王利明:论平等保护民营企业产权

选择字号:   本文共阅读 11783 次 更新时间:2023-05-27 11:33

进入专题: 民营经济   产权   平等保护  

王利明 (进入专栏)  

 

摘 要:党的二十大报告再次重申“两个毫不动摇”这一重要论述,并提出依法保护民营企业产权和企业家权益。“两个毫不动摇”的法律表现是《民法典》规定的平等保护原则。贯彻落实“两个毫不动摇”,需要建立以平等保护原则为核心的产权保护制度,为市场经济提供基本的产权保护框架。平等保护要求落实“负面清单”管理模式,从市场准入、经营保障、市场监管和权益保护等方面强化对民营企业财产权的保护。平等保护也要贯彻落实到全面依法治国的各个环节,包括进一步完善立法、深化行政执法、加强司法等各方面的平等保护,以落实党的二十大报告所提出的依法保护民营企业产权的任务。

关键词:“两个毫不动摇”;平等保护;民营企业产权;产权保护制度

 

党的二十大报告指出:“坚持和完善社会主义基本经济制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”;要“优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大”。改革开放40多年来,我国民营经济不断发展壮大,已经成为国民经济体系中的支柱力量,为科技创新与进步、促进劳动就业、增加国家税收来源和提升整个国民经济体的质量都发挥着重大作用。历史实践经验表明,以民营经济为代表的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。保护民营经济的健康发展,充分发挥民营经济在社会主义市场经济中的重要作用,是推动高质量发展、构建新发展格局、推进中国式现代化的重要举措。

不过,近几年来,社会上开始出现了一些对民营经济发展的不妥当言论。民营经济“工具论”“退场论”“阶段合理论”等论调开始出现,导致一些企业家心存忧虑。一些歧视民营企业和漠视民营企业家合法权益的情形时有发生,侵害民营企业财产权利的现象也屡禁不止。有的不法行为人甚至把民营企业当作“摇钱树”“唐僧肉”,导致实践中一些民营企业家出现了所谓的“躺平”现象,对经济发展也造成了不利影响。因此,如何坚持和贯彻党的二十大报告所强调的“两个毫不动摇”原则,在平等保护原则之下依法保护民营企业产权,是推进中国式现代化伟大进程中的重大课题。本文拟就平等保护民营企业产权谈一些粗浅的看法。

一、平等保护是“两个毫不动摇”的法律表现

《中华人民共和国民法典》(以下简称“《民法典》”)第207条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织和个人不得侵犯。”这就在法律上宣告了公私财产平等保护的原则,这也是我国物权法的重要亮点。这一规定在法律上明确规定了平等保护国家、集体、私人的物权和其他权利人物权的原则,把公、私财产置于平等保护的制度框架之下。另外,《民法典》总则编第113条将物权平等保护原则进一步扩张为财产权利受法律平等保护原则,扩大了平等保护的适用范围。这两条规定与原《物权法》第4条相比,不仅增加了“平等”二字,而且扩大了平等保护财产的范围,这就更加清晰、明确地确认了财产权的平等保护原则。

平等保护本身也是一项重要的法治原则,我们可以从广义和狭义两个层次来理解平等保护原则。从宏观意义上理解,平等保护强调的是包括整个市场主体法律地位、市场准入条件、市场监管规则、市场退出机制和合法财产权益的保护等诸多方面的平等要求,应当是贯穿整个市场经济各个环节的基本法治原则。从狭义上理解,平等保护的核心内容之一就是对各个市场主体财产权的平等保护。我国《民法典》用两个条文专门强调和规定平等保护原则,主要侧重财产权的保护,但从体系化视角来看,财产权领域的平等保护原则实际上是《民法典》第4条所规定的“平等原则”的具体体现。《民法典》第4条规定,“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”。这实际上是对平等保护原则的宏观确认和规定,即该原则要贯穿于整个“民事活动中”,其包括主体地位、市场准入、市场管理等财产权平等保护以外的诸多经济环节。

平等保护原则是我国物权法的基本原则,具有鲜明的中国特色。在西方国家,物权法以确认和保护私有财产作为基本功能,只规定了抽象的所有权,并未对所有权按照主体的不同进行类型化区分。我国实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。基于维护基本经济制度的要求和促进多种所有制共同发展的需要,在法律中尤其是物权法中确立平等保护原则非常必要。习近平总书记指出:“各类市场主体最期盼的是平等法律保护。”平等保护原则既是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求,也是实现“有恒产者有恒心”,促进社会财富增长的需要。

党的二十大报告强调,要健全以公平为核心原则的产权保护制度,毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。平等保护原则作为民法典的核心原则,实际上是“两个毫不动摇”原则的法律表现。只有坚持平等保护原则,才能让亿万人民群众专心创业、安心经营、大胆投资、放心置产,才能平等对待各市场主体,营造公平公正和公开的市场环境、政策环境、法治环境,确保规则平等、权利平等和机会平等。

