邵六益:立法过程中的政法互动——以“共同富裕”立法为例

选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2022-06-22 21:06:26

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邵六益  

  

   【摘要】共同富裕不仅需要在政策上予以肯定,更要贯彻在法治的全过程中。“共同富裕”目前已经进入判决书中,但由于中国的司法过程无法进行法律解释,法官对共同富裕的援引仅仅具有修辞的效果,无法真正影响裁判的结果,因此探讨共同富裕的法治保障首先要从立法领域展开,通过立法、修法等过程将共同富裕从政策转变切实可行的法律规定。本文以2021年来的立法为分析对象,关注作为政策话语的共同富裕如何进入到立法之中,进而揭示出政策与立法的互动关系:一方面,共同富裕是立法规划中的重要选题,也是立法准备中的重要考虑因素,无论在中央法规还是在地方法规层面,共同富裕都密集进入各种法律文本之中;另一方面,立法在吸纳共同富裕的政策话语时,不是毫无选择的简单复制,而是经过了法律语言的加工和再创造。法律文本中共同富裕的含义和效力被重新界定,由此在政策与法律之间维持了一种政法互动,这种互动也是中国特色社会主义政法体制的重要组成部分。

   【关键字】共同富裕;立法;政法互动;政法体制

  

   在中国特色的社会主义政法体制中,政治因素会以各种方式与法治互动,政治对法律的影响一般体现为党对法治各个环节的领导,法学界对此也有越来越多的研究。在法治的各个环节中,司法经常被认为是技艺理性的过程,因此司法面临的政治影响在学术上遭遇各种质疑,也是众多学者关注的焦点,如司法裁判中政法委的地位和功能是司法制度研究的敏感和热点问题。[1]相较之下,立法涉及对不特定人的权利的分配,本身就是一种政治决断、而不仅仅是中立的技艺理性,是将党的意志转换为国家意志的重要过程,因此党对立法工作的领导和政治影响通常被认为是理所当然的,也就没有太多的学术争议,就像有学者在劳动法领域中发现的那样,“法律的尽头是政策”。[2]笔者曾经以人大立法为例,从政治哲学中的代表理论、同质性命题切入,分析党为何要加强对立法工作的领导;[3]也有学者从组织史的角度分析近些年来党领导立法的实践。[4]对党领导立法的研究,除了政治理论上或组织上的宏观分析外,更需要对党领导法治过程的细致分析,法治过程中的政法互动不仅包括了单向的政治对法律的影响或决定,也包括了法律对政治的吸纳、改造与限定。[5]对这种互动关系的揭示需要借助对具体问题的分析,本文以共同富裕的立法实践为例,揭示这一政法互动过程。文章标题中的“政法互动”指的是政治与法律互动,是政法体制的重要内涵,接近于笔者在分析中国法官如何思考时使用的“隐匿对话”概念。[6]

   一、本文的研究主题与进路

   本文以共同富裕的立法实践为分析对象,对此需要说明的是,第一,为什么要研究共同富裕?第二,为什么从立法而不是从执法或司法的过程去分析?共同富裕的重要性是不言而喻的,改革开放四十多年的高速增长缔造了世界第二大经济体,但贫富分化、社会内卷也越来越严重,自从官方密集提出共同富裕议题后,就迅速成为学术界的热门话题,引发了广泛的关注;目前大多数研究都是从马克思主义、党史、经济学的角度切入的。[7]共同富裕研究必须要有法学的视角,已有少数法学研究者进行了这样的尝试,如张文显教授将高质量发展下共同富裕建设,视为中国式法理学发展的核心要义;[8]张翔教授从宪法教义学的角度出发,将共同富裕解读为中国宪法社会主义原则的核心要义;[9]阎天认为提倡劳动精神、强化按劳分配,是破解收入差异过大、推动共同富裕的重要切入点,进而从高质量发展理念中的共享概念出发,重新赋予按劳分配以新时代的意涵。[10]

