王利明:物权法草案中征收征用制度的完善

选择字号:   本文共阅读 3584 次 更新时间:2006-06-12 17:59:12

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王利明 (进入专栏)  

  

  摘要: 关于征收征用制度,物权法草案在规则设计上须注意三个问题:一是应维持宪法关于公共利益的抽象表达,不必采用正面界定和反面排除的方法来规定公共利益的内涵;二是应区分征收、征用与拆迁等概念,分别规定征收、征用的条件与程序;三是应明确规定征收征用的合理补偿标准。

  关键字: 公共利益 征收 征用 拆迁

  

  自从2004年《宪法》修正案增加了有关限制征收征用的规定之后(1),关于征收征用制度的完善一直是我国物权法立法中关注的重点。依据宪法的规定,物权法草案第49条规定:"为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序,可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产,但应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿"。物权法草案第68条、第128条也进一步规定了对公民个人财产以及用益物权等的征收征用的限制及其补偿。用如此众多的条款规定征收征用问题,表明物权法对私人财产权保护的强化。但针对物权法草案中有关征收征用的规定,在社会各界引起了广泛的探讨和争论,本文拟就其中涉及的三个主要问题谈一点看法。

  

  一、物权法草案不应对"公共利益"的内容作出明确界定

  

  无论是宪法的规定还是物权法草案都回避了对"公共利益"概念的正面界定,因此引发了不少议论。许多学者认为,完善征收征用制度关键在于法律上对于"公共利益"的概念进行准确的界定。因为公共利益是公权和私权的连接点,是对公民财产权作出限制的主要理由。从实践来看,正是因为"公共利益"的内容缺乏明确界定,导致其经常被滥用。如某些地方官员打着公共利益的旗号非法征地拆迁,侵害了公民的财产权利,引发了一些社会矛盾。所以,物权法草案能否对"公共利益"的内容作出明确界定,是保护公民私有财产权的重要举措。

  应当承认,在现代社会中,任何私人财产权利都不是绝对的、不受限制的权利。在特殊情况下,国家为了维护公共利益的需要,有必要限制私人财产权,此种限制主要体现在对私人财产的征收和征用方面。征收、征用是国家为了公共利益的需要而对私有财产进行的限制,这就是说,对公共利益的追求才表明征收、征用行为具有正当性和合法性。从中国的实践来看,整个社会正处在经济快速增长阶段,市场化、城市化、工业化发展相当迅速,因此容易产生一些发展中存在的问题,尤其表现在对农村土地的征收、对城市居民房屋的拆迁等方面。然而,实践中存在的某些地方假公共利益之名而违反法定程序进行土地征收,或者不按法定程序进行强制性拆迁等问题,虽然有的已经酿成了严重的纠纷,影响社会的安定;但是,这些问题的产生的原因是复杂的,解决问题的途径也应当是多方面的,仅仅寄希望于物权法对公共利益内容的界定是物权法所不能承受之重。

  从学理上看,公共利益能否明确定义一直是一个有争议的问题。有学者采用列举的方式,认为公共利益,是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益(2)。也有学者采用概括的方式,指出公共利益是指在法和道德等社会规范所调整的秩序中形成的带有社会普遍性的利益。(3)或者说是私人利益的总和。(4)由于后一种定义因为过于抽象,很难将其形成为具体的法律条文。而前一种定义虽然也对公共利益作出了一些具体列举,但是未能、也不可能对公共利益的内容穷尽列举。因此,许多学者认为,在法律上应当放弃对公共利益的定义。如我国台湾学者陈新民认为,公共利益是无法定义的。其理由是,公共利益的内容和受益对象具有不确定性(unbestimmtheit)。(5)如德国学者T.laeufer认为,利益的概念无一定的成型,如同价值概念,完全取决于变动中的社会、政治及意识形态来充实这些概念的内容。(6)

