职责中发现特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,即使没有造成国家利益或者社会公共利益的现实损害,检察机关也可以向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。本案中人民检察院发现住建领域竣工验收备案存在普遍性的漏洞,经过前期的调查核实、座谈调研,并且根据人民法院的分析,作出了更加贴合实际的检察建议,最后以检察建议方式启动了行政检察监督程序。这种方式有利于避免或者减少主观诉讼之外的客观法争议,实现和维护法制统一,实现“双赢多赢共赢”,全面提升法律监督的质量和效果。

(三)实行全过程监督,推动和夯实合法规范运营的重要手段

检察建议在推进诉源治理、社会治理等方面具有显著优势,主要是由其自身的“制度柔性”和“效果刚性”所决定的。《行政诉讼法》第11条所规定的检察机关的传统诉讼监督职权,依据该法第91条、第93条,被限定在人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书存在特定情形的范围之内,无法对判决、裁定和调解书所指向对象以外的行政违法行为展开检察监督。而诉讼监督环节延伸出来的检察建议,对于化解矛盾的根源,进行诉源治理大有助益。人民检察院坚持“穿透式监督”的理念,从监督行政审判活动穿透至监督行政机关的行政行为,从个案监督穿透至类案监督,从类案监督穿透至相关政策、规范和制度机制的制定完善,并跟踪落实和反馈情况,切实做好“后半篇文章”。检例第170号中,某市人民检察院向市住建部门发出检察建议书,围绕房地产开发项目竣工验收备案问题,提出了开展专项检查整治的建议。对于下级人民检察院提出的行政监督检察建议,上级人民检察院应当予以相应的指导和支持,以形成上下级机关联动,共同助推各相关部门建立健全长效机制。[15]为了确保该检察建议的实效性,人民检察院撰写了《关于涉住建领域执法规范行政检察专项监督情况的专题分析》,在向市住建部门进行通报的同时,注重调配其他方面的资源,以便形成治理的合力。无论是向市委政法委报告,还是抄送市中级人民法院,以及抄送市司法局,都是向有关部门发出了共同督促行政机关依法履行监管职责的邀约,有助于促成各方主体协力推进合法规范运营机制。[16]在检例第170号中,检察机关将检察建议的反馈和评价,及时向当地政法委报告。党委政法委发挥总揽全局、协调各方的功能,调动多元主体参与,凸显了党的领导在“整体政府”建设中不可替代的定位。该党政机关帮助人民检察院实行了全过程监督,推动和夯实合法规范运营,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提升了我国检察建议的治理效能。

二、行政违法行为检察监督中行政监督检察建议的概念和特征分析

(一)行政监督检察建议的概念

根据《检察建议工作规定》,检察建议分为五种类型。[17]但是,我们无法将这种分类方法不加修正地适用于《行政诉讼法》第25条第4款所规定的检察建议,该款所规定的检察建议是一种复合型的检察建议,除了不能归类为“再审检察建议”之外,几乎可以归类为余下的所有种类的检察建议。它既是纠正违法检察建议,又是公益诉讼检察建议(作为检察行政公益诉讼前置程序的检察建议),还是社会治理检察建议和其他检察建议(例如,功能论角度的推动立法型检察建议和督促监管型检察建议)。从功能论的角度看检察建议,可分为促进合规型检察建议、督促监管型检察建议和推动立法型检察建议。每一种类型都是对诸多形态的检察建议的高度概括,各类型之间难免存在交叉重合的情形。例如,促进合规型检察建议与督促监管型检察建议,两者往往是同一检察建议的两个侧面。这些检察建议的分类都是相对的,有的类型之间存在交叉或者重合关系也是正常现象。因此,为了全面准确表述针对行政违法行为而制发的检察建议之内涵和外延,提议使用融合了复杂属性的检察建议新术语:行政监督检察建议。