为什么说平等保护原则是“两个毫不动摇”的法律表现?从立法上看,平等保护原则的产生就是以“两个毫不动摇”为基本指导思想作出的,也可以说是“两个毫不动摇”基本指导思想的生动实践。改革开放以来,我国在所有制改革方面取得了丰硕成果,彻底打破了单一公有制经济一统天下的格局,摒弃了“一大二公”的极“左”思潮的影响,初步形成了以公有制为主体、多种所有制经济形式共同发展的基本经济制度。1988年通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)第一修正案承认了私营经济的合法性,明确规定“国家保护私营经济的合法的权利和利益”,确认了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充……对私营经济实行引导、监督和管理”。1999年的《宪法》修正案更是将个体经济和私营经济从“社会主义公有制经济的补充”的地位提升为“社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年的《宪法》修正案则将《宪法》第11条第2款,由“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”修改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理”。这进一步提升了私有财产权的法律地位。在宪法的指导下,我国法律法规在保护产权方面也得到了进一步完善,1988年国务院颁发了《私营企业暂行条例》《私营企业所得税暂行条例》和《国务院关于征收私营企业投资者个人所得税的规定》三项法规,使私营经济的发展和管理逐步纳入了法制的轨道。1992年,党的第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。为适应发展市场经济的要求,自1993年开始,我国启动了物权法的制定,而在长达13年的学术辩论和立法审议中,争论最大的问题之一就是是否在物权法中确立平等保护原则。当时有学者提出,根据《宪法》第12条(社会主义的公共财产神圣不可侵犯)和第13条(公民的合法的私有财产不受侵犯)规定,不同的所有制形式在国民经济中的地位和作用是不同的,平等保护原则与《宪法》的相关规定是不符合的,甚至认为对公私财产予以平等保护是违宪的。但经过严肃的讨论,立法机关认为:“我国实行社会主义市场经济。公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则。”“依据《宪法》规定,公有制经济是主体,非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”,因此,“各种市场主体都处于平等地位,享受相同权利、遵守相同规则、承担相同责任”。

“两个毫不动摇”是我国的宏观国策,但仍然需要通过法律层面的平等保护原则予以具体落实。而平等保护原则作为我国宪法所确立的社会主义基本经济制度的固有内涵,自然是落实这一国策的重要制度基石。我国是社会主义国家,目前仍处于社会主义初级阶段。因此,在所有制形态上实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,物权法的平等保护原则正是对这种基本经济制度的具体反映,也符合基本经济制度的要求。

首先,“以公有制为主体,多种所有制并存”并不意味着不同所有制之间存在高低差别。所谓“以公有制为主体”,主要是强调公有制对国计民生、经济安全以及政府实现宏观调控等方面的基础性作用,也是为了保证生产关系的社会主义属性。笔者认为,“主体”强调的是公有制对经济生活的基础性作用。比如,对钢铁、交通、能源等关乎国民经济命脉的产业实行公有制,有利于保证基本的经济制度和属性,维护国家的经济安全和实现政府的调控能力。《宪法》规定虽然在措辞上对于公有制和非公有制存在着主体和非主体的差别,但应理解为各种所有制在国民经济中的作用是有差异的,而不能理解为各种所有制的法律地位是不平等的。正是在《宪法》上多种所有制在法律地位上是平等的,所以,物权法需要规定对各类所有权的平等保护原则。

其次,平等保护是宪法所强调的多种所有制共同发展的前提和基础。一方面,《宪法》既规定了国有经济是国民经济的主导力量,但同时也维护多种所有制的共同发展。《宪法》规定多种所有制经济共同发展,也是对社会主义初级阶段经济发展规律的总结。实践证明,只有努力促进多种所有制经济共同发展,才能巩固社会主义的基本经济制度。这也反映出我国实行的是所有制多元化,既不是单一的公有制,更不是私有化。既然要实行多种经济成分的共同发展,就要对公私财产给予同等保护。所以,物权法强调对不同所有制的平等保护,这也是对宪法同等保护各种所有制的唯一符合逻辑的解释。平等保护是共同发展的前提和基础,共同发展是平等保护的目标指向。另一方面,只有通过《民法典》物权编规定平等保护的原则,才能排除各种干扰,坚定社会主义改革开放的正确方向,巩固社会主义初级阶段的基本经济制度。从长远来看,《民法典》物权编之所以要确认平等保护原则,就是要使多种所有制共同发展成为我国的一项基本国策长期存在。通过平等保护促进多种所有制共同发展,才能真正发挥物权法在维护社会主义基本经济制度方面的作用。

再次,我国《宪法》不仅确立了多种所有制形式,而且规定了对所有权的平等保护。《宪法》对所有权的平等保护,反映在物权法上就是要依据平等保护原则为公有和私有财产提供平等保护。例如,现行宪法既规定了“社会主义公有财产神圣不可侵犯”,又规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《宪法》强调对国有财产的保护,但是,《宪法》对各类财产规定的实际保护规则并没有差别。尤其应当看到,对各类财产权的平等保护是国家的义务。例如,《宪法》第21条就明确了国家负有保护非公有制经济的义务,国家机关在行使各自的职权过程中负有保护非公有制经济的合法的权利和利益不受侵害的义务。所以,按照我国宪法学者的一致看法,从《宪法》内涵本身也反映了平等保护的精神。而《民法典》物权编的平等原则,则是宪法平等原则在《民法典》物权编中的具体表现。

“两个毫不动摇”最终要体现在我国社会主义市场经济的具体发展和不断壮大过程中。而能否落实平等保护原则是决定我国市场经济能否得到健康发展的试金石,这也是影响我国市场经济可持续发展的关键所在。应当看到,我国的基本经济制度还体现在我国实行的是社会主义市场经济体制。我国《宪法》第15条第1款明确规定,“国家实行社会主义市场经济”。这是对我国社会主义基本经济制度的完整表述。作为调整平等主体之间的财产归属和利用关系的物权法,应当把保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利作为基本任务和重要目标。为此,《民法典》就必须要确立平等保护原则,保障所有市场主体的平等地位,确立起点的平等,使得每一主体能够进行平等的交易和公平的竞争,最终促进社会主义市场经济的繁荣与发展。

平等保护的法律原则不仅是“两个毫不动摇”的具体体现,而且是有效落实“两个毫不动摇”的重大制度举措。我国改革开放以来的经济社会发展史也表明,民营经济的培育和发展程度对整个国民经济的发展至关重要。改革开放40余年来,中国发生了翻天覆地的变化,由一个贫穷落后的国家一跃成为世界第二大经济体,并且在短短几十年时间里解决了中国几千年都没有解决好的饥饿、贫困问题,实现了全面建成小康社会的伟大壮举。取得这些成就的关键在于,在党的正确领导下通过改革开放坚持对各种所有制平等保护、共同发展的方针,最大限度地挖掘了社会主义公有制的潜力,并调动了亿万人民创造财富的积极性。从而使中国经济能够保持高速发展,综合国力得到迅速提升。正是政策和法律上对不同所有制经济实行平等保护,为市场主体的平等发展创造了基本条件,才使我国的经济持续、健康、快速发展,社会财富迅速增长,综合国力大幅提升,广大人民群众的生活水平得到极大提高。