  公共利益是各个法律部门所追求的一种价值目标,即便是私法也应当实现公共利益的最大化。从学理上看,可以对公共利益大致作出如下分类:一是直接关系到社会全体成员的共同利益。比如战争期间,为捍卫国家主权而征收、征用公民财产,国家主权就是关系到全体社会成员的共同利益。也有人认为,每个社会成员都有可能受益的公共物品的生产就是公共利益。(7)二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。公共利益本身在受益人的范围上具有不特定性。受益可以是多方面的,既可以是经济上的,也可以是教育、科学文化等精神上的。但是,不管受益形式为何,范围必须是不特定的。如果受益人的范围特定化为某一些人,就不能称为公共利益。比如建立只向某个小区居民开放的图书馆,就不能称之为公共利益。三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益。生命健康虽然属于个人,但又是法律保护的最高利益,是一切法律价值的基础。所以,对生命健康的保护,是对社会全体成员利益的保护。因此,关于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是经济的秩序。经济的秩序、交易的安全尽管也体现了具体当事人的利益,但是其关系到整个社会经济的运行,从而体现了全体社会成员的利益。在民法上,交易安全之所以优越于所有者的利益受到保护,正是因为其在一定程度上体现了社会经济秩序的公共性。尽管可以对公共利益作出上述这些分类,但这些分类仍不能将公共利益的内涵界定为完全具有可操作性的类型。事实上,公共利益的最大特点在于,它是一个不同于国家利益、公序良俗概念的独特的范畴,但又是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念

  我国物权法草案之所以应该采用公共利益的概念,不仅仅是因为公共利益是对私有财产进行限制的正当理由,而且它也是不能为国家利益和公序良俗的概念所替代和包容的概念。一方面,公共利益不同于国家利益。在我国,所谓国家利益,主要是指国家作为一个政治实体和民法上的主体而享有的有关政治、经济以及国家安全等方面的利益。在国家利益中,更侧重于国家的政治利益,据此,一些学者将国家利益表述为"统治阶级的利益"。(8)此种观点也不无道理。当国家和市民社会分离以后,国家利益和社会公共利益就不再同一。尽管在我国,国家代表了人民的根本利益,国家权力的最终目的是为了人民的最大利益,但国家利益在直接目的上仍然与公共利益存在差异。公共利益主要指社会的福祉,它是社会全体成员的利益,且原则上与社会全体成员具有直接的关系。在民事领域,国家可以作为一种特殊的民事主体,在国家以国有财产为基础从事民事活动时,主要追求的是国家利益,而不完全是公共利益。另一方面,公共利益不同于公序良俗。公序良俗包括了公共秩序和善良风俗。其涉及的内容非常宽泛,不仅仅包括了有关涉及公共利益的内容,也包括了社会中最基本的道德规范。公序良俗更多地强调一种秩序,而公共利益主要强调的是社会公益。公序良俗主要应用于评价和调整私人之间的法律关系,而公共利益则主要用来作为规范国家和私人关系的标准。从合同法的角度来看,合同可以因违反公序良俗原则而无效;但是在物权法上,不能因为未达到最低限度的道德水平而剥夺或者限制财产权。公共利益在物权法中,更多地是为了限制财产权。

  学理上虽然对公共利益的界定作出了许多有益的探讨,但是,要求在物权法中对公共利益的内容作出明确界定,确实十分困难。我个人不主张在物权法中规定公共利益的内涵,也不赞成对公共利益的内涵通过反面排除的方法来加以定义。

  主要原因是:

  1、公共利益概念的宽泛性。一方面,公益所包括的范围是非常宽泛的,它既可能是经济利益,也可能是指社会的福祉,还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。所以,一些德国学者将其称为"总体利益(Interesse einer Vielheit)",因为其既包括经济利益,也包括非经济性价值的利益。(9)在我国,不少学者将其称为"人民群众的共同利益"。(10)另一方面,公共利益和纯商业利益之间存在一定程度上的交叉,某些表面上看来是纯商业利益,也可能具有公共利益的属性,例如,在实践中,必须严格区分社会共同利益和一般商业利益,不能单纯为了商业利益或者招商引资的需要而强行征收征用公民的财产或集体的土地。但是,在成片的商业开发中,也可能会涉及到一些非商业利益,所以,也不排斥其中可能存在公共利益。例如,建设工业园区可以增加税收,获取一定经济利益,但在小区建设中也可能修建医院和学校,这就在客观上使其他社会成员受益。还要看到,公共利益和某些社会成员的利益的集合也可能会相互转化。对公共利益的研究其核心并不是其概念本身,本质上是要研究公共利益和私人权利的关系。从这个意义上说,公共利益是一个相对的概念。所以,法律上不排除,在私人利益数量足够多的时候,也可以转化为公共利益,即使是某些特定的社会成员受益的集体利益,如果有更多的不特定的人受益,也可能会转化为公共利益。公益概念的宽泛性,决定了对公共利益内容界定是困难的。