在行政违法行为检察监督领域,既不能纳入行政诉讼受案范围又未造成“两益”的实质性损害的行政违法行为,检察机关仍然有权认定行政主体违法行使行政职权或者不作为。为了避免这种检察建议与《检察建议工作规定》的分类相混淆,本文提出人民检察院为督促行政主体依法履行职责而依法提出的检察建议,统称为行政监督检察建议。这种检察建议的概念以“行政监督”为修饰语,有助于阐明行政违法行为检察监督与行政诉讼诉前检察建议,以及社会治理类检察建议的根本差别,从而在内容和程序上构造具有统摄性的检察建议概念。

(二)行政监督检察建议的特征

1.具有从个案检察建议转类案检察建议的特征

在检例第170号中,人民检察院的监督是以个案而窥类案,以类案而启动专项治理,以专项治理而支撑检察建议,最终以检察建议等系列举措而助推各方主体合法规范运营。检察机关通过依法受理王××申请监督案之后,结合向市民服务热线管理中心调取的数据所反映出来的竣工验收备案方面的投诉、举报等纠纷情况,以及该市两级人民法院受理的竣工验收备案类纠纷案件情况。办案的检察机关确认了建设工程竣工验收备案制度落实不到位属于普遍问题。为促进诉源治理,守住房屋质量与安全的“生命线”,维护人民群众合法权益,某市人民检察院启动了从个案监督到专项治理、从专项治理到类案监督的系列程序。某市人民检察院请示广东省人民检察院,形成了上下级检察机关联动之势,为其依职权开展涉住建领域的竣工验收备案行政检察专项监督活动,乃至在全省范围内该领域展开类案监督提供了坚实支持。[18]

2.具有从诉讼监督检察建议转社会治理检察建议的特征

检例第170号中,王××请求法院判令住建局履行对案涉房屋改建部分进行竣工验收并依法备案的法定职责。对于该诉讼请求,一审、二审和再审法院均未予以支持。于是,王××向某市人民检察院申请监督。[19]即便在行政诉讼中无法监督,人民检察院还是向行政机关制发督促监管型检察建议,而且还对房地产开发企业制发促进合规型检察建议。即完成了从行政诉讼检察建议向社会治理检察建议转变,展示了督促各相关方面合法规范运营的独特构造。行政监督检察建议督促行政机关依法行政,同时通报房地产开发企业,又发挥了社会治理检察建议的作用。在行政法上的规制理论中,消防规制关系到人民的生命和财产的安全,属于典型的社会规制,应当列入尽可能强制之列,[20]亦即理论上可以主张这里的备案属于强制性备案。但是,在“放管服”改革的推动下,为了压缩工程建设的审批时间,各地将消防验收列为备案事项,而非验工检收强制性事项。检察机关提出,建筑工程消防验收备案需要区分不同情形。若建筑工程属特殊建设工程的,其验收流程按照国家及地方相关规定执行;而建筑工程属其他建设工程的,其验收流程按照国家及地方关于其他建设工程的消防验收备案、抽查的相关规定执行。对其他建设工程实行备案抽查制度,经依法抽查不合格的,应当停止使用。本案中的建筑工程属于其他建设工程。要提升事关安全的建设事项规制水准,在目前的制度环境下,尤其需要筑牢规划、公安消防、环保等部门的认可或者准许制度大门,也需要在末端加强对这些诉讼案件的监督,排除安全风险。[21]

3.坚持“在履行职责中发现”是行政监督检察建议的重要特色

人民检察院肩负着繁重的法律监督任务,受人力物力财力等方面的影响,不宜过多介入行政过程中行政职权行使方面的问题,应当严格遵循“在履行职责中发现”的基本司法规律。“在履行职责中发现”要求检察机关必须立足于行政检察的传统职能。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》(以下简称《行政诉讼监督规则》)的规定,人民检察院对审查终结的案件,应当区分情况依法作出提出再审检察建议、提出检察建议等决定。[22]根据《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《公益诉讼办案规则》)的规定,经调查,人民检察院认为行政机关不依法履行职责,而且因此致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当报检察长决定向行政机关提出检察建议,并于检察建议书送达之日起5日内向上一级人民检察院备案。[23]由此可见,基于《行政诉讼监督规则》的调查核实与基于《公益诉讼办案规则》的调查核实在程序设计和表述上各有特色。但是,两者之间不存在本质性的差异。即在行政诉讼中发现制发检察建议的案件线索,可由检察机关在全面深入调查核实的基础上制发检察建议。而在公益诉讼中,制发检察建议之后需要进行备案。这与公益诉讼办案时确立的一体化办案体制相关。而诉讼监督中的办案责任制仍然强调办案人责任制。另外,行政违法行为检察监督中制发的检察建议相对比较灵活,方式也比较多元。这与《公益诉讼办案规则》中规定的诉前程序有很大的差异。

