陈柏峰:征地拆迁上访的类型与机理

选择字号:   本文共阅读 538 次 更新时间:2016-02-04 11:03:45

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陈柏峰 (进入专栏)  

   征地拆迁问题的上访是当前社会的热点问题。根据媒体报道,目前上访事件中,占比最大的类型是因征地拆迁造成的。一些统计显示,征地拆迁导致的信访达到了相当高的比例。既有研究对征地拆迁上访的认识,主要涉及以下几个方面:第一,认为我国土地制度不合理,不允许农村土地自由交易,限制甚至剥夺了农民的土地权利,人为地造就了城乡土地的二元结构。第二,认为征地拆迁的上访,是因为政府对农民的补偿不足,农民应该分享足额的土地增值收益分配,因此征地拆迁应该按照市场价格补偿农民。第三,因法律制度不完善,尤其是法律对“公共利益”界定不清,导致政府以“公共利益”的名义滥用公权力强制拆迁,从而侵犯农民权利。第四,征地制度中信息的严重不对称,影响了公民和媒体对政府在强制拆迁中的暴力行为和权力滥用行为的判断,从而导致被拆迁人的救济都难以理性进行。

   上述对征地拆迁上访的认识,虽从不同方面介入,但主要强调制度的视角。总体而言,还较为单一,未能深刻触及现实中征地拆迁问题的复杂性,尤其是对被征地拆迁户的心态和动机把握不足。全面认识征地拆迁的上访,需要将被征地拆迁户所处的社会结构和情景与他们的心态、动机和行为结合起来。目前,社会群体之间出现了较大的分化,不同社会群体的诉求有了很大不同;即使在农村或城市社区中,人们也有了很大的分化。不同社会群体、不同家庭乃至家庭中不同成员的诉求都可能有着不同,表现在征地拆迁上访中,不同人的动机和诉求都可能有很大不同。不同的上访者的心态有所不同,有的是反对征地拆迁;有的并不反对,但希望通过上访博弈来获取更多的利益;有的则是征地拆迁后发生的心理不平衡、社会不适应问题。本研究将从上访者的动机切入,关注征地拆迁的过程及不同阶段不同类别上访的性质,深入分析征地拆迁上访的机理。

   一、反对征地拆迁的上访

   学者通常容易关注被征地拆迁者对补偿价格的不满、对征地拆迁程序的异议,而较少关注征地拆迁对象的意愿和心态。对于多数征地拆迁户而言,征地拆迁将使他们的财富增长,他们显然更在意从征地拆迁中获取实际利益,因此其上访(或做钉子户)主要是试图获取更多利益。然而,确实存在一些人,他们由于各种原因而不接受征地拆迁,其中最典型的有四种因素:第一,情感因素。相比从征地拆迁中获取的实际利益,有的人更看重世世代代耕种的土地或祖传下来的房屋,因为在土地和房屋上寄托了当事人的情感。这种情感的背后,可能是对故去的亲人的哀思,也可能是自己童年成长的记忆,或者是在城市艰苦奋斗时可以回眸的“乡愁”。正是由于情感因素的介入,使得当事人不在意从征地拆迁中获得的利益,因此反对征地拆迁。第二,生活习惯。征地拆迁不仅仅事关土地和房屋,还意味着生活模式的改变。在城中村和城郊村,土地征收和房屋拆迁后,人们可能需要搬进政府统一规划的小区,从而在居住和生活上实现城市化。城市小区虽然在基础设施、环境卫生等多方面明显比村落社区更有优势。但居住和生活习惯的城市化,将意味着家庭不再有庭院,而只有建筑“森林”中的一个“鸟笼子”,进出家门不再“脚踏实地”,而需要爬楼梯;也可能意味着老年人再不能随意搭建一所简便的房子居住,而必须挤在单元房里,这可能导致新的家庭矛盾。一些老年人对生活习惯改变的“恐惧”尤其严重,这可能导致他们成为征地拆迁的“钉子户”。第三,家计模式。征地拆迁不仅仅意味着家庭生活模式的变化,还伴随着家计模式的变化。被征地拆迁户虽然可以得到一笔不菲的补偿,但将不能再从土地上获得收入,收入范围将大幅缩减;如果不能在城市里实现就业,就会进入失业状态,尤其对于中老年人而言,从农业中转移出来在城市获得体面工作,这种机会很小。进入城市生活也不能再如在农村那样养殖家禽、种植蔬菜来补贴生活,生活成本将大大增高。这些影响家计模式变化的因素,都将成为人们反对征地拆迁的重要因素。第四,特殊用途。由于土地或房屋用做特殊用途,征收或拆迁后很难找到合适的替代对象,这意味着将改变土地或房屋使用人的生产生活,或使他们已经获得的某种利益受损。例如,一块土地上建有一个经营颇好的砖瓦厂,土地征收将使其预期经营利益受损,而且很难迅速找到另一块土地并立即投产。在商业经营中,人口流动大意味着商业机会多,长时期在固定位置的经营也会积累顾客的熟悉程度和认可程度,房屋拆迁后并不容易找到新的经营场所,即使找到合适的经营场所,也会使过去经营积累起来的客户和声誉不能为新的经营带来利益。

