刘松山:科学立法的几个问题

选择字号:   本文共阅读 545 次 更新时间:2015-10-09 21:10:35

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刘松山 (进入专栏)  

  

   党的十五大报告和十六大报告先后提出,要推进决策的科学化。立法是十分重要的决策活动,它的科学化对于提高立法质量至关重要。在十五大和十六大报告的基础上,党的十七大报告进一步提出,“要坚持科学立法”,“完善中国特色社会主义法律体系”,十八大报告提出,要“推进科学立法”。2013年2月23日,习近平总书记在中央政治局集体学习时的讲话中指出,“全面推进依法治国,必须坚持科学立法。”2013年10月30日,张德江委员长在全国人大常委会举行的立法工作会议上首次阐明了科学立法的目标和要求。党的十八届四中全会决定进一步提出,要“深入推进科学立法”。

   由上可见,科学立法是党中央和全国人大常委会适应不断加强立法工作、推进依法治国的新形势,对立法工作提出的新要求。推进科学立法,实现立法决策活动的科学化,意义十分重大。

   但值得注意的是,科学立法是中国立法活动中一个具有鲜明特色的提法。西方国家的立法制度与我国存在根本性差异,一般没有科学立法这一用语。在我国,科学立法也是一个新事物,理论和实践中对它的基本范畴尚缺乏深入研究,对它的内涵还没有形成共识。实践是认识的基础,科学立法既是一个理论课题,更是一个重要的实践课题。笔者认为,在对科学立法尚未形成普遍共识的情况下,各级立法机关应当创造性地开展实践,在实践中不断探索科学立法的基本精神、原则和要求,通过丰富成功的实践经验来逐步揭示和回答什么是科学立法这个基本命题,进而不断推进和深化立法的科学化。

   笔者认为,科学立法的实践也是各具侧面、丰富复杂的,而检验一项立法是不是科学,涉及以不少值得认真讨论的问题。

   一、科学立法与认识论中的客观规律

   科学立法与哲学中的认识论密切相关,其关联点就是认识论中的客观规律。如果从客观规律的说法来考察,科学立法恐怕涉及以下两个问题:

   (一)认识和反映法所调整社会关系的客观规律

   法是社会关系的反映,立法活动是对社会关系做出规范的活动。立法者要对社会关系做出规范,就涉及一个哲学意义上的认识论问题。它的核心是,立法者要善于准确认识、把握和反映社会关系的客观规律。

   承认法是社会关系的反映,就是坚持唯物论。马克思说,立法者“在任何时候都不得不服从经济条件,并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。”这里,马克思是从唯物论出发,强调法不能超越客观的经济条件,它“只是表明和记载经济关系的要求而已”。那么,法如何才能准确“表明和记载经济关系的要求”呢?马克思对立法者提出了要求。他认为,“立法者应该把自己看作一个自然科学家,他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。”马克思这里所说的“表述法律”,实际就是要求立法者像一个自然科学家一样,在法律中准确地表述社会关系的现状和发展方向,即社会关系的客观规律。

   党的十八届四中全会决定指出,与推进国家法理体系和治理能力现代化的要求相比,当前法治建设中存在的一个不适应、不符合的问题,就是有的法律未能全面反映客观规律。这个表述是切中要害的。四中全会决定还提出,“良法是善治之前提”。这里的良法,一个基本要求就是,符合客观规律。

   张德江委员长提出:“科学立法,就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律”,“科学立法的核心,在于立法要尊重和体现规律”。笔者认为,张德江委员长的这一阐述,是从马克思主义哲学中认识论的角度,对科学立法提出的目标要求,是对立法工作具有普遍指导意义的深刻论述。按照他的这个阐述,科学立法的终极目标就是,立法者制定的法,要充分尊重和准确反映社会关系的客观规律。因此,检验一项立法是不是科学,一个首要的普遍性标准就是,这部法有没有以及在多大程度上尊重和体现了它所调整领域社会关系的客观规律。

   规律是事物内在的本质的必然的联系。一部法所调整社会关系的规律,就是该领域社会关系本身以及与其他方面社会关系的内在的本质的必然的联系。无论前面马克思所说的“表述法律”,四中全会决定要求的“良法”,还是张德江委员长所说的法律要尊重和体现规律,实质上都是要求法符合规律。

   如何才能使法符合规律呢?有两个重要前提:一是,立法者自身必须准确地认识和把握这一规律。认识和把握规律,既包括对法所调整社会关系现状的认识与把握,也包括对该社会关系未来发展方向的认识与把握,也即通常所说的立法预测。二是,立法者在立法活动中必须充分尊重和坚持反映这一规律。认识和把握规律,属于认识论中的反映论,它的实现程度主要取决于立法者的认识条件和能力,而尊重和反映规律,属于认识论中能动的反映论,它的实现程度主要取决于立法者的责任使命和政治智慧等多种因素。所以,认识和把握规律与尊重和反映规律,作为马克思主义认识论中的两个重要范畴,相辅相成,互为条件,是保证立法符合规律的缺一不可的因素。从这一意义上看,衡量立法活动是不是以及在多大程度上属于科学立法,对于立法机关或者立法机关的组成人员而言,就有两个重要标准:一是认识把握某一法律规范所调整社会关系规律的条件和能力,以及由此决定的对该社会关系规律认识把握的程度;二是立法程序中的责任使命和政治智慧等因素,以及由此决定的对社会关系规律尊重和反映的程度。

   社会关系存在和发展的规律,既包括全局性的规律,也包括局部性的规律。全国性的立法所反映的主要是某一领域全局性的规律,地方性立法反映的主要是某一领域局部性的规律。在立法中认识把握和尊重反映全局性的规律,其复杂性、困难性都要高于对局部性规律的认识把握和尊重反映。

