张英洪 刘雯:征地拆迁、整建制转居与农民财产权

——基于北京市大兴区北程庄村的调查与思考
选择字号:   本文共阅读 232 次 更新时间:2019-10-13 21:46:16

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张英洪 (进入专栏)   刘雯  

一、引言

   在城市化进程中,农民的财产权利是如何维护和发展的。这是一个重大的社会实践问题,也是一个重大的公共政策问题和事关城乡融合发展的重大理论问题。正是带着这些问题,最近我们对北京市大兴区黄村镇北程庄村进行了调查。黄村镇是大兴区委区政府所在地,北程庄村作为黄村镇所属的一个行政村,地处大兴区新城北区,距离大兴区政府6.3km。该村在2010年3月底前,先后完成了土地全部征占、整建制转居和集体经济组织产权制度改革,已属于无农业、无农村、无农民而只有集体经济组织即北程庄村股份经济合作社的“三无村”。北程庄村虽然完全没有农业这个产业、没有村庄这个形态、也没有农民这个身份,但至今仍然保留着村委会这块牌子。因征地拆迁,农民上楼,北程庄村村民与其他拆迁村村民混住在郁花园三里社区和康泰园社区,这两个社区均成立了城市社区居委会。

   2006年,即在北程庄村进行最后一轮大规模征地拆迁的前一年,该村面积约50hm2,72户,农业户籍人口259人,农村劳动力183人。村集体经济组织总收入149万元,资产总额为1767.4万元,其中固定资产1231.7万元,流动资产为535.7万元。到2017年,该村集体经济组织总收入659万元,资产总额为8805万元,其中固定资产3710.2万元,流动资产5094.8万元,农民人均所得14300元。该村共有集体经济组织成员265人,其中劳动力140人。

二、土地征收与安置补偿

   自20世纪80年代以来,北京的征地补偿安置政策经过了三次较大的调整。最近一次调整是2004年4月29日北京市政府常务会议通过、自2004年7月1日起施行《北京市建设征地补偿安置办法》(北京市人民政府令第148号,俗称148号令)。该办法有几个明显的特点:一是规定了征地补偿,也规定了人员安置和社会保险。二是明确征地补偿费实行最低保护标准制度。三是实行逢征必转原则,规定征用农民集体所有土地的,相应的农村村民应当同时转为非农业户口。四是实行逢转必保,建立社会保险制度,将转非劳动力纳入城镇社会保险体系。五是明确农村村民转为非农业户口后,不丧失对农村集体经济组织积累应当享有的财产权利。

   从20世纪90年代末期开始,北程庄村集体土地先后四次被陆续征用或征收。到2007年,该村土地已被全部征收。

   发生在1999年前后和2004年的两次征地,分别是因为修建铁路和修建公路的需要而征地,属于小规模的征收耕地,且只征地不转居。该村土地大规模被征收发生在2007年。一次是因京沪铁路建设,征收该村21.3 hm2土地,根据《北京市建设征地补偿安置办法》,征地补偿标准统一打包,征地单位按照300万元/ hm2的标准支付给村集体征地补偿款;另一次是大兴区新城北区5.75km2规划开发建设征地,这次征地共涉及7个村庄,北程庄村属于其中的一个,该村被征收剩余的所有土地即30.7 hm2,征地单位按照240万元/ hm2的标准支付给集体征地补偿款,同时给村集体2600m2底商的所有权。2007年北程庄村两次征地补偿款约13700万元。

   北程庄村的前两次征地,没有改变村庄的基本格局。2007年的两次征地拆迁,使北程庄村完全失去了传统村庄的基本形态和结构,实现了从传统乡村向现代城市社区的历史性嬗变。

   2007年北程庄村土地被征占、整体拆迁后,在回迁社区还没有建成之前,征地单位采取按照置换面积进行房租补贴的方式安置农民生活,农民自主租房,每月每平米补贴租金20元。北程庄村拆迁补偿方案以每户为单位,按照每户宅基地面积75%置换回迁房。此外,还有宅基地的地上物补偿和旧房装修补偿。其中,宅基地的地上物补偿按照房屋重置成新价补偿。一般情况下,回迁的村民每户能置换到4套房(每套房约90m2)和60多万元的现金补偿。该村置换面积较多的几户,置换了7套房和100余万元的现金补偿。凡是按规定提前签字搬迁的,每户还能获得2万元奖励资金。

   2009年6月,北程庄村村民开始回迁到两个已建成的回迁社区公寓。提前搬家的进入郁花园三里社区居住,搬家较晚的进入康太园社区居住。康泰园社区系在北程庄村原址上建成的城市社区;郁花园三里社区则是7个拆迁村的集中回迁社区,隶属于新成立的高米店街道管辖,共有16栋回迁楼,1865套公寓,居住了5000多人,其中本地户籍人口约2500人,外来人口约2500人。

   《北京市建设征地补偿安置办法》对转非劳动力就业作了规定,强调转非劳动力就业坚持征地单位优先招用、劳动者自主择业、政府促进就业的原则。转非劳动力自谋职业的,一次性就业补助费支付给本人。该村转非劳动力基本上选择自谋职业,征地之日男不满40岁、女不满30岁的16周岁以上的劳动力,只支付给本人一次性就业补助费,人均约5.6万元。

三、整建制转居和社会保险

   按照《北京市建设征地补偿安置办法》的有关规定, 2007年北程庄村的土地被全部征收,农业户籍人口全部转为非农业户籍,全村整建制转为城镇居民。农村集体经济组织或者村民委员会要对转非劳动力和超转人员办理参加社会保险手续,缴纳社会保险费。