   上述几个方面的因素,有时单独成为当事人反对拆迁的原因,有时同时出现。出现的因素越多,当事人反对拆迁的强度可能就越强,就越有动力上访或成为征地拆迁的“钉子户”。从现实来看,坚持农业生产的老年人、适度规模经营的“中农”,这两个人群特别容易成为反对征地拆迁的上访人。第一,坚持农业生产的老年人。目前在中国大部分农村地区,占主导地位的家庭再生产模式是“以代际分工为基础的半工半耕结构”。一个三代人的家庭,往往是年轻子女外出务工经商,获得务工收入;年龄大的父母留村务农,获得务农收入,并负责养育孙子辈。这个家庭就可以同时获得务工和务农的两笔收入,而且家庭的养老和抚育在农村完成,生活费用远比城市低。即使有些家庭在城市里购买了住房,但是城市住房往往只是在春节期间才住很短一段时间,很少真正居住在城市。这种家庭再生产模式下,“半工半耕”中的“耕”主要是由老年人完成的,因此,这种耕种模式实际上是“老年人农业”。

   “老年人农业”的主体是五十多岁、六十多岁甚至七十多岁的老年人,他们年龄较大,在城市里几乎找不到合适的工作岗位,但在农村耕种土地既有热情,也有体力。目前农村耕作机械化程度不断提高,体力要求下降,在平原地区尤其如此,农业耕作的几乎每个环节都可以用机械来替代人力;农业劳作时间也大幅度缩短,所谓“三个月种田,三个月过年,半年农闲”。老年人耕种不到10亩的土地,完全可以应付,一年可以有1万元左右的农业收入。家庭吃的粮食主要来自土地,蔬菜供给也主要来自土地,同时还可以附带养鸡、鸭,肉、蛋的供给也可以部分自给,生活成本因此很低。如果没有农业就业的途径,数以亿计的老年农民将无事可做,他们的生活成本将大大攀升,生活幸福感大大下降。

   一旦面临征地拆迁,这些老年人从内心是拒斥的,尤其是对那些仍然年富力强的老农而言。大面积的征地拆迁意味着生产方式、生活方式的全方位改变,他们将失去土地,失去就业,需要适应新的生活习惯,面对陡然攀升的生活成本,这种情况下,征地拆迁将面临巨大的阻力,尤其是如果这些老年人在家庭内部能完全掌握主导权,他们将成为政府非常难以对付的“钉子户”或上访户。他们年龄大,充当钉子户时有“技术”优势,他们也有空余时间去上访。

   第二,适度规模经营的“中农”群体。在农村也有一些身强力壮、全家在家从事耕作的农民,他们构成了所谓的“中农”群体。这个群体,由于各种原因,并不外出务工,而是在家务农,除了耕种自己家庭的土地之外,还流转了进城务工的亲朋好友的土地,从而实现了“适度规模经营”。他们自己家庭一般拥有10亩左右的土地,加上流转得来的,可能有20亩以上的土地。他们全心全意从事农业耕作,因此有动力改进农业基础设施,购置中大型农机具。他们所购置的农机具不但为自己耕种方便,还可以为邻居提供收费服务。数十亩农田上的收入,加上副业收入,中农家庭一年也可以有不低于外出务工家庭的收入。

   中农群体家庭的生产和生活与土地的关系极为紧密,正因此,他们是村庄中最关心公益的人,是村庄公共建设的主导者,是村庄组织系统中的主干,是村庄政治生活中的活跃分子。正是由于中农群体的存在,在农村人、财、物持续外流的背景下,农村可以保持社会稳定。这个群体农民的生活谈不上特别富有,却也十分殷实。一旦土地征收,中农阶层直接受到冲击,他们流转得到的土地将会减少甚至完全失去,他们的生产、生活方式都将无法持续。减少了土地,他们就不能获得足够的农业收入,完全的小农兼业的生产将不能维持家庭开支的需要;土地征收可能破坏原有的水利、道路等基础设施体系,为其耕作带来种种不便。这些都可能倒逼他们进一步放弃土地,而成为打工洪流中的一员。当他们面临自己的承包地被征收时,可能持有更加激烈的反对态度。中农群体的家庭生产、生活情况使他们很容易成为上访的积极分子或“钉子户”的中坚分子;在既有村庄组织系统中主干成员的身份和社会资本,有助于促使他们成为群体性上访的组织者和主导者。