  2、公共利益内容的发展性。公共利益本身是一个开放的概念,具有不可穷尽性,也就是说其类型繁多,且随着社会的发展而不断发展。因不同社会的发展阶段、各国的具体国情、经济发展水平等,它会具有不同的内涵。而且它与国家政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系。公共利益不仅要受到人民是否客观上受益的限制,而且还要反映社会公共政策的需要,这些都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在我国,随着从计划经济向市场经济的转变,随着国家的职能从经济的参与者到市场规则的制订者和裁判者的转变,随着国家逐渐退出市场,公共利益的范围自然会有发生不同程度的变化。公共利益也可能因为地域的不同,而以不同的形式表现出来。在某一个地方,某项政策体现了公共利益,但在另一个地方,可能不被认为是公共利益。另外,在特殊情况下,某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。总之,公共利益的内涵具有一定的变动性。

  3、公共利益内涵的不确定性。公共利益究竟可以具体化为哪些利益,这本身就是一个法律上难以解决的课题。尤其应当看到,对公共利益无论进行何种分类,都不能通过列举完全准确界定公共利益的内涵。这是因为,公共利益的特征之一就在于其不确定性。有学者认为,公共利益的不确定性主要就表现在"公共"的不确定性和"利益"的不确定性。(11)我们认为,公共利益的不确定性,原因在于,一方面,利益内容本身是一个价值判断问题,具有一定的主观性,例如,在某些情况下,建设某个商业区或者维持原有居民区的特征,可能都体现了一定程度的公共利益,因为这是从不同的角度来作出评价和判断的;另~方面,受益对象的不特定性(12)。也就是说,公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体。一般来说,其受益对象是不特定的大多数人。此处的不特定的大多数不必是社会全体成员,也可能只是某一个阶层,例如,在有些国家,消费者的利益也称为公共利益,这主要是因为消费者本身也是一个不特定的群体。所以,即使在一个小区进行房地产开发,如果其中建设了学校、医院,即使其主要是服务于小区,但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益,因而在一定程度上也体现了社会公共利益。正是因为受益对象具有不特定性,所以,在法律上很难对公共利益的受益主体加以准确界定。(13)

  4、公共利益层次的复杂性。公共利益本身也具有不同的层次,例如,国防利益和市政建设的利益是不同层次的公共利益,从而对其保护的力度也不同。再如,关于财政收入是否可以作为公共利益对待,在判例学理上存在着争议。德国基本法通过以后,法院曾作出一个判决认为,政府为了解决公共财政所采取的措施,虽然可以使国家和地方财政以及一部分公众受益,但不应当据此就认为符合了"公共利益"。(14)我们认为,财政收入尽管主要体现为经济利益,但也因为其体现了不特定人的利益,所以也不能完全否定其公益性。因而各种不同的公共利益之间可能会发生冲突,在此情况下,法律上需要解决的是,如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次,按照各种公共利益的不同层次分别实现,优先保护更高层次的公共利益。但这些分层次的考虑只能是在财产权争议发生之后界定公共利益加以考虑的因素,而很难在立法上对复杂的公共利益的层次作出准确的表述。

  那么,是否可以采用排除的办法来界定公共利益,例如,在界定"社会公共利益"的概念时,将单纯的商业利益、企业利益、集团利益甚至国家利益从公共利益中予以排除,(点击此处阅读下一页)

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