三、行政监督检察建议的理论启示——践行合法规范运营的理念

(一)从案件监督转变为全面规范运营的监督

检例第170号涉及艰巨而复杂的庞大工程,仅靠其中任何单一主体都难免会陷入力不能及的尴尬。本案的妙处在于通过检察建议,形成了全面合法规范运营之监督格局。建构涉住建领域竣工验收备案合法规范运营机制,跟其他领域一样,重要的是要弄清楚并尊重该领域的规律,要全面准确了解各相关方面的主体,并为其确立相应的应当遵守的法规范,包括法律规范、社会规范和内部规则等。[24]这就要求人民检察院实施类案监督、穿透式监督,透过个案、类案,从根本上公平、公正、有效地推行业务,切实确保竣工验收备案合法、合理、有效。在各方主体共同参与下,形成“办理一案,治理一片,造福一方”的合法规范运营重要局面。

某市人民检察院向省人民检察院汇报专项监督情况,通过省检察院推动省住建厅采取相应举措,这是将专项监督活动的效果在全省范围内推广落实的必要步骤。在省检察院的推动下,省住建厅进行了专项整治,还制定了相关配套制度机制。[25]这种后续跟进、穿透式监督和类案监督的做法,有助于形成涉住建领域竣工验收备案合法规范运营机制,值得予以肯定和发扬光大。

检例第170号展示了让各方主体动起来的合法规范运营的状态。但是,离合法规范运营的最佳状态还有相当的距离。很显然,在确保人民检察院依法履行宪法法律赋予的法律监督职责方面,还需要建立健全相关的法规范和制度支撑。但在本案中,人民检察院将监督情况和结果向市委政法委报告,[26]获得了市委政法委的支持,予以批转至市政府。这似乎是该案顺利转为类案监督,并取得各方主体合法规范运营之效的关键所在。接下来还有很重要的一步,那就是市政府召开常务会议,专题听取执法情况汇报,并通过《市政府常务会议决定事项通知》,对住建部门提出要求,形成了系统化的改进方案。这两个步骤很关键、很重要,也令人深思:这两个步骤真的必要吗?可否省略这两个步骤?让住建部门能够直接面对人民检察院的专题分析报告,并根据其法定职责而展开相应的整改落实工作,或许这才是我们应该为之努力的法治政府建设目标。如果每份检察建议都需要市委政法委批转,都需要市政府常务会议进行协调的话,恰恰说明了还没有建构起合法规范运营机制,某些环节还存在“中梗阻”,还需要进一步确立和完善相关规范。相关规范确立了,相关机制完善了,有些看似关键和重要的环节就可以省略了。要进一步规范建设工程竣工验收备案管理工作需要联合自然资源局等部门,如果住建部门直接担纲,相关整改落实举措能够成为各相关部门协同推进的事项,并且其协同推进的结果能够形成系统化的改进方案,那么,这样也就可望真正形成合法规范运营机制了。

