王冠华:责令交出土地行政强制中若干法律问题探析

选择字号:   本文共阅读 1569 次 更新时间:2013-10-08 21:21:14

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王冠华  

    

   【摘要】依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定作出的“责令交出土地”决定,是目前征地拆迁领域中市、县级国有土地部门取得被征地拆迁人占有之土地最常用的行政手段。关于“责令交出土地”决定该等行政强制手段的适用问题,由于法律规定得过于原则,又缺乏配套规定,常为地方行政机关所滥用,本文对采取该等手段的主体、前提条件、违法判断标准、责令交出时限以及责令交出土地行政强制程序等相关的法律问题进行全面探析与系统研究。

   【关键词】征地拆迁;责令交出土地;行政强制手段;法律问题

   我国《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”依据该条规定作出的“责令交出土地”决定,是目前征地拆迁领域中市、县级国有土地部门取得被征地拆迁人占有之土地最常用的行政手段。基于谋求行政利益等方面的考量,为达到低成本征地拆迁之目的,市、县级国有土地部门常常违背“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则、给予被征地拆迁人很低补偿甚至不给补偿(以违法建筑之名行非法拆除之实);同时,不少地区亦普遍存在商业征收在政府的暗中支持和包庇下,无视国家法律规定的权限和程序,借公共利益的幌子以政府之手搞“联合拆迁”、“突击拆迁”、“节日拆迁”、“晚间拆迁”等损害群众利益的现象,使得广大民众面临遭受重大财产损失或者因拆迁而一夜赤贫、甚至无家可归等困境。当广大民众基于包括但不限于前述情形拒绝交出土地时,市、县级国有土地部门又以“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地”为由,“责令”被征地拆迁人“交出土地”,再加上法院工作不到位,由此不断引发群众长期上访、集体上访等事件,甚至发生执法人员与民众肢体冲突,导致流血事件,影响社会的和谐与稳定。关于“责令交出土地”决定该等行政强制手段的适用问题,由于法律规定得过于原则,又缺乏配套规定,常为地方行政机关所滥用,笔者以为,有必要对采取该等手段的主体、前提条件、违法判断标准、责令交出时限以及责令交出土地行政强制程序等相关的法律问题进行全面探析与系统研究。

   一、关于决定主体的问题

   根据《实施条例》第四十五条规定精神,作出责令交出土地相关行政决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”,主要是指县、市、省国土资源局(或土地管理局),通常不会涉及国务院所属的国土资源部,但乡级政府的土地管理所等派出机构等机关明显是不适格的。实践中,部分地方以乡级政府的土地管理所等派出机构、城市管理局、综合执法局、城建部门、规划部门、甚至成立的某某拆迁指挥部等临时机构乃至于房地产开发公司的名义作出“责令交出土地”决定,存在行政主体不适格的问题,该等决定当然也应归于无效。由于《实施条例》第四十五条没有赋予“县级以上人民政府土地行政主管部门”对于被征地拆迁人“拒不交出土地的”强制执行权,“县级以上人民政府土地行政主管部门”属于《行政强制法》第53条规定的“没有行政强制执行权的行政机关”.根据《实施条例》第45条关于“…拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”、《行政强制法》第53条关于“没有行政强制执行权的行政机关可以…依照本章规定申请人民法院强制执行”以及法释[2000]8号《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第87条第1款关于“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理”的规定,即便该等部门有权作出“责令交出土地”决定,但对于该等决定的执行,也只能申请人民法院强制执行,而不能由其自决自执。在申请人民法院强制执行时,由于该等执行的依据,只能是“县级以上人民政府土地行政主管部门”作出的“责令交出土地”决定。故在此便有一个行政强制行为合法性的司法审查问题,当然这也是作出“责令交出土地”这一决定的前提条件所需要探讨的问题。

