王亚新:不完全财政与中国司法的去地方化

选择字号:   本文共阅读 370 次 更新时间:2016-01-11 11:59:21

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王亚新  

  

   自20世纪90年代,为了遏制当时似有愈演愈烈之势的“地方司法保护主义”,学界就曾强烈地呼吁改变司法机关的“人财物”等资源保障严重依赖地方政府的现状。作为让司法“去地方化”改革的一个最终目标,各级法院、检察院应当在“全国一盘棋”的层次上获得统一的资源保障。不过,在十八届大三中全会以来决策层提出有关司法改革的各项任务中,司法机关的“人财物”由省级统管的改革大概属于最为困难的类别,事实上到目前为止也只有少数地区开展了这项改革的试点推行。本文旨在对这项改革的理念原则及条件路径等做一点初步探讨。只是,在司法机关的所谓“人财物”中人事的安排有其特殊性,“财”和“物”虽然关系紧密但仍有必要加以区分。此外鉴于法院和检察机关两个系统存在重要差异,以下讨论的重点将置于法院的经费保障问题。即主要考察对省级以下地方法院在“财”的方面如何统管,必要时适当涉及与“人”和“物”的关联。

  

   何谓“法院经费省级统管”

  

   “省级统管”在“财”这个方面的改革,大体指的是省级以下地方各级法院的经费支出不再依靠同级地方财政,而改由省级财政统筹,中央财政则通过转移支付及专项资金等加以补充。各地法院将不向本地财政部门报送预算,不必努力再去争取预算不被或少被扣减、或者申请各种临时的经费增加,同级人大也无须履行审批本地司法机关预决算的手续。总之这项改革之后,基层及中级法院与同级地方政府每年围绕收入支出预决算的讨价还价博弈过程,原则上大部分应该都可免掉了。省内各级法院的预算即便分别编制,也须汇总为一个整体上的全省法院预算方案,经省级财政部门核准拨付实施,省人大则负责履行审批本省司法预决算案的程序。与此同时,诉讼费等各地法院收入的种种规费无须交地方财政,亦不能再全额或按比例回流到法院,一般应该都是直接纳入省级财政账户。以上,就是对各地法院在经费的支出收入方面由省级统管之后可能形成的未来“图景”所做的一个粗略描绘。

  

   关于这样的改革“愿景”,需要从理念和功能两个方面辨析其合理性何在。换言之,相对于法院财政保障“地方化”的原有制度安排,究竟可期待这幅“图景”有什么样的优化或者改进呢?当然,作为对改革效果最为一般的期待,基层或者中级法院对于同级地方政府也许不必“端人家的碗看人家的脸色吃饭”了。但已有不少论者担心,法院不能仅靠与地方财政脱钩就真正消除“地方化”,而且这种改革还会带来加强法院系统内“行政化”趋势的不利后果。

  

   确实,省级统管法院财政虽然能够作为司法“去地方化”改革的条件之一,但改革达到这项目标需要其他重要条件的配合,很难把摆脱地方政府对司法的干预作为论证上述改革愿景具有合理性的唯一根据。此外,法院经费省级统管的改革还可能基于其他几个有关方面价值、理念及功能作用的考虑,有必要分别讨论。首先,因诉讼费等规费收入直接上缴省级财政,这项改革显然有助于切断目前仍不同程度地存在于某些法院的收入与支出之间关联,使法院真正失去通过诉讼收费等渠道“创收”的冲动。其次,由于省内所有法院的经费均由省级财政统一筹集和拨付,原来在不同地域的法院之间经费保障严重不均衡的“苦乐不均”现象将会在某种程度上得到缓解。再者,与此紧密相关的是,脱离了直接受到地方财政状况制约影响的状态,在省级财政得到中央有力支持并秉持“托高补低”等经费统筹和拨付方针的前提下,有理由期待实行这种改革的省内所有法院都能在财政保障的力度方面“上一个台阶”。即无论位于哪个或何种地区,每一法院都能够通过改革获得较前更高(保障已经很充分的法院至少不致被降低标准)、且更具有稳定性的经费保障。