(二)从依法行政监督转变为全过程的监督网格

检察建议依照合法性原则,对行政机关的依法行政形成全过程监督网格,为各方主体指明了任务和目标。但是在具体案件中,并非只有行政机关未依法行政,其他单位或者组织也未全面守法。检察机关仍然抓住国家治理的核心环节,即行政机关的监管做文章。检察机关对于住建部门的监管漏洞,制发了相关研究报告。住建部门高度重视,认真分析研究,采取一系列举措进行回应,并形成《涉住建领域执法规范有关工作情况函复》等文件,及时回复人民检察院。但在检例第170号中,某市人民检察院重点开展调查核实工作,通过多次到市区两级住建部门走访,深入细致了解情况,发现其在执法过程中普遍存在的三大问题,并就发现的问题分别向某市某区生态环境和建设局、住建局发出检察建议,指明了四大任务和目标,包括备案时限和主体;责令停止使用,重新组织验收;责令改正和罚款;指导商品房开发建设企业办理验收并备案,行政机关加强对竣工验收的各环节进行监督,以减少有关竣工验收的诉讼纠纷。[27]由此可见,在企业不合规与政府不监管双重问题存在时,行政监督检察建议的制发对象仍然以行政机关为主要对象,并以检察机关的“我管”促行政机关的“他管”以及社会方面的“共管”。

四、进一步完善行政监督检察建议的规范制度

习近平总书记要求,“作决策一定要开展可行性研究”[28]。人民检察院提出检察建议,也应当对其可行性和不可行性进行研究,甚至对其他更多方面进行探讨。[29]只有经过充分论证,得到可行性确信之后,才能够且应当制发检察建议。为了让检察建议的“制度柔性”得以充分发挥,应当扎实推进检察建议的规范化、制度化、程序化和标准化,同时兼顾多元多维多样的视角,确保检察建议相关内容具有更强的针对性,更加尊重本来的规律,故而更加具有说服力和可接受性。

(一)完善行政监督检察建议的制发程序

人民检察院制发行政监督检察建议时具有较强的能动性和灵活性。但是要保障检察建议内容的合法性,必须引入完善的检察建议制发程序,以程序机制来保障检察建议内容的准确性和规范性。人民检察院能动履职,督促、指导各相关单位积极作为,确保检察建议的专业性尤为重要。确保专业性可以有许多形式:检察听证会是在一般听证会的基础上特别导入专家学者听证员,在充分听取当事人陈述的基础上作出专业性判断;专家论证会是针对法律事实、法规范适用等方面的问题进行探讨;协调会或者联席会则是对纠纷化解方案等案件信息进行交流沟通。但是,这些会议基本程序是由检察机关召集,各方主体民主参与,阐明自己的立场和观点,最后以会议记录或者多数人同意的决议作为下一步检察建议制发的依据。质言之,无论是检察听证会,还是专家论证会,或者是各相关方面的协调会、联席会,都是检察机关召集的,其目的都是确保表达机制畅通有效,化解分歧、达成共识,为制发检察建议提供借助外脑和外力的机制。

为了确保检察建议的实效性,在检察建议发出之后,人民检察院并未就此止步,而是持续跟进住建部门的整改情况,进一步推进房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收工作,并根据住建部门需求进行监督协调,共同促进和支持严格规范执法,以穿透式监督,争取“双赢多赢共赢”的效果。人民检察院坚持穿透式监督不松懈,督促确保各方主体履行其法定职责。如果有的被建议单位依然没有及时以书面形式回复人民检察院,没有阐明采纳检察建议的情况或者不能采纳检察建议的理由,人民检察院便需要有相应的手段,以确保将检察建议一抓到底、落实到位。

因此,应尽快建立健全检察建议的程序机制,有助于确保检察建议的内容专业、规范,定性准确、处理适当,增强检察建议的科学合理性、公信力、说服力和可接受性;有助于做好各方诉求和利益的协调均衡,调动一切积极因素,有效调配既有资源,化解历史遗留问题和既有制度机制无法涵盖的“遗漏”问题, [30]切实做到实质性化解各类争议;故而有助于与诉源治理、涉案企业合规等相关性制度形成互动,互为补充,互为促进,协同发展。