坚持平等保护,落实“两个毫不动摇”,是坚持和完善社会主义基本经济制度的内在要求,是构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求。平等保护有利于发挥市场经济的竞争机制,构建市场经济的基础。市场在起点上就要求市场主体的平等,没有平等保护,就不可能存在公平竞争的环境,无法发挥市场经济通过竞争来配置资源的作用。一方面,市场经济天然要求平等。交易本身就是以平等保护为前提和基础,否认了平等保护,就等于否认了市场经济的性质和交易当事人的平等地位,将显著不利于提高经济效率,必然损害市场经济的健康发展。另一方面,市场经济天然要求市场竞争主体是平等的,只有平等保护才能实现竞争的平等。任何企业无论公私和大小,都必须在同一起跑线上平等竞争,适用同等的法律规则,并承担同样的责任,这样才能真正促进市场经济的发展。我们要加强推进中国式现代化,更需要坚持在“两个毫不动摇”的历史经验基础上,不断继续强化对民营经济的保护力度,使民营企业家大胆创新、放心置产,最大限度地发挥民营企业在中国式现代化建设伟大进程中的正能量。

二、平等保护要求依法保护民营企业财产权

贯彻落实“两个毫不动摇”,必须要建立以公平为核心的产权保护制度,从而为市场经济提供基本的产权保护框架。产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权也是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。2014年10月,党的十八届四中全会公报首次提出了“健全以公平为核心原则的产权保护制度”。2019年10月,党的十九届四中全会公报再次强调,要“健全以公平为原则的产权保护制度”。2022年3月《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出了完善统一的产权保护制度的目标,并提出完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系等具体要求。党的二十大报告强调指出:“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境。”所谓“以公平为核心原则的产权保护制度”,就是以平等保护为原则的产权保护制度,这就要按照党的二十大报告所提出的要求,依法保护民营企业产权和企业家权益。当前,平等保护的重点是如何落实党的二十大报告所提出的这一要求。

从历史经验来看,产权制度是市场经济的基石。从过去两百年的人类历史发展可以看出,凡是在经济发展上取得重大成就的国家,都在不同程度上建立了有效的财产权保护制度。因为如果个人的产权得不到有效保护,人们就没有足够的动力去积累和创造财富,也就没有动力去进行投资或者将已经取得的财产再进行投资和生产。秘鲁经济学者索托(Soto)在《资本的秘密》一书中指出,市场经济模式在西方国家(如美国、西欧甚至日本)都取得了极大的成功,但此种模式在许多发展中国家却并未发挥实效。他认为,之所以这些发展中国家与资本市场之间就像隔着一层透明玻璃一样,怎么都进不去,根本原因在于这些发展中国家并没有建立起将资产转换为资本的制度机制,也就是说,最根本的原因在于它们欠缺产权确认和保障的法律机制。英国历史学家弗格森(Nial Ferguson)认为,西方之所以能够在过去的五百年里长期控制世界,主要借助于六大“杀手级工具”(Killer Applications),其中之一就是产权保护。

从国际层面上看,产权保护是经济发展的重要条件,不少经验研究表明,一个法域的财产权制度安排与投资者投资积极性有着明显的相关性。一个法域对财产权的尊重和保护程度越高,或者说政策越稳定,那里的人们就会有更大的积极性在有形财产和无形人力资源上进行投资,并借此获得更高的收入回报。诺斯指出:“17世纪的荷兰和18世纪的英国的资本市场利率的显著下降表明,产权稳定性的提高是大量正规与非正规约束有效地相互作用的结果。例如,合约的实施是从包括惩罚违背协议的商人行为规范演进而来的,其结果是将习俗方式用于正规法。”这方面的研究结论不仅在全球的大量法域都得到了验证,而且在很多微观的商业生态系统中都有相应的证据支持。从全球比较来看,凡是经济发达的国家,其法律制度对财产权的尊重和保护程度发挥了重要作用;即便是大量新兴的经济体,其经济的快速增长,也与这些国家在产权保护制度方面的改进和优化有密不可分的联系。秘鲁经济学家索托专门对此作过研究,他认为,产权保护制度的差异对于国家经济发展的作用极为重要,产权保护的强弱和经济的发展程度存在密切的正相关关系。他同时认为,不发达的国家并没有建立完善的产权登记制度,公司制度也不健全,“企业处于金融家和投资者视野之外;他们的财产权利,没有得到可靠的登记和确认,无法顺利地转化成资本。他们的交易,只能在彼此了解和信任、范围狭隘的熟人圈子中进行,而不能延伸到更开阔的市场上。他们的资产,既不能作为抵押物而获得投资,也不能投资为股票”。美国学者罗森曾经考察了巴西的法治环境,他认为,由于政府对经济生活干预过多,法律缺乏体系性,交易成本过高,制约了经济增长。例如,在1981年,为了在巴西获得一个出口许可证,必须同13个政府部委和50个机构打交道,共完成1 470项不相关的法律事项,潜规则盛行,腐败严重,企业是在低效率的体制缺陷下运行,导致经济发展速度低下。