   但是,局部性规律的把握也并非易事。以上海市的地方立法为例,笔者认为,在这个地方立法中认识把握和尊重反映局部性规律,应当坚持几个原则:一是,要把上海市的立法放在国家改革开放的大局中审视考虑;二是,要从上海的市情、民情出发,深入调查研究,准确认识把握法所调整社会关系的本市特殊性;三是,要站在改革开放的前沿,准确预见上海市局部社会关系的立法对国家全局性社会关系发展方向带来的辐射和传导作用,努力用地方立法引领全国性的改革开放;四是,要把目光投向世界,充分借鉴国外有益的法律经验,使上海市的地方立法能与国外立法适当接轨;五是,在具体的立法过程中,要紧紧抓住立法的必要性、可行性、法所规定内容的适当性以及法制定后的稳定性几个重要环节,反复研究,审慎考虑。每一个地方的立法都有本地方的局部性规律,坚持地方立法中的科学性,应当十分注重根据本地方的实际情况,探寻和把握本地方的局部性规律。

   (二)遵循法律体系的内在规律

   张德江委员长在提出法律要准确反映和体现所调整社会关系客观规律的同时,还对科学立法提出了另一个要求,即:“遵循法律体系的内在规律”。这是法律体系本身而言的。任何一个国家的法律体系都有这个体系内在的符合本国国情的规律。中国是一个单一制的大国,以宪法为核心的法律体系当然也应当有符合中国国情和实际的内在规律。但是,这个法律体系的内在规律是什么,具体应当包括哪些内容,无论在理论还是实践中,尚缺乏深入的研究。迄今为止,党和国家的重要立法性文件也没有从正面对这一问题予以阐述。

   笔者认为,我国法律体系的内在规律至少应当包括以下三方面的内容:一是,在这个法律体系的内部,通过划分立法权限的方式,用不同位阶的法的形式,调整和规范不同领域的事项。二是,在这个法律体系的内部,宪法具有最高的法律效力,下位法不得抵触上位法,法制的内容应当是统一的。三是,在这个法律体系的内部,不同位阶、不同门类的法,应当保持协调性、系统性,以及其基本的逻辑性,避免交叉重复立法等损害法律体系和谐协调的现象。而这是当前地方立法中应当特别引起重视的一个问题。长期以来,地方立法照抄、复制中央立法的现象比较普遍,这种做法看似没有大问题,但实则损害了法律体系内部的和皆有序。地方立法如果成为中央立法的完整再现,从某种意义上就是对中央立法权的损害。中央立法体现的是全国的统一性,地方立法体现的是各地的差异性,对于地方立法而言,如何妥善处理这种统一性和差异性的关系,就十分重要,从立法技术上说,把这个关系处理好了,就把握住了法律体系内在规律的关键。

   二、科学立法的策略:妥善处理改革、发展、稳定的关系

   科学立法的一个重要标准是,在立法策略上,要妥善处理改革、发展、稳定三者的关系。

   当代中国立法面临的一个重大背景是:国家正处于并将长期处于社会主义初级阶段。社会主义初级阶段面临的关键课题,就是改革、发展、稳定。三十多年来的立法实践表明,改革发展和稳定始终是立法中的主题词,立法所调整的社会关系始终关系改革、发展、稳定的大局。什么时候用立法推动改革与发展,什么时候偏重于用立法维护稳定,如何做到立法决策与改革决策相结合,如何在立法中妥善处理改革发展与社会稳定的关系,把握三者之间的力度与平衡,都是立法活动中的难题,又是立法必须面对的重大任务,是对立法机关政治智慧、政治艺术以及法治水平的考验。所以,衡量一项立法是否科学,需要掌握的重要策略标准就是,能否妥善处理改革、发展、稳定的关系。具体说来,就是什么时候立什么法,法要规范什么样的内容,都要充分考虑改革、发展、稳定之间的关系。

   回顾国家立法三十多年的历史可以发现,立法对改革、发展、稳定关系的处理,经过了三个发展变化的阶段。一个阶段是,改革开放至90年代初期:立法的重心由改革转向维护稳定;第二个阶段是,邓小平南巡至八届全国人大期间:注重立法决策与改革、发展决策的紧密结合;第三个阶段是,九届全国人大以来:通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡。总体上看,这些年来,立法较为妥善地处理了改革、发展、稳定的关系,也积累了丰富的经验。

   2014年7月29日,中共中央政治局会议明确提出,要“准确把握改革发展稳定的平衡点”,党的十八届三中全会公报提出:“坚持正确处理改革、发展、稳定关系”。可以预见,在今后相当长的时间内,在立法中妥善处理改革、发展、稳定的关系,依然是一种重要的立法策略,能否妥善处理三者之间的关系,是检验科学立法的一条十分重要的标准。

   党的十八届三中全会公报在提出坚持正确处理改革、发展、稳定关系的同时,又进一步提出:“胆子要大,步子要稳,加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进”。三中全会公报的这个提法,是当前和今后相当长时间内中央和地方立法中处理改革、发展、稳定关系的根本性指导思想。

张德江委员长在去年全国人大会议上所作的常委会工作报告中提出今后一年全国人大常委会的立法任务时,强调:“坚持把立法决策与改革决策更好地结合起来”,“充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用”。而十八届四中全会决定则进一步提出,“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”,要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。由此可见,在改革、发展、稳定三者的关系中,我们的立法策略是,注重立法决策与改革决策的结合,充分发挥立法对改革的引领、推动和保障作用。而不久前全国人大修改后的立法法,也增加规定了一条重要的立法指导思想:“发挥立法的引领和推动作用”。这说明,在改革、发展、稳定的关系中,全国人大常委会试图以法律规定的形式,将发挥立法对改革的引领推动作用,(点击此处阅读下一页)

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