(二)在行政程序中建构行政机关回复整改的程序

检例第170号中,住建部门采纳人民检察院的意见建议,研究解决方案,制定了整改落实情况表,把整改内容、责任单位、责任人、责任领导、完成时间列入倒排。全面开展排查,全力推动各方面的整改落实落细落地,对于未按时办理竣工验收备案的项目积极采取应对举措,扎实推进竣工验收备案手续,使得检察建议书中所指出的问题项目全部完成了相关手续。这是合法规范运营的重要体现,如果能够进一步将其确立为相应机制,让相关主体面向未来遵照执行的话,也就达到了合法规范运营机制的理想追求。因此,行政监督检察建议程序机制应当为行政机关预留行政裁量的灵活空间,整改建议不宜过分具体,[31]要在检察机关谦抑的基础上,让行政机关充分发挥主观能动性和专业技术性之优势。这就需要在行政系统内部建立健全针对检察建议进行回复整改的程序机制。就横向具体领域而言,不同领域可能采取了不同监管模式;就纵向行政结构而言,整改事项可能涉及行政职能交叉、上级审批、综合执法、协助执法、行政与刑事案件衔接等问题。应当以各领域的监管模式为基础,构建行政机关的回应机制,并强化以圆桌会议为代表的对话协商机制。鉴于整改具有复杂性与长期性,应当强化行政机关回复检察建议时的情况说明义务和权利,围绕行政机关监管职责范围、如何履职、是否依法履行职责等进行说明,允许行政机关进行联合回复、阶段回复,并以行政成熟原则为基础调整履职期限。

应该进一步完善检察建议的反馈和复议机制。因为检察建议有时候也存在商榷余地。检例第170号中,检察建议的某些内容与行政现实之间存在若干张力。虽然住建部门全面认可并履行了检察建议,但其所进行的说明似并未受到重视。应当以此为借鉴,聚力完善相关规则。某市人民检察院认为,行政主管部门对建设工程竣工验收备案监管缺位,导致一系列民事纠纷。人民检察院对存在的问题予以指出,并提出检察建议。从一般论的角度来说,某市人民检察院的主张都是应当支持的,住建部门也的确“照单全收”了。但对照行政机关“关于存在问题的说明”[32],则可以发现这里存在值得商榷的余地。未办理竣工验收备案交付使用但均是办理了竣工验收后交付使用的,这与《建设工程质量管理条例》的规定相符合。未在法定期限内办理工程竣工验收备案各有其原因,有的是由于人防工程竣工验收备案核准书未取得,无法备齐资料办理备案;有的是因用地权属关系整合规划,出现分期规划报建施工、分期竣工验收的情况,取得“某市人防工程竣工验收备案核准书”较晚。这是属于政府部门的原因导致未按时办理竣工验收备案的情形。对此,按照有关规定予以行政处罚,看似合法,其合理性却存疑。还有采取承诺容缺办法办理竣工验收备案的特殊情形。住建部门反馈竣工备案资料不齐全又办理了竣工验收备案的情形,主要是因为小区已临近交楼期限,为了维护社会稳定,才会采取承诺容缺办法,为其办理竣工验收备案。检察机关对行政监管的创新,还是应予以理解与支持。应将法律监督理念转化为被建议单位的自觉行动理念;鼓励被建议单位通过自身努力,让相关合法规范运营机制落实落细落地。

(三)应增加检察机关自我纠错的程序机制

检例第170号显示,针对检察机关指出的上述问题,住建部门认真回复,并说明情况。但是,行政机关所推行的诸如具体情况具体对待、采取承诺容缺办法等先进理念和做法并未引起重视,没有被作为特例来处理。这样将检察建议“照单全收”的所谓“刚性”并不一定具有合理性,相反,这样操作会存在较大的风险。为了让检察建议更加具有精准度和可行性,制发检察建议之后,检察机关不仅应当主动听取被建议单位意见,还应当及时纠正错误的检察建议内容。在关于行政违法行为检察监督的规范中应创建检察建议反馈之后的修正机制,允许检察机关修正检察建议内容。需要尊重行政领域自身的规律性,倾听行政机关的情况说明,在法规范有不同规定时,做好法规范的科学解释和适用,区分竣工验收与竣工验收备案的功能。建设单位申请竣工验收的环节和项目涉及自然资源、气象、生态环境、人防办、通信办等多个部门,在各个部门间没有联动工作机制的情况下,建设单位只能逐个单位逐个窗口递材料等审批。在15日内完成所有部门出具的认可文件或准许使用文件存在客观困难。针对这样的现状,检察机关应当进一步推动相关备案程序的完善。关于“房屋未竣工验收擅自交付使用”,针对《建设工程质量管理条例》和《城市房地产开发经营管理条例》分别有相应的处罚规定,处罚依据不同、处罚额度也不同的问题,应当加强法规范解释研究,制定相应的适法指导基准。