经济学和法学的研究一再证明,财产权的安全可以产生促进投资的积极效应,有利于减少低效率或浪费性的资源竞争。专门研究近代史的学者指出,在新西兰、澳大利亚、美国等地,借鉴英国的财产权制度,取得了与欧洲类似的经济成功。而在一些法属、葡属殖民地,由于赋予了政府更大的干预私人财产权的空间,经济则始终明显处于弱势状态。虽然单个法域的比较可能有一定的偏差,但对各地的综合比较表明,财产权的保护水平与投资激励和经济增长还是有直接关联性的。产权保护不足就会导致营商环境恶化,直接导致资本外逃的发生,在影响资本外逃的诸多因素中,相较于宏观经济因素,制度因素的影响更为突出。其中,最为重要的制度因素即产权保护制度。一些经济学术研究成果表明,产权保护程度和资金外逃呈现出负相关的关系,即产权保护水平越高,资金外逃的可能性就越低,反之,则资金外逃的可能越大。而在产权保护制度的构建中,应当强化公权力机关对产权的保护,不断提升产权保护水平。一国或一区域的产权保护制度,是影响资金流向的重要因素,政府对产权限制或干预过多,也将直接影响投资者的投资行为,影响资本的流动。世界银行的营商环境保护所列出的各项评价指标,大多涉及法律的立法规范和执法规范等法治问题。例如,开办企业中注册登记的办理程序费用和最低注册资本,产权登记中的程序、时间和费用,少数投资者保护中的信息披露、董事责任、股东诉讼便利和权利保护、公司透明度等,合同执行中的纠纷解决成本和司法程序质量等,这些大多涉及产权保护的问题。

前文从全球历史经验、跨法域比较和中国区域差异的角度分析了产权保护对市场经济发展的重要影响。从这些不同的维度,都可以看到产权保护是维系市场经济秩序、促进经济发展的基石。而从微观的视角进行分析,则有助于进一步理解产权保护对经济增长的具体促进作用。经济学者诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出,有效的产权安排被认为是经济增长的关键。只有产权受到保护和足够的尊重,且制度能够较好地得以实施,才有可能存在公平、有序的竞争,经济增长才有可能出现产权激励。关于这一点,当代经济学研究已经有了非常丰富的研究成果。我国改革开放以来的社会经济发展表明,平等保护财产权为市场经济提供基本的产权制度框架,是经济发展的重要条件。

具体而言,从行为激励角度看,法律保护产权对经济发展的决定性作用主要表现在如下几个方面:

第一,提供稳定的制度预期。“有恒产者有恒心。”所谓恒产,其实就是受到法律稳定保护的财产。英国法学家布莱克斯通曾言:在人类历史上,还没有一种东西能够像财产权那样能够激发人们的注意力、想象力和创造力。法律对产权的保护有利于形成对财产的安全感。完善的产权保护制度可以为个人提供长期稳定的预期,这就有利于激励人们进行长期投资,而不必担心因政策变动而带来的投资风险。由于存在稳定的“制度预期”,私人所有者会主动捍卫其财产权利,并排除一切对其财产权利的不法干涉,从而保障其在法律规定范围内的经营活动。而面对各种投资风险,完善的产权保护制度还可以使市场主体采取措施预防和化解风险提供保障。财产的安全性提升了投资的激励效果。这种安全性使得权利人有一种稳定的利益期待,进而鼓励其放心大胆地再投资。同时,财产的安全性也能够避免对财产进行短期的掠夺性利用,防止短期行为,避免出现“公地悲剧”。如果缺乏完善的产权保护制度,将无法形成稳定的产权合理期待,这也不利于人们创造财富,并打压人们的投资信心、置产愿望和创业动力。

第二,保障财产的安全。只有有效保护人们的安全,人们才会有投资的信心、置产的愿望和创业的动力。没有健全的法治,将导致人才、智力的外流与财富的流失。没有此种安全感,不仅会导致资产的无谓消耗与浪费,也会导致资产外流,抽空社会财富。在全球化时代,资本就像一只最容易受到惊吓的小鸟,对法治具有很强的依赖性,一旦法治出现缺陷,资本必然受到惊吓,就像小鸟受到惊吓会四处逃散一样,纷纷外流。有了安全感,人们才敢大胆投资兴业,大胆创新,进行长期、持续的投资。

第三,维护投资兴业的自由。法律对产权的保护有利于调动权利人的积极性和能动性。著名的哲学家康德认为,自由和财产权是不可分割地联系在一起的。在他看来,个人的行动自由是在不妨碍他人的情形下,追求自己的利益,而享有财产则是这种自由的重要组成部分。财产是自我人格的延续,没有财产则个人就是不完全、不独立的。如果没有财产安全,个人不能完全地说,这是我的,那是你的,就没有安全的社会。按照英国哲学家洛克的观点,产权是个人自由的保障。保护财产权,就是要“保障个人自由发展的物质基础(gegenst?ndliche Basis für die freieEntfaltung)和他在财产法领域自我负责地进行生活”。通过此种对物权行使自由的保护,可以有效激励人们置产创业的愿望,既可以激励人们勤奋工作、艰苦创业、积累财富,也激励人们大胆投资兴业,勇于创新,促进社会财富的增长。

第四,鼓励创新创业。创新是民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。唯创新者强,唯创新者胜。激励创新,永远离不开完善的产权保护制度。一方面,只有保障产权,尤其是保护创新过程中所形成的各种新型财产权利,才能保障个人的行为自由,激发个人的创造力;另一方面,只有充分保护产权,才能激励人们勇于创新。科技创新中产生的知识产权、数据权利等属于无形财产权利,与物权等有体物上的财产权不同,无形财产的权利人无法在事实上排他地支配权利客体,因此,其权利的实现在很大程度只能依赖于法律制度的保障。如果没有法律上的保障,他人可以随意窃取或仿冒、假冒以及从事其他“搭便车”的行为。这样一来,在科技创新和新技术、新产品研发中,发明人或创造者不仅无法因此获利,而且其投入的大量资金、人力和物力也根本无法收回,这就会极大地挫伤人们创新的动力和积极性,打压个人创新的动力。世界各国的历史经验都表明,一个国家只有注重对包括知识产权在内的产权的保护,才能真正鼓励创新,社会才具有活力。