  

   不过也应当看到,经过2007年起诉讼收费的大幅度降低和中央转移支付的加强等过程,目前法院“收支两条线”的状况并不存在普遍或严重的问题。因此,切断收入支出关联及消除“创收”动机等因素很难视为改革所指向的重要目标。至于不同法院之间经费保障的相对均衡、保障力度和稳定性的增强,虽然作为走向司法预算独立的必然路径,属于改革的重要内容,但对于这些价值或功能在现阶段能够实现到何种程度,恐怕都不应抱有“一步到位”等不切实际的幻想。

  

   笔者认为,除了上述的理念及功能,省级统管法院财政的改革还有可能指向一项隐而不显、意义却十分深远重大的目标。这就是以司法改革为契机“撬动”或者促使整个财政体制或者预决算制度逐步走向健全化。

  

   历史上的“不完全财政”现象

  

   从我国历史上看,所谓司法财政保障“地方化”的现象,其背后存在着源远流长的传统。据历史学家的相关研究,帝制中国尤其到晚期采取的是中央政府一统财政收支大权,各级政府却没有自己的地方财政这种制度安排。但是在农业社会中税源税基全都在基层:主要来自于农民和土地。支撑整个政权包括向社会提供公共服务的绝大部分资源都得由当时的基层政府即州、县层级的官员通过税赋徭役等负责汲取,再层层向上输送。问题是中央统一的税赋安排(即所谓“正税”)经常或几乎总是不能满足自身及地方财政所需,于是不得不“半制度化”地允许甚至迫使地方政府在正税之外巧立各种名目予取予夺,导致“杂税丛生”。对于地方政府而言,不仅维持其行政事务及提供起码公共服务的费用、甚至连官员体面生存的经济条件都往往不能通过正式的税收和财政安排得到保障,于是依靠各种“陋规”或“加派加征”来“保运转”甚而中饱私囊就成为常态现象。这种制度安排被历史学家命名为“不完全财政”。其带来“税上加税、愈演愈烈”的后果则为解释王朝兴替的所谓“黄宗羲定律”所总结。不过,近年来也有从事历史社会学研究的学者,如周雪光认为,“不完全财政”的制度安排反映了治理一个疆域辽阔、人口众多、地方差异极大的国度遇到的根本性困难以及相应的对策,对于理解我们今天所面临的局面也极具参考借鉴意义。

  

   首先,因各地“冲繁疲难”情况相异,赋税征收难易度不一,所需行政费用亦大相径庭,由中央政府自上而下编制合理的完全财政预算非常困难;其次,正式财政的特点在于预算分门别类、专款专用,而地方官员面临的任务及条件环境等千变万化,殊难在预算上逐项对应。而且上级部门也时常下达临时指令或改变政策,地方上因资源不足难以适从,常常不得不通过突破正式预算或加征税赋予以因应;最后,编制统一而完全的正式预算并将其付诸执行除了政府内部正常的交涉谈判过程,还会经常遇到上下级之间扯皮“内耗”带来的交易成本过高问题。因此,不完全财政提供了注入“地方性知识”因地制宜弹性行动的调节机制或回旋余地,给国家治理的动态过程带来灵活性、多样性,包含着相当程度的合理契机(周雪光:《帝国治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期)。

  

