贾康 施文泼:增值税“扩围”改革与中央地方财政体制调整

选择字号:   本文共阅读 1275 次 更新时间:2011-09-05 01:00:58

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  摘 要:增值税税制的完善事关市场经济的健康发展,以及政府间财政关系的协调。我国现行增值税与营业税分立并行的状况及问题,凸显了增值税“扩围”改革的必要性。在增值税“扩围”后,如何弥补地方政府的收入损失、并为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制,显得尤为重要,这也是增值税“扩围”改革能否得到地方政府支持的一个关键因素。本文从理论上分析了中央与地方财政体制中增值税的税权配置和收入分享问题,借鉴了几个典型国家增值税改革的经验与教训,对我国增值税下一步的改革方向和实施路径提出了建议。

  关键词:增值税,财政体制,税权配置,税收收入分享

    

  一、引言

    

  增值税自问世以来,50余年间已风靡全球140多个国家,成为大多数国家的主体税种。从征税范围来看,增值税拥有充足的税源和广泛的纳税人,它的税基涉及各个行业和各类经济活动,覆盖经济运行的各个环节。从课征模式来看,增值税采取多环节征税、环环抵扣的方式,征收极为便利,使之具有很强的财政收入能力,能够给政府带来大量的收入。从收入规模来看,在实施增值税的国家里,增值税几乎都成为主要的收入来源。

  由于增值税涉及面广、在国民经济和财政活动中具有举足轻重的作用,它的每一步变革都可能对经济、财政、政治等各个方面造成深远的影响。反过来说,一国的经济、财政、政治、乃至文化传统等因素也会对该国增值税的模式选择和运行过程起着决定性的作用。在这些诸多因素中,一个需要着重考虑的因素是中央和地方的政府间财政关系。

  从各国的政治体制来看,不管是单一制国家还是联邦制国家,绝大多数都实行多层级的政府体制。而增值税能带来充足、稳定的财政收入,它的税权与收入归属自然成为各级政府关注的焦点。在增值税的改革过程中能否妥善处理好中央和地方的关系,对一国增值税能否顺利实施、采取的模式及其运行结果有着至关重要的影响。

  我国自1994年起在全国范围内推行增值税,但出于多方面的考虑,增值税的征税范围仅包括第二产业(建筑业除外)和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业,对第三产业的大部分行业则课征营业税。为了照顾地方政府利益,将增值税确定为中央和地方共享税,将营业税确定为地方税。这一制度安排较好地满足了当时的经济和政治条件,激发了地方政府的积极性,促进了经济增长和财政收入的提高。但是,随着市场经济的发展和完善,增值税和营业税分立征收的做法,日益显现出其内在的不合理性和缺陷,对经济的运行造成了一系列的扭曲,不利于经济结构的转型。增值税扩大征收范围改革(以下简称“扩围”)由此被提上了日程,而中央和地方的既有利益分配格局就成为改革面临的最大挑战。增值税征收范围的扩大,意味着营业税最终有可能被取消。在增值税取代营业税后,如何保证地方财政收入不受影响,从而获得地方政府的支持,将是增值税“扩围”改革能否成功的关键。

    

  二、增值税税权配置与收入分享体制的理论分析

    

  理论界普遍认为,一个运行良好的增值税应该是由中央政府统一进行课征的增值税。将增值税的税权下放给地方政府并不合适,这有几方面的理由。首先,从征管上来说,由于增值税的税基具有很强的流动性,如果由地方政府征收增值税,将会给征纳双方带来高昂的管理和遵从成本。其次,增值税税收收入占全国税收收入的比重一般很高,将增值税这么重要的一个税种划归地方会显著地削弱中央政府的宏观调控能力。最后,由地方政府征收增值税最大的困难来自于对跨境交易的处理。从理论上说,增值税是一种消费型税种,也就是说税负最终由消费者承担,按照税收的受益原则,应该在消费地征收。但是,由于现代增值税采取的是分段计征、税额抵扣的课征办法,除非地方政府在地区之间采取边境控制的办法,否则无法实现在消费地征收增值税。基于这一困难,地方政府要想有效课征增值税,只能采取来源地原则,在销售地征收增值税。然而,由于增值税在征收管理上实行的是抵扣法,这将造成税收在地区间的转移,进而可能导致地方的保护主义倾向,通过人为设置壁垒限制其他地区的商品进入本地区销售,最终造成地区割据,阻碍全国统一大市场的形成。