在我国,据统计,绝大多数科技创新是由民营企业完成的,中国高科技公司如互联网5G公司,大多都是民企。这就更依赖于法律对民企的各项财产权的保护。只有不断完善产权保护制度,才能激发个人的创新动力与欲望,从而不断推进中国科技的进步、技术的发展。总之,只有坚持平等保护的法律原则,才能让亿万人民群众专心创新、安心经营、大胆投资、放心置产;才能对各类市场主体一视同仁,营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境,确保规则平等、权利平等、机会平等;才能落实党的二十大报告所提出的“依法保护民营企业产权和企业家权益”的任务。而确认和保护各类财产权利需要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,推动形成明晰、稳定、可预期的产权保护制度体系。

三、平等保护要求落实“负面清单”管理模式

《民法典》第206条第3款规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”从维护基本经济制度的角度看,平等保护是保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。据此,平等保护包括如下几个方面的内涵:一是保障市场主体的平等法律地位,所有的民事主体(包括各类市场主体)在民法上的地位都是平等的,这是其民事权利能够获得平等保护的前提和基础,也是我国宪法所确认的法律面前人人平等原则的具体体现。所谓“法律面前的平等”或“法律上的平等”这一类的宪法规范,对于国家一方而言,即可表述为“平等原则”,而对于个人一方而言,即可表述为平等权。我国宪法所确认的法律面前人人平等,其中也包括了财产权的平等。既然法律面前人人平等包括权利的平等,财产权作为公民基本权利的一种,依据平等原则,应该与公共财产一起受到平等保护。二是保障市场主体的平等发展权利。在市场经济条件下,财产保护的平等不仅仅为市场主体从事市场交易和公平交易创造了前提,而且也为各类所有制企业的共同发展提供了条件。平等保护是市场主体平等发展的条件。贯彻落实“两个毫不动摇”,要在市场准入、市场运营、财产权利等方面都予以平等保护。在平等保护的内涵中,财产权的平等保护处于重要地位,但在强化财产权保护的同时,还需要落实“负面清单”管理模式。

负面清单(Negative List),是指仅列举法律法规禁止的事项,对于法律没有明确禁止的事项,都属于法律允许的事项。最初,负面清单作为一种国际通行的外商投资管理办法,其特征在于以否定性列举的形式标明外资禁入的领域。自从上海自贸区率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度以来,已经形成一种“非禁即入”的负面清单管理模式,并在全国逐步推行。实际上,负面清单所采取的“非禁即入”模式,源于“法无禁止即自由(All is permissible unless prohibited)”的法治理念。据学者考证,该理念最早出现在古希腊的政治准则中,其在经济交往中的采用则始于“二战”后美国与相关国家订立的《友好通商航海条约》(FCNT)。目前公认的运用负面清单的代表性法律文件是1994年生效的北美自由贸易协定(NAFTA)。

从私法层面来看,负面清单是私法自治的集中体现。私法自治又称意思自治,是指私法主体依法享有在法定范围内的广泛的行为自由,其可以根据自己的意志产生、变更、消灭民事法律关系。平等是自治的前提,如果没有平等,仅存在隶属和服从关系,则不可能自治。因此,平等保护要求自治,自治的核心是法无禁止即自由,这就要求采取“负面清单”模式。改革开放以来,中国经济的迅速发展与市场主体自由的扩大紧密相连,自由意味着机会,自由意味着创造,意味着潜能的发挥。负面清单管理模式落实了“法无禁止即自由”这一私法自治的基本原则,因此是一种激发主体活力、促进社会财富创造的法律机制。

为什么平等保护要求落实“负面清单”管理模式?如果说保护民营企业财产权是从静态层面落实平等保护原则,那么从动态层面看,即从民事活动的角度落实平等保护原则的关键就是要实行负面清单管理模式。负面清单对应正面清单,后者源于“法无允许即不可为”。正面清单更加强调事前审批,就特定民事活动而言,必须取得国家机关的批准,民事主体才能实施这些民事活动。这就造成了民营企业发展中的“玻璃门”“旋转门”。负面清单管理模式从民商事活动层面上明确了什么是被允许的,什么是被禁止的。也就是说,负面清单管理模式的特殊之处在于:第一,以法律规范的形式规定了法律体系所禁止实施的若干行为,除此之外的其他行为均应当被准许。这就是所谓的法无禁止即自由原则的体现。第二,负面清单作为法律规范,意味着执法机关和司法机关在根据法律规范对民事主体从事的民事活动进行法律评价时,只能以法律规范所明确禁止的负面清单为依据,而不能轻易地规避负面清单,仅仅依据市场秩序或公序良俗等理由否定民事主体实施的民事活动。第三,法律制度具有开放性(Offenheit),负面清单管理模式可能并未穷尽列举所有不得实施的民事活动,随着市场与技术的发展,实践中可能出现新型的应当被禁止的民事活动。即便如此,公权力机关也不能简单地否定这些民事活动的效力,而应通过立法完善负面清单管理模式。平等保护的原则的实现首先要保障私有企业能够自主地从事生产经营活动,能够享有和发挥企业的自主经营权,通过发挥企业家的想象力和创造力,来最大限度地追求技术创新、科技进步与经济发展。企业家是企业的灵魂,企业家群体蕴含着巨大的创新能力和潜力,有敢为人先的天然属性,如果充分尊重和保护他们的自主经营权,保障企业家的合法权益,就能够最大限度地激发企业家的活力和积极性,弘扬企业家精神,发挥他们作为经济发动机角色,从而更好地促进市场经济的持续健康发展。而要充分保障企业的自主经营权,激发他们的企业家精神,就要充分注重国家治理能力与治理体系的现代化,特别是要尽可能地消除对企业和企业家的不必要制度约束,让他们能够轻装上阵,敢为人先,大胆创新。