   改革开放以来,较长时期内地方政府事权与财权不相对应,其所承担的行政事务及提供的公共服务头绪众多、任务繁重,而能够从正式渠道获得的财源却十分有限。这种不均衡或不对称导致了“预算外”或“非正式预算”的隐形财政运行方式大行其道,乃至催生以滥收费摊派罚款等种种不规范的手段向社会汲取资源的乱象。以古鉴今,地方上事权与财权的相互脱节很可能与历史上“不完全财政”的传统存在着某种程度的“路径依赖”关系。在这样的背景下重新审视司法财政保障“地方化”现象,会发现本来应当为中央事权的司法,其人财物却都归属于地方政府,以及一段时期内曾相当普遍的发生法院不得不靠自行“创收”来“保运转”等问题,其实也可以理解为这种路径依赖关系在特定领域的具体表现。而与历史上“不完全财政”带来的种种严重弊端与实际存在的有限合理性互为表里这个悖论相对应,当代的法院财政保障“地方化”亦是一种既多有备受诟病之处、却也发挥着某些必要功能的制度安排。

  

   不过,随着社会的发展和经济、技术等各方面的条件变化,这种制度安排或许已经到了可能“升级换代”予以逐步改变的阶段。如果地方法院财政由省级统管的改革能够顺利进行,意味着司法职能这种公共服务的提供将不再主要倚靠特定地方的同级财政筹资来予以支撑,法院通过诉讼收费等渠道自行汲取资源直接充作经费的“创收”必要也会彻底消失。不仅如此,省级统管的这种改革还可能意味着广域内众多法院的经费预算以更为一般的税基税源作为基础并加以统一的、有连续性的编制,预算案将以更加正式和更具透明度的方式付诸执行,而预决算及实施、监督等整个过程也将纳入更加规范的程序轨道。在此意义上,司法经费保障的省级统管改革有可能成为我国财政体制或预决算制度整体上逐步走向健全和完善的一个重要环节或者有机的组成部分。

  

   省级统管改革与财政体制的健全化

  

   之所以可能把法院经费保障由省级统管作为一般财政体制或预决算制度启动改革的一种切入点乃至“突破口”,首先因为从现代司法基本性质上来看更适于作为中央事权。从历史上看,地方政府的行政事务及可向社会提供的公共服务虽然相对单纯,但维持基本的社会治安和处理解决当地各种纠纷即所谓“保一方平安”,构成了地方政府最重要的“事权”之一。即便在现代,如果法院的作用仅仅限于通过刑民事审判维持治安和解决纠纷,对司法作为地方事权也不会产生任何疑问。实际上,建国以来相当长一段时期内,司法就一直处于这样的状况。虽然地方政府承担的行政事务和公共服务事项千头万绪,司法作为其中不起眼甚至“边缘化”的部分,既无从主张自身相对地方其他事务具有某种突出或特殊的位置及作用,也不可能发生将其提升为中央或省级政府事权的必要。

  

   但是,随着“法治”被认知为对于国家和社会具有特殊意义的重大价值,也随着在全国范围内形成统一的活跃市场,而且国家日益把维系这种秩序并走向一种“法律面前人人平等”的社会正义,视为进行治理的目的及自身提供的公共服务之重要内容,司法职权提升为省级政府事权、乃至最终落实为中央事权的条件或许正在逐渐成熟。而使法院的经费保障与地方财政“脱钩”转由省级统管的改革,在现代国家的建构和治理过程中,就有可能成为事权与财权在全国层面相互对应或达成均衡这个有关财政体制健全化之重要目标的一个“中间项”。

  

   其次,发达的工商社会与传统的农业社会在税基税源方面存在巨大的区别。历史上国家对于较大规模农业社会的治理,一般都不得不依靠静态、相对固定且与特定地域“肥瘠”差异紧密相关的赋税来源。与此相对,现代的国民经济结构中包括农业在内的第一产业所占份额已被第二和第三产业占有份额日益超越,国家向社会获取资源的基盘也更加多样流动,并且与特定地域相对固化的资源赋存不易形成难以改变的紧密关联。以这种更具一般性及流动性的财源为背景,政府提供的公共服务在力度及技术水准等方面也出现了超越特定区域资源差别的约束而向全国范围“均一化”发展的趋势。

  

虽然在我国这样超大规模的疆域和人口及地方差异极大的条件下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:本文原刊于《文化纵横》2015年12月号

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