在检察机关履行法律监督职权时,应充分尊重行政机关独立行使行政权力。首先应充分尊重行政机关的独立性。人民检察院作出检察建议,不是代替行政机关作出行政行为,而是督促行政机关作出行政行为。其次,应充分尊重行政自制性。检察建议选择一个监督手段,考虑到行政机关作出行政行为的复杂性,只有在行政机关滥用职权或者不作为,同时造成违法的现实后果时,才会需要制发检察建议。最后,只有被建议机关不能在规定时限内落实检察建议且不提供合理的理由,人民检察院才有权采取下一步的监督手段,如起诉或者公布行政违法行为等。

综上,无论是建立检察建议案件化办理机制, [33]还是推进跟踪监督、类案监督和专项监督等,都应当督促被建议对象乃至相关领域建立健全合法规范运营机制,都需要建构和完善全过程监督,在检察建议制发之前、制发过程之中和制发之后,都应当强调重视被建议单位等的意见和建议,以提高相关信息的准确全面性并加以掌握和利用。从长远计,最高人民检察院应当尽快推动《人民检察院组织法》或者《行政诉讼法》第25条第4款的修法建议稿,呈交有关部门,及时有效启动相关法规范的统一完善工作。

结语——对合法规范运营机制的追求

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》确认了人民检察院作为国家的法律监督机关之定位,强调要确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责。通过深耕法律监督主责主业,按规划、有重点地把“四大检察”做优做强做实做好,切实推进国家治理体系和治理能力现代化,是摆在检察机关面前的重大时代课题。[34]

作为人民检察院实现法律监督职责的重要手段和方式,检察建议是基于行政监督而制发,具有国家治理、社会治理和合规治理的功效。人民检察院制发行政监督检察建议,目的是追求合法规范运营机制,实现“最佳法治行政状态”,亦即“善政”(good administration)所追求的目标。促进行政监督检察建议与诉源治理、涉案企业合规等相关制度的协同发展,应当是检察建议制度的本质要求和价值追求。被建议单位对待检察建议,以及人民检察院对待被建议单位的情况说明,如果都能够像“还没开庭就有结果了” 这类事例所展示的那样,[35]做到知错就改、见贤思齐,则表明行政监督检察建议促成了最佳合法规范运营状态。如果能够通过制度设计,在政策形成过程中进一步完善参与、回复、修正和救济等程序,则效果会更佳。

 

注释:

[1]参见《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(2009年);《人民检察院检察建议工作规定》(2019年)(以下简称《检察建议工作规定》)等。

[2]参见张晨、彭向宇、吕婷斐:《行政公益诉讼检察建议研究》,载《法治论坛》2019年第3期,第359页。

[3]参见孙佑海:《如何用行政公益诉讼检察建议督促纠正政府违法行为?——海南省检察院一分院行政公益诉讼检察建议案评析》,载《中国法律评论》2020年第5期,第131页。

[4]关于推动检察行政监督的立法进展,参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,载《法学研究》2018年第3期,第39-50页。

[5]参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,载《法学研究》2018年第3期,第45页。

[6]张军:《最高人民检察院工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》,最高人民检察院网,http://www.spp.gov.cn/tt/202203/t20220315_549263.shml.(最后访问时间:2024年1月7日)。