我国市场准入实行负面清单制度,是我国全面深化改革的一项重大举措。从我国近些年大力改善营商环境的经验来看,坚持采取“负面清单”模式是一种行之有效的改革举措。党的十八届三中全会明确要求:“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”所以,“负面清单”模式可以说是平等保护原则的具体落地方案,也是推行平等保护原则的重要抓手。在党的十九大作出的全面深化改革战略部署中,全面实施市场准入负面清单制度也被重新强调。中共中央和国务院于2020年出台的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也再次将负面清单列为重点任务,并在2022年4月10日发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中也被列入。从该制度的实施情况来看,市场准入负面清单经历了探索—试点—正式实施—迭代更新的关键几步。清单一再“瘦身”反映高水平开放进程。负面清单管理的实施,对贯彻和落实平等保护原则、促进经济发展确实起到了至关重要的作用。

平等保护是保障市场主体的平等法律地位和发展权利,这必然要求贯彻民法的私法自治。然而,具体到法律实施过程中,平等保护原则如何贯彻到每一个民商事交往具体场景,还需要通过“负面清单”管理模式等更微观的制度来配套实施。从实践来看,制约民营企业发展的因素许多是负面清单管理模式没有得到贯彻落实。一是民营企业的准入门槛依然过高。实践中,在部分承诺开放或者已经开放的领域不允许民营企业进入,或者通过设置较高的准入门槛或繁琐的审批程序,变相限制民营企业进入。这不仅不利于构建正常的市场竞争秩序和价格形成机制,阻碍了相关领域产业结构转型升级,还可能在一定范围内导致腐败案件的发生。二是民营企业的准入门槛具有不确定性,特别是在新业态、新行业领域,民营企业进入市场的风险较大,民营企业在无法明确监管机关的明确态度之前,往往不愿意在新型领域的研发和创新上投入太大的成本。尤其应该看到,在人工智能、数字文化产品等新型领域,由于前期研发成本较高,民营企业在无法获知这些新型领域的合法性的情况下,往往不愿意投入成本。三是民营企业依法进入后,在生产要素获取方面存在不公平对待。一些金融机构对民企的借款设计了复杂繁琐的贷款审批流程,贷款利率较高,一些金融机构出于风险控制的考虑,不愿意给民营企业提供信用贷款,这些因素都导致了民营企业长期面临“融资难、融资贵”的问题。四是民营企业的合法权益缺乏足够的合法保障。五是政府审批手续复杂繁琐,一些行业仍然面临审批的多项程序。尽管“放管服”改革取得了显著成绩,但是在一些领域中政府审批手续仍然相当复杂,而且审批程序与审批结果具有不透明性和不确定性,政府没有把事前审批转移到事后监管的模式。

针对上述问题,如何在民商事活动中有效实现平等保护,就需要继续坚持和实施好负面清单管理模式。平等保护应当以负面清单为基础,根据负面清单对民事主体实施的行为进行法律评价。具体而言,包括如下几点:

第一,市场准入。与曾经的“正面清单”模式相比较,“负面清单”模式的重要特点就在于建立了“非禁即入”的制度模式,并使“非禁即入”成为市场开放与创新的制度保障。据此,行政机关不得设置额外的市场准入条件,或变相规避行政许可法定的原则。负面清单最突出的优点,“是能够极大地增强市场开放的透明度,因为哪些行业或者行为被排除在外是‘立刻’就一目了然的。而要在正面清单中要求透明度,则需要另加相应条款”。多年来,我国在市场主体的准入方面将实行负面清单作为改革的突破口,并成为深化改革的重要内容。此种模式的采用,对于激发市场主体的活力、扩大市场主体的准入自由、减少政府管制,具有重要的现实意义。然而,如前所述,当前对于民营企业的进入障碍仍然不可忽视。当前和今后一段时间的重要工作就是如何让负面清单模式能够得到更好的施行。党的二十大报告指出,要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。因此,要进一步推进“放管服”改革,减少审批事项,缩短审批程序的环节和实践。需要清理各项投资审批事项,为民营企业松绑减负,对禁止进入的清单需要不断“瘦身”,压缩民营企业市场准入的限制范围,破除民间资本进入重点领域的隐形障碍,支持民营企业发展新业态新模式,鼓励商业模式创新,解决民营企业的准入门槛依然过高、具有一定的不确定性的问题。

第二,经营保障。负面清单模式的特点在于“法无禁止即自由”。民营企业取得合法经营资格,其经营权也应当受到法律保障。负面清单的管理模式可以有效规范政府权力,有助于明确划定政府干预民事活动的边界,从而在整体上降低市场主体的市场准入风险,并提高市场主体对经营活动的后果和效力的可预期性。因此,对市场主体经营权的限制,必须要有法律依据。习近平总书记指出:“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”不能随意限制市场主体的合法权益,不得打着合法的幌子随意插手民营企业的自主经营活动,不能对民营企业合法正当的经营活动进行不当干预。

第三,市场监管。负面清单的管理模式要求行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项,并且行政机关要对市场准入的限制条件进行合理说明,从而有利于推动行政行为的公开、公正和公平,使政府的自由裁量权受到规范限制,从而能真正保障市场主体的行为自由。此种模式要求从过往注重进入审批转向对经营过程和经营行为的监管,要摒弃过往那种以事前“发证”为主要监管手段的落后治理模式。政府的主要角色是营造和维护市场化、法治化的公平竞争和营商环境,而不是轻易干预和介入、甚至替代企业的自主经营活动。要进一步准确实施反垄断法,加强对行政垄断的规制,为民营企业创造良好的营商环境。反垄断的目的是发挥市场竞争作用,如此才有利于促进民营经济健康发展。