   反对拆迁的“钉子户”(或上访户)往往发生在征地拆迁实际进行之前,个别情况下发生在征地拆迁初期。他们在上访过程中可能表现出各种各样的诉求,要求更多的利益补偿,要求解决工作,等等。虽然当事人的一些诉求可能在政策内通过照顾或补偿来加以解决,但在多数情况下,当事人所要求的更多的利益补偿,往往缺乏法定的依据,当事人的很多诉求,其实是很难在政策和法律框架下得以满足的。例如当事人“乡愁”式的情感诉求、就业问题。当然,更多的利益补偿,可能削弱前述因素对当事人上访态度的影响。上访人如果坚持法律和政策外的诉求,上访事项的解决将变得非常棘手。上访诉求也许是值得同情的、可以理解的,但也仅仅只能同情和理解,政策和法律对之无能为力;要能满足,除非不征地、不拆迁,这却是不可能的,因为城市化、现代化的大潮不可阻挡。这种悖论,也许是在现代化过程中必须直面的一种宿命。

   二、征地拆迁过程中的上访

   虽然确实有人不愿意被征地拆迁,但对于多数人而言,盼征地、盼拆迁则是普遍的心态。有个颇有意味的案子:河南灵宝的王帅曾因在网上反映家乡土地非法征收而被囚,后经媒体曝光后被释放,当地工业项目中止下马,被征的土地退还给了农民。令人吃惊的是,此后王帅不敢回家,家人在当地也受到敌视,村民因他搅黄了工业项目,断绝了征地补偿而愤怒。因为土地一旦被征收,农民可以立即得到一笔巨款,它是从事农业生产的收入的数倍甚至数十倍;土地转为非农用途,还可以带来非农就业机会,以及房屋出租、零售、餐饮等商业机会;尤其是在大城市郊区,征地拆迁往往使农民暴富,而且住房、社保、工作等也能得到解决,这远好于从事农业生产。尽管如此,征地拆迁户往往在征地拆迁的初期就开始了上访(或做钉子户)的历程。上访所针对的事项,一般主要针对以下几个方面。

   第一,被征土地的面积。征地补偿的获得首先与被征土地的面积相关。这看起来较为明确,在实践中却很容易成为有争议的事项。首先是土地承包合同上登记的面积与土地实际面积存在差异,原因是存在“黑地”,即为了避免税费负担而由农民或集体所隐匿的土地面积。“黑地”从古至今都存在。土地征收时农民往往上访要求重新丈量土地,将那些过去隐瞒的“黑地”面积纳入补偿范围。其次是使用卫星遥感技术测量的征地面积与用手工方式测量的各家各户征地面积的总和并不一致。因为一旦重新测量,各种狡黠的手段都会被农民用上:收买村干部在测量时“偏心”,在测量现场耍泼、放狠话逼迫村干部就范。从个人立场出发,村干部也犯不着那么“较真”,最终的结果一定是手工测量总面积溢出遥感测量面积。在面积测量过程中自感“吃亏”的村民,通常会找上级政府上访,政府也无可奈何,往往只能在其他方面给予补偿和“安慰”;或者说,这些村民可能以土地面积作为“由头”来要挟政府另外给予一些补偿或达到其他诉求。

第二,地上附着物和拆迁房屋的估价。地上附着物和房屋是征地拆迁中补偿的重要来源,一般按照重置价格估价补偿。这是非常容易引起争议的环节,因为估价的标准化与差异化的补偿诉求之间存在着根深蒂固的矛盾。估价有时由政府委托的公司进行,更多时候由政府自己制定标准进行补偿。例如,一般树木按照粗细程度进行补偿,果树要按幼树还是投产树进行补偿,投产树还分幼果期、盛果期还是衰果期等。这种定性其实有相当大的主观性,很难有绝对的量化标准,一棵果树到底是否属于盛果期,很难说是绝对的。村民对政府工作人员的定性不满意,就很容易触发纠纷、导致上访。(点击此处阅读下一页)

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