[7]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版。

[8]参见刘艺:《建构行刑衔接中的行政检察监督机制》,载《当代法学》2024年第1期,第88页。

[9]参见赵于樊、刘德福:《环境公益诉讼的实效分析与完善路径——跨法域的个例分析衍射的环保法评价》,载《江西警察学院学报》2023年第3期,第101页。

[10]习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,求是网,http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-02/28/c_1127146541.htm.(最后访问时间:2023年11月21日)。

[11]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第2版、第3版。

[12]参见张步洪:《行政检察以“我管”促“都管”的作用机理》,载《检察日报》2022年5月11日第7版;王渊、杨建顺、李文峰:《以检察建议释放提升社会治理效能》,载《检察日报》2022年11月7日第3版。

[13]参见杨建顺:《论食品安全风险交流与生产经营者合法规范运营》,载《法学家》2014年第1期,第44、46、50页。

[14]参见杨厚瑞、张梦蕾:《社会组织提起个人信息保护公益诉讼的阻力与优化》,载《司法警官职业教育研究》2022第4期,第66页。

[15]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版;王磊、张玲:《涉住建领域行政诉讼监督案件办理方式与启示》,载《中国检察官》2023年第8期,第6页;张相军、张立新、刘浩:《行政检察依法能动履职深入推进社会治理——最高人民检察院第四十二批指导性案例解读》,载《人民检察》2023年第10期,第33页。

[16]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版。

[17]参见《检察建议工作规定》第5条。

[18]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版。

[19]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版。

[20]参见杨建顺:《规制行政与行政责任》,载《中国法学》1996年第2期,第77页。

[21]参见《建设工程质量管理条例》。根据该《条例》第49条第1款规定,建设单位应当将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

[22]参见《行政诉讼监督规则》第55条第1款。

[23]参见《公益诉讼办案规则》第75条第1款。

[24]参见杨建顺:《论食品安全风险交流与生产经营者合法规范运营》,载《法学家》2014年第1期,第50页。

[25]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版。

[26]参见广东省某市人民检察院:《关于涉住建领域执法规范行政检察专项监督的专题分析报告》(致中共某市委政法委),2021年10月12日。

[27]参见《最高人民检察院第四十二批指导性案例》,载《检察日报》2023年4月6日第3版。

[28]《习近平在中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班式上发布重要讲话强调年轻干部要提高解决实际问题能力想干事能干事干成事》,载《人民日报》2020年10月11日第1版。

[29]参见杨建顺:《行政法典化的容许性——基于行政法学体系的视角》,载《当代法学》2022年第3期,第61页;杨建顺:《行政法典化的容许性》,载《社会科学文摘》2022年第9期,第116页。

[30]参见杨建顺:《建立健全“遗落之诉”检察监督,推进行政争议实质性化解》,载《检察日报》2020年10月28日第7版。

[31]有观点认为,“检察建议内容过于简单、缺乏具体明确的建议内容”,是目前需要解决的突出问题之一。参见王文惠、袁江:《检察机关参与社会治理的内在逻辑与路径分析——以检察建议为视角》,载《贵州师范大学学报》(社会科学版)2022年第3期,第146页。笔者认为需要一分为二地看待这个问题。

[32]《市住房和城乡建设局关于涉住建领域执法规范的行政检察专项监督情况专题分析的复函》(某建质函〔2021〕32号)。

[33]有人主张:“检察机关积极查找公益诉讼案件线索,及时提起公益诉讼”。参见蒲晓磊:《阎建国代表建议充分发挥检察机关监督作用 持续优化营商环境保障经济繁荣发展》,载《法治日报》2023年2月14日第5版。笔者认为这种观点值得商榷。

[34]参见杜学毅:《法律监督视域下检察一体化履职的实现进路》,载《人民检察》2022年第17期,第9页。

[35]参见杨喆:《毕业生状告石家庄市政府,还没开庭就有结果了》,澎湃新闻百家号网,https://m.thepaper.cn/baijiahao_18423487.(最后访问时间:2023年7月15日)。

 

杨建顺,法学博士,中国人民大学法学院教授。

来源:《行政法学研究》2024年第3期。

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