第四,权益保护。对民营企业而言,只要其依法成立、合法经营、照章纳税,就应该充分保护其合法权益。政府要严格执行合同,依法保护产权,增强民营企业的合理预期和信心,依法行政必须充分尊重、保护民营企业财产权。在负面清单管理模式下,出现法律未作规定的“空白地带”。尤其是进入新生态、新业态,实行自主创新,常常伴随着一系列不可预测的市场风险,但由于法律并没有禁止进入,在此情形下,应当对进入新业态的市场主体的合法权益予以保护。

应当看到,我国负面清单管理模式的改革已经取得了明显成绩,但从更好地落实对民营企业的平等保护的角度看,仍然存在一些需要完善的空间。如何让负面清单管理理念在行政管理部门中内化于心、外化于行,从而让民营企业家群体真正获得一个稳定的制度预期,一方面,需要通过进一步立法将负面清单模式更明确的固定下来,从而更好地总结过往改革的成果和经验,尤其是怎么平等对待各类所有制企业,让这一制度更有效的落地。我国《民法典》虽然规定了平等保护原则,也确立了私法自治的原则,但是私法自治原则总体上比较抽象,如何通过负面清单管理模式对私法自治原则进行具体化规定,形成具有约束力的、明确性的法律规范体系,乃是平等保护原则和司法自治原则得到实现的关键。另一方面,要在行政执法过程中落实负面清单制度。目前,虽然负面清单制度已经日益深入人心,但由于尚未充分实现制度化,其在贯彻平等保护原则的效果上仍然需要着力强化。因此在行政执法中,对各类民事主体要平等对待,无论是国有企业还是民营企业、外资企业,均应当受到法律的平等保护,不能因为企业身份不同就在司法上区别对待。例如,在政府采购领域,应当严格按照招投标程序公平对待所有的投标人,不能针对项目设置不合理的条件,不能在项目审查等方面对民营企业区别对待。在就业促进层面,要减少民营企业职工的户籍限制。只有构建以平等保护为原则的财产权制度,并与“负面清单”制度相配套,才能营造市场化、法治化、国际化营商环境。

四、平等保护要贯彻到全面依法治国各个环节

贯彻落实“两个毫不动摇”,必须将平等保护贯彻到全面依法治国各个环节。保护产权是法治的重要内涵,早在18世纪,英国法学家边沁(Jeremy Bentham)就指出:“财产权与法律生死相依,没有法律,就没有财产权;法律消失了,财产权也就消失了。”这就深刻揭示了法律保障的核心是产权保障问题,平等保护是财产权保障的重要原则,也是一种重要的司法保护理念。平等保护原则只有通过法律保障才能落到实处。因此,必须按照习近平总书记的要求,“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节,依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”。“各类市场主体最期盼的是平等法律保护。一次不公正的执法司法活动,对当事人而言,轻则权益受损,重则倾家荡产。”贯彻作为重要法治原则的平等保护原则,对于依法保护民营企业产权和企业家权益,营造市场化、法治化、国际化营商环境意义重大。因此,要推进以平等保护为原则的产权保护的法治化,应将平等保护贯彻到全面依法治国各个环节。

(一)进一步完善立法,强化平等保护

党的二十大报告指出,要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境”。从立法层面来看,重点应对民营经济主体在产权保护、市场准入、投融资、公平竞争等重点领域作出详细规定和保障。如前所述,《民法典》构建了以平等为原则的产权保护制度,确立了对各类财产权的平等保护。但《民法典》颁行后,还需要制定配套法律法规予以落实,尤其是在民营企业财产权方面,需要制定有关民营企业财产权保护的立法。在民营企业财产权保护方面,我国虽然已经有相关的政策,但还没有通过法律规则对其予以确认和巩固,这也在一定程度上影响了民营企业财产权保护的合理预期。因此,一方面需要清理不当阻碍民营企业发展的政策和法规,及时将矛盾的、过时的、阻碍民营经济和民营企业发展的法律法规及相关司法解释进行清理和修改,另一方面,应当以《民法典》关于财产权平等保护的原则为基础,细化产权保护、市场准入规则,尽早制定一部系统完备、科学规范、运行统一的民营经济保护法,对平等保护原则作出全面、详细的规定。立法上要平等保护市场主体的市场准入权。不得通过较高的准入门槛和繁琐的审批程序,变相限制民营企业的市场准入。同时,要完善行政程序法等法律,规范公权力的行使。进一步放开民营企业市场准入。此外,立法上还要针对民营企业的融资难和融资贵问题,规定在融资上公平对待,尤其是在立法上强化对民营企业财产权保护,只要合法经营和纳税,民营企业就要受到平等保护。

(二)深化行政执法的平等保护

依法行政要坚持平等保护。行政权的行使与公民权益的维护具有密切的联系,解决好严格执法、公正执法的问题,才能保障好财产权。因此,深化财产权的行政保障,是充分保障财产权的关键。法治的要义在于“规范公权,保障私权”,行使公权不得以侵害私权为代价,而规范公权是保障私权的基础。从实践来看,民事主体相互之间的产权纠纷是容易解决的,而强大的公权对私权的侵害,在预防和解决上则显然难度更高。要真正让企业家专心、安心、放心,就必须从法治层面切实保护好民营企业的产权。一是政府应该树立善意对待民营企业产权和企业家权益的执政理念,尊重包括民营企业和民营企业家在内的各个民事主体的合法产权,依法保护包括民营企业家在内的公民的人身权、财产权、人格权,把依法保护民营企业产权和企业家权益贯彻到行政执法的全过程,在办案过程中不能因为办案简单化而不讲方式、方法,导致企业遭受一些不必要的损失,避免“办一个案件搞垮一个企业”。二是真正树立大力推进法治政府和政务诚信的观念,特别是不得以“新官不理旧账”等理由任意毁约。相反,政府部门更应当带头以政务诚信来带动整个社会的诚信。三是对民营企业的产权限制必须要有合法的依据,不得违背法律法规随意减损公民、法人和其他非法人组织的财产权益,不得违背法律规定随意增加公民、法人等民事主体的义务。如果依法必须要作出限制的,要遵守相关的法定程序,而且限制也要符合比例原则,防止限制过度。四是要善用民事的方法来遏制违法行为。坚决防止利用刑事手段查处民事案件,防止将经济纠纷当作犯罪处理,防止将民事责任变成刑事责任。在罪与非罪界限还不清晰、不明确的时候,笔者一直呼吁“民法要扩张,刑法要谦抑”,在这种情况下,能够通过民事法律手段妥善处理的经济纠纷,尽量不要动用刑事手段。