   二、关于决定前提条件的问题

   关于“责令交出土地”决定的前提条件问题,《实施条例》第四十五条仅从被征地拆迁人的角度作出规定,确定了“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的”且“拒不交出土地的”这一前提条件,构成“责令交出土地”决定的一个要件;对于“县级以上人民政府土地行政主管部门”作出“责令交出土地”决定的前提条件则未置明文。法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)第十四条第一款规定,“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行;(四)符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”从该条款文义来看,其第(三)项系《实施条例》第四十五条从被征地拆迁人的角度构成“责令交出土地”决定的要件予以具体化之规定,亦系从被征地拆迁人的行为角度设定合法性司法审查的条件之一;其第(四)项主要是对提出非诉行政执行申请的一般条件作出的集中规定,其第(一)、(二)项是从行政机关的角度设定合法性司法审查的条件。笔者认为,从立法精神上看,《若干规定》第十四条第一款第(一)、(二)项虽系《实施条例》第四十五条有关“县级以上人民政府土地行政主管部门”申请法院强制执行情形的具体申请条件,但也应视为“县级以上人民政府土地行政主管部门”在征地拆迁实践中作出“责令交出土地”决定前需要满足的前提条件。从这个方面来说,《若干规定》第十四条第一款第(一)、(二)项从“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度,补充规定了“责令交出土地”决定的又一要件。对于“责令交出土地”决定的上述两个要件,笔者予以具体阐析如下:

   (一)基于“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度关于“责令交出土地”决定的要件

   如前析,基于“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度关于作出“责令交出土地”决定的要件有两个前提条件:一是征收土地方案已经有权机关依法批准;二是市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为。详述如下:

   1、征收土地方案已经有权机关依法批准

   (1)征收土地方案的有权批准机关

   从我国土地法律法规看,对于“征收土地方案”,《土地管理法》未予提及;《实施条例》虽规定了“征收土地方案”,但对其有权批准机关,却未作明确的划分。根据该等法律法规的条文规定,关于“征收土地方案”的有权批准机关问题,可以从三个方面进行推导:

   1)根据土地利用总体规则,土地利用总体规划编制方案批准机关是“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“省、自治区、直辖区人民政府授权的设区的市、自治州人民政府”.

   《实施条例》第八条规定,“全国土地利用总体规划,由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制,报国务院批准。”“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制,报国务院批准。”“省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。”“本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划,由乡(镇)人民政府编制,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”《土地管理法》第21条规定,“土地利用总体规划实行分级审批。”“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。”“省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。”“本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”“土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。”

   从以上两个法条文义来看,“征收土地方案”所涉及的土地利用总体规划内容,“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“省、自治区、直辖区人民政府授权的设区的市、自治州人民政府”有针对不同情况的批准权限。

   2)根据土地利用总体规划下被征收土地用途转化规则,农用地转用批准机关是“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“市、县人民政府”。

   《土地管理法》第四十四条规定,“设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。”由于征收拆迁中的“征收土地方案”必然涉及农用地转为建设用地方面的内容,根据本条规定,关于被征收土地的用途转化问题,“国务院”、“省、自治区、直辖区人民政府”以及“市、县人民政府”有针对不同情况的批准权限。

   3)根据征地审批规则,区分被征收土地的性质和数量规定不同批准机关为“国务院”和“省、自治区、直辖区人民政府”.

   《土地管理法》第四十五条规定,“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。”“征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”“征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”由于征收拆迁中的“征收土地方案”除涉及农用地转为建设用地方面的内容外,亦必然涉及被征收土地的性质和数量等方面的内容,根据本条规定,关于被征收土地的最终权限问题上,只有“国务院”和“省、自治区、直辖区人民政府”有针对不同情况的批准权限。

《物权法》第四十二条第一款规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”结合本款规定并综合以上三个方面的推导,笔者认为,征收土地是国家为了社会公共利益的需要,将集体所有土地转变为国有土地的强制手段;根据《土地管理法》的规定,(点击此处阅读下一页)

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