  基于上述理由,一个由中央统一制定、在全国范围内统一执行的增值税是更合意的。它具有明显的可行性,管理和遵从成本较低,有利于增值税经济效率的充分发挥,促进资源在全国范围内的充分流动。

  增值税的税权应归属中央,但这并不意味着增值税收入也应由中央政府独享。事实上,为了保障地方政府提供公共服务的能力,增值税收入有必要由中央政府重新分配给地方政府。而构建一个科学、合理的增值税收入分享体制就成了重中之重的问题。简单来说,这样一个体制必须充分考虑两个方面的因素。

  第一,地方政府对增值税收入的分享是以征税地点为基础还是以商品和服务的最终消费地为基础。由于增值税采取的是销售地课税原则,增值税的征收地与最终消费地往往并不一致。以征税地为基础在中央与地方间分配税收收入,在操作上简单易行,但却存在一系列问题,分配的效果并不尽如人意,而如前历述,增值税的税负最终是由消费者承担,也就是说最终消费地的居民通过购买商品或服务的形式承担了增值税税负,因此从受益原则来说,其税收收入应归于消费者所在地政府。在中央政府统一征收增值税的情况下,应该由中央政府依据各个地方的居民实际消费额进行分配。这是一种更为合意的税收分配方法。

  第二,增值税作为一个收入数额巨大的税种,理所当然地也应该成为中央政府平衡各地财政收入、调节地区间财力差距的主要税种之一。也就是说,在增值税的税收分配上,还可以采取均等化转移支付的方法,根据各地区的人口规模、经济发展状况、财政需求等一系列指标,按照一定的标准化公式进行分配。

    

  三、我国增值税“扩围”改革及在中央和地方财政体制上面临的挑战

    

  (一)我国增值税“扩围”改革的必要性

  我国现行税制结构中,增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种,二者分立并行、互为补充。其中,增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业,而对第三产业的大部分行业则课征营业税。这一始于1994年的税制安排,适应了当时的经济体制和税收征管能力,为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。然而,随着市场经济的建立和发展,这种划分行业分别适用不同税制的做法,日渐显现出其内在的不合理性和缺陷,对经济的运行造成了一系列扭曲,不利于经济结构的转型。

  首先,从税制完善的角度来看,增值税和营业税并行破坏了增值税的抵扣链条,影响了增值税作用的发挥。增值税具有“中性”的优点,但是要充分发挥增值税的中性作用,前提之—就是增值税的税基要尽可能地广,包含所有的商品和服务。现行税制中对第二产业的建筑业和大部分的第三产业课征的是营业税而非增值税,增值税征税范围较狭窄,导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断,增值税的中性效应大打折扣。

  其次,从产业发展和经济结构调整的角度来看,将大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外,对服务业的发展造成了极其不利的影响。这种影响主要来自于三个方面:第一,由于营业税是对营业额全额征税,且无法抵扣,不可避免地会产生重复征税,进而扭曲企业的生产和投资决策。第二,由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣,企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务,导致服务生产内部化,不利于服务业的专业化分工和服务外包的发展。第三,出口适用零税率是国际通行的做法,但由于我国服务业适用营业税,在出口时无法进行退税,导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比,我国的服务出口由此易在国际竞争中处于劣势。

  最后,从税收征管的角度看,两套税制并行造成了税收征管实践的一些困境,特别是随着多样化经营和新的经济形式不断出现,税收征管也面临着新的难题。比如,在现代市场经济中,商品和服务捆绑销售的行为越来越多,形式越来越复杂,要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难,这给两税的划分标准提出了挑战。再如,随着信息技术的发展,某些传统商品已经服务化,商品和服务的区别越来越模糊,二者难以清晰界定,是适用增值税还是营业税的难题随之而生。

  上述问题说明了增值税扩大征税范围的必要性。国际经验也表明,绝大多数实行增值税的国家都是对商品和服务共同征收增值税。将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务,以增值税取代营业税,符合国际惯例,是未来我国增值税改革的必然选择。目前各方面在这一点上已经基本达成共识,改革的难点在于如何处理好中央和地方的分配关系,合理照顾各方利益,以排除增值税改革的阻力。

  (二)增值税“扩围”在中央和地方财政体制上面临的挑战

  在现行分税制财政体制下,增值税是中央和地方共享税,由国家税务机关征收管理,国内增值税收入按75:25的比例在中央政府和地方政府间分成,进口增值税收入归属中央。营业税是地方税,除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入。从收入数额来看,2008年,国内增值税收入为17996.94亿元,其中中央级收入为13497.76亿元,地方级收入为4499.18亿元;营业税收入为7626.39亿元,其中中央级收入为232.1亿元,地方级收入为7394.29亿元。