(三)加强司法的平等保护

司法保护是产权公平保护的最后一道防线,也是实现社会公正的最有效手段。因此,完善产权司法保护具有重大意义,具体而言:

一是司法机关要严格公正司法。为了实施好《民法典》和相关法律法规,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,在办理有关企业家案件的过程中,应当严格依法办案,准确把握和运用宽严相济的刑事政策,紧紧围绕“公正与效率”这个永恒的主题办好案。要强化对包括企业家在内的广大人民群众的人身权、人格权、财产权的保护,让当事人更加便利的行使诉权、维护私权、救济损害。要深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。“一个案例胜过一摞文件”,努力在每一个司法案件中实现公平正义,才能全面实施好、贯彻好、落实好《民法典》。

二是要提高民事权利的保护水平和效率,畅通司法救济渠道,统一法律适用标准。本着平等保护的原则,在刑事案件办理中,应当牢固树立民事权利保护的观念,平等、充分保障每一位诉讼参与人的合法权益。对涉及重大财产处置的产权纠纷依法申诉案件和民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别,对于确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案,要依法予以纠正并进行赔偿。要落实“少捕慎诉”的刑事司法政策,严格按照法定程序采取查封、扣押、冻结等措施,对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施。同时,要强化刑事诉讼监督,促进公正司法,依法保障涉案企业家的合法权益,从立案、侦查、采取强制措施、审判和执行等各个环节保障涉案企业家的合法权益。习近平总书记指出:“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施,把民事纠纷刑事化,搞选择性执法、偏向性司法的,要严肃追责问责。”在涉企业家案件的办理中要准确把握和运用宽严相济的刑事政策,坚决防止利用刑事手段插手民事案件,防止将经济纠纷当作犯罪处理,防止将民事责任变为刑事责任。

三是平等保护要求处理好罪与非罪的界限。我们要坚持罪刑法定、疑罪从无,特别是对新业态、新领域、新型交易的纠纷,要严格区分经济纠纷与犯罪的界限,防止和纠正利用刑事手段非法干预经济纠纷的情况。刑法是对违法行为最严厉的制裁手段,一旦入刑,不仅个人身陷囹圄,甚至子女也受到重大牵连,家庭受到重大影响。如果是企业,可能一夕之间导致企业毁灭。在罪与非罪界限不清晰时,能通过民事法律手段就能妥善处理的社会纠纷、经济案件,就尽量不使用刑事法律手段。例如,在实践中,关于非法转让国土罪,有的民营企业家以土地使用权入股,或者以土地使用权作为公司资产的公司股份对外转让,只要土地使用权仍然登记在公司名下,其归属没有改变,不能认为构成犯罪。再如,有的办案人员过度扩大非法经营罪范围,将一些新业态的活动作为非法经营犯罪,甚至将对赌协议认为是非法经营,或因为其有一个“赌”字就和赌博罪联系在一起。从法律上看,对赌协议就是典型的民事纠纷,这类纠纷就应该在民事领域解决,不能动不动就将其和刑事犯罪联系在一起。还有的办案人员没有妥善区分民间借贷和非法集资的界限,出现了一些问题。因此,笔者认为,在罪与非罪界限尚不清晰时,“民法要扩张,刑法要谦抑”,摒弃重刑轻民观念,多善用民事手段处理纠纷。

四是要区分企业家个人犯罪和公司犯罪,企业家个人犯罪只能查封个人在公司的股份,不能因查封个人财产而将公司财产全部冻结,甚至非法吊销公司的营业执照和其他营业许可。要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法,在处置其个人财产时不应牵连企业法人财产;对企业违法,在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产,区分涉案人员个人财产和家庭成员财产,在处置违法所得时不牵连合法财产。

五是对于改革开放初期民营企业经营不规范问题,要按照《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,“严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”。对企业在改制过程中存在的不规范的历史问题,要按照上述文件办理,不能“翻烧饼”,推倒重来。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别,确属事实不清、证据不足、适用法律错误的案件,要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。

五、结 语

党的二十大描绘了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的蓝图。实现中国式现代化必须要促进社会主义市场经济的高质量发展。发展是党执政兴国的第一要务,是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这就必须坚持“两个毫不动摇”,而坚持财产权的平等保护,就是“两个毫不动摇”在法律领域的具体表现。“两个毫不动摇”的核心是构建以平等保护为核心的产权保护制度体系。通过平等保护,必将进一步推动民营经济成为“量的合理增长的有生力量”和“质的有效提升的重要载体”,成为推进高质量发展、构建新发展格局的重要一极。只有实现全面发展,才能鼓励科技创新,增加社会财富;只有实现全面发展,也才能实现国泰民安、人民富裕,并最终实现民族复兴。进入新时代,踏上新征程,我们要贯彻落实党的二十大报告精神,坚持“两个毫不动摇”,坚持平等保护,依法保护民营企业产权和企业家权益,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长,为早日建成中国式现代化国家而努力奋斗。

 

王利明,中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员,教授、博士生导师。

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文章来源:本文转自《上海政法学院学报》2023年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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