   转非劳动力是指征地转为非农业户口且在法定劳动年龄范围内具有劳动能力的人员,不包括16周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生。对于转非劳动力补缴社会保险费主要包括基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费三种。超转人员是指征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上年龄超过转工安置年限的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员,包括无人赡养的孤寡老人以及法定劳动年龄范围内经有关部门鉴定完全丧失劳动能力且不能进入社会保险体系的病残人员。其中,超转人员安置办法依照2004年6月27日印发的《北京市人民政府办公厅转发市民政局关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见的通知》(京政办发〔2004〕41号)执行。

   2007年北程庄村征地时,转非人数共265人,其中转非劳动力100多人,超转人员43人。村集体从征地补偿款中支付转非劳动力和超转人员的社会保险费约2000多万元,其中超转人员平均每人缴纳生活补助费用和医疗费用达65万元。该村没有经认定完全丧失劳动能力的病疾人员,如认定有转非病残人员,其缴纳的社会保险费用会更高。

四、集体产权改革与收益分配

   北程庄村于2009年开始实行集体经济产权制度改革,2010年完成集体经济产权改革任务,开始实行按股分红。其基本做法是:

   一是确定改革基准日,开展清产核资工作。北程庄村将2009年4月30日确定为改革基准日,自2009年4月30日至2010年3月30日,开展清产核资工作。截止到2010年3月30日,北程庄村集体资产总额80734366.04元,其中村集体固定资产总额50083951.5元,货币资金30355989.54元,其他资产294425元。村集体负债总额2367797.48元,村集体净资产总额为78366568.56元。

   二是确定集体经济组织成员身份和股东人数。根据有关规定,北程庄村确定集体经济组织成员即村股份经济合作社股民共265人。其中1956年1月1日至1983年12月31日(1983年后实行家庭联产承包责任制不再有集体劳动),全村参加集体劳动的人员106人,劳龄总年数1458年。

   三是兑现原集体经济组织成员劳龄款。1956年1月1日至1983年12月31日期间,参加集体生产劳动但在改革基准日前,户口已经迁出本村的原集体经济组织成员共81人,对这些原集体经济组织成员计算劳龄款,实行现金一次性兑现的办法支付。原集体经济组织成员劳龄总年数582年,按每年365元计算,共支付原集体经济组织成员劳龄款212430元。

   四是明确股权设置和股权权能。该村集体净资产总额78366568.56元减去原集体经济组织成员劳龄款212430元后,所剩余的净资产额78154138.56元作为股权设置的份额。在股份设置中,北程庄村基本上按照集体股占30%、个人股占70%的比例原则设置股权。

   五是实行按股分红。2010年,北程庄村完成集体经济组织产权制度改革后,就实行了按股分红。2010年至2014年,北程庄村集体经济组织成员每年的基本股分红金额分别是:10204元、12270元、18405元、20450元、20859元,2015年至2017年每年分红均为22495元。

五、思考和建议

   作为从传统村庄转型为城市社区的典型案例,北程庄村的乡—城转型过程,有许多深层次问题值得深思,相关公共政策需要进行必要调整。

   (一)关于征地拆迁及补偿

   目前这种高成本的征地拆迁城市化模式存在严重弊端,亟需革除。改革的总体要求是在建设法治中国的目标下,坚持和实现土地集体所有制与土地国有制这两种公有制的平等,维护和发展农村集体和农民的财产权利,实现社会的公平正义,推进治理体系和治理能力现代化。

为此,要从根本上改变现行的征地思维和征地制度。1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。这是从静态上规定了城市土地属于国有、农村土地属于集体所有。就是说,在1982年这个时间节点上,城市土地属于国有、农村土地属于集体所有。有关部门应当对当时的城市土地以及农村的集体土地的所有权分别进行所有权的确权登记,并进行固化。《宪法》并没有规定在城市化这个动态过程中集体土地必须转为国有土地。城市化是一个动态的发展过程,在这个过程中,不一定非要对集体土地实行征收变为国有土地。所以,我们建议:一是加快土地方面的立法工作,保障两种土地公有制的平等地位。在城市化进程中,在符合规划的前提下,集体土地与国有土地一样可以开发建设,换言之,在集体土地上同样可以建设城市。同理,国有土地也同样可以从事农业生产经营,比如国有农场、国有林场、都市田园、城市农业等。土地管理要实现法治化、精细化、科学化,要分别对国有土地和集体土地的所有权进行详细的确权登记,集体土地的所有权分别确权登记到相应的集体经济组织名下,国有土地的所有权应当实行各级政府的分级登记,明确由国务院行使以及由地方各级政府行使的所有权领域和范围。二是区分因公共利益需要的一般公益征收与城市建设需要的开发建设征收。《宪法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。就是说,国家为了公共利益的需要,不仅可以对集体土地实行征收或征用,也可以对国有土地实行征收或征用。这种征收就是一般公益征收,应当给予公正补偿。因城市开发建设需要征收农村集体土地的应当列入开发建设征收范围。开发建设征收可以借鉴台湾地区区段征收的经验做法,对纳入城市建设规划区的农村集体土地实行开发建设征收时,在对被征收集体土地进行重新规划整理后,将40-50%的土地退回给集体土地所有权人(略类似于我国有的地方实行的留地安置),(点击此处阅读下一页)

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