  目前营业税是地方第一大税种,2008年地方营业税收入占地方税收收入的比重为31.8%。增值税全面“扩围”后,营业税将被增值税取代,如何保证地方财政收入不受影响就成为首当其冲必须解决的问题。

  而另一方面,从现行增值税的共享制度来看,增值税作为我国最大的税种,它的共享制度在很大程度上保证了地方政府的财政能力,但现行增值税的收入分享体制也存在明显的缺陷,不断遭人诟病。这种缺陷的根源在于增值税收入在中央与地方之间的分配是以税收的上缴地为基础进行的,由此造成了一系列的扭曲,主要表现在下述三方面:

  第一,在增值税的收入分享体制下,地方政府扩大财源的一个途径是提高增值税25%的分享部分,这客观上激发了地方政府加大投资、上大项目,片面追求GDP增长以增加税收收入的冲动,导致各地工业重复建设严重,经济增长方式难以转变。

  第二,由于增值税采取在销售地缴纳的方式,跨地区商品贸易会引起增值税税负在地区之间的转嫁,但现行增值税收入分享体制按照增值税上缴地点来分配税收收入,并没有考虑到税负在地区之间转嫁的因素,导致了地区间——特别是东部地区与西部地区之间——财力分配不均。

  第三,税负转嫁的问题进—步导致了地区间对外地商品设置人为障碍,阻止进入本地区销售,或者强迫当地消费者购买本地产的商品,用垄断本地市场的办法阻止外地商品的输入,形成地区割据和地方保护主义,阻碍全国统一大市场的形成。

  在增值税“扩围”后,为了弥补地方财政收入的损失,一个最简单的思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而,这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。有鉴于此,我们希望能够借着增值税“扩围”这一契机,重新构建我国增值税的收入分享体制。这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例,而应该能更为科学、更为合理地在中央和地方之间划分增值税收入。但是,建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的,在这一体制中如何兼顾各方面的利益,从而获取地方政府的支持,将是增值税“扩围”改革能否取得成功的关键。

    

  四、增值税与中央和地方财政体制:国际经验与教训

    

  自20世纪六七十年代以来,众多国家为了改进原来有缺陷的流转税,纷纷引进增值税。而纵观各国实施增值税的情况,可以发现,在增值税改革中对中央和地方关系的处理妥当与否,直接关系到增值税在该国的成败。本文对澳大利亚、德国、印度和美国这四个典型国家实施增值税的情况进行了分析。澳大利亚和德国都实行了较为规范的增值税模式,印度增值税的推进则显得矛盾重重,而美国迄今为止尚未实施增值税。这几个国家的经验与教训对我国现阶段的增值税“扩围”改革有着重要的借鉴意义。

  (一)澳大利亚

  澳大利亚联邦政府于2000年开征增值税(在其税法中称为货物服务税)。货物服务税从研究到正式开征,联邦政府与州政府之间的博弈发挥了很重要的作用。

  根据澳大利亚宪法的规定,联邦政府和州政府都有着独立的征税权。联邦政府可以征收所有形式的税,并且,关税和货物销售税只能由联邦政府独家征收。这一规定意味着各州不准对货物征收某种形式的销售税和生产税,因此,货物服务税只能由联邦政府统一征收。

  尽管货物服务税的立法和征收管理权限属于联邦政府,但是联邦政府与各州约定,除非联邦政府和州政府一致同意,否则联邦政府不得更改现有的税基或税率。

  联邦政府新开征货物服务税,除了取代之前的联邦批发环节销售税之外,还取消了部分州税。为了确保各州对引进货物职务税的支持,联邦政府除了作出上述约定之外,还对州政府遭受的财政收入损失进行弥补。联邦政府保证在货物服务税开征之后的头三年内,州政府的财政状况不会恶化。联邦政府将对州进行转移支付,并提供短期无息贷款以弥补州政府的财政赤字。

  在税收收入分配方面,根据澳大利亚联邦政府和州政府之间的协议,所有的货物服务税收入在扣除大约1.5%比例的管理费之后,全部转移支付给各个州和地区。税收分配的方法与其长期建立起来的均等化转移支付体系是一样的,根据纵向财政转移支付横向财政均等化的原则,在考虑各州的人口规模、支出需求、财政需求以及某些特殊需求的基础上,按照标准化公式在各州间进行分配。(未完待续)

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