   笔者在此前的研究中发现,法治并不当然地支持共同富裕。西方的情况表明,建立在私有财产、契约自由之上的自由主义法治不仅无助于共同富裕,更是以法治的方式固化了资本的逻辑,成为一种资本的编码。[11]汪晖先生指出,产权明晰、法制化等“去政治化”逻辑恰恰支持了不平等的产权改革。[12]这启示我们在讨论中国的共同富裕之法治保障的时候,必须要有意识地观察到法治与共同富裕之间的张力,从而超越法教义学的平面化解读,从政法研究的角度揭示共同富裕的深层多维度逻辑。在政治理论上厘清了共同富裕的逻辑之后,接下来就需要从法治实践中去关注共同富裕的保障问题,本文则主张回到立法角度,关注立法中的共同富裕问题议题。为什么本文要从立法而非司法的角度关注共同富裕问题?一个最为直接的原因是,在立法未作出规定之前,司法在推动共同富裕的实施中的作用是有限的,这一点可以从现有裁判文书对共同富裕的援引和适用中看出来。

   笔者在裁判文书网中以“共同富裕”为关键词进行全文检索发现,在2021和2022年间,包含“共同富裕”的裁判文书从共有52份,其中2022年2份,2021年50份;扣除2020年判决、2021年发布的外,还有40多份。[13]对这些裁判文书逐个研读后发现,大部分裁判文书中的“共同富裕”与此番官方所宣扬的共同富裕问题无关。大部分裁判文书所援引共同富裕是作为日常表述而出现的,如裁判提及的家庭成员或邻里间的共同富裕;[14]如农村村民小组内部报告或村民代表同意书中提到共同富裕;[15]另外,在辽宁本溪的系列裁判中,一审法院对建国初期农业生产合作社目标的界定,“要逐步地用生产资料的劳动群众集体所有制代替生产资料的私人所有制,逐步地用大规模的、机械化的生产代替小生产,使农业高度地发展起来,使全体农民共同富裕起来,使社会对于农产品的不断增长的需要得到满足。”[16]某些判决书中提及浙江共同富裕示范区,[17]还有的判决书因为国家文件而提及共同富裕,如有法院援引《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发[2015]79号)中的“共同富裕”。[18]由此我们也可以发现,尽管在党和国家的政策维度上已经大量使用共同富裕,但是在法治实践中其影响还有待加强。

   在这些裁判文书中,只有少量几份裁判文书中的“共同富裕”论述与本文关注的主题直接相关。有当事人在判决书中主张自己的某些诉求符合国家的共同富裕政策,或者主张对方当事人的行为违背了国家政策,如有公司股东在诉求中提出对方当事人的行为“无法实现国家的共同富裕”;[19]如某网络公司认为某演员对其“肖像权”的过度维权“违背共同富裕之国家精神”;[20]也有当事人提出“仲裁裁决结果一方面不利于直播行业的健康发展,不利于国家经济的健康发展,另一方面也不利于国家提出的共同富裕的大政方针,更传输给社会不诚信更能获利的错误价值观。”[21]这些判决书中共同富裕的援引,绝大部分是由当事人提出的理由或论证技巧,法官在判决理由和裁判说理过程中都没有回应当事人的这些主张。只有在个别裁判文书中,法院说理会援引共同富裕,如某法院在论证财政扶贫资金之使用时提到,“为消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,全国上下开始了一场脱贫攻坚战”;[22]另一法院也在裁判文书中提到“脱贫攻坚战是党中央为了实现‘消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕’这一社会主义的本质要求,而作出的总体部署”。[23]但是,即便是此类援引,也更像是一种表态或修辞,依旧没有对法院的说理或最终的判决产生实质的影响。从上面的分析可以看出,共同富裕虽然已经进入到司法过程之中,但是并没有被“司法化”——在裁判说理中共同富裕没有规范效力和约束力、至多起到一种补强论证的效果。

   鉴于中国的司法权定位,法官无法在裁判中进行法律解释而只能适用法律,因此,如果共同富裕没有进入立法之中而仅仅停留在政策的维度上,在未来的司法实践中也很难期待其发挥更大的作用,这是制度本身所决定的。也正因为如此,如果希望共同富裕能够真正影响法治进程,必须将视角从司法转向立法,只有立法、修法这种分配利益的决断过程才有可能将共同富裕纳入到实践之中。总之,通过上面的研究笔者发现,共同富裕已经进入到裁判文书之中,却没有获得真正的规范意涵,由于中国的法院没有法律解释的权力,其对共同富裕条款的适用难以有前瞻的效力,只有法对相关规定做出修正后,共同富裕精神才能真正进入司法实践进而影响人民的生活,因此本文认为当前阶段更应该从立法进入。

   二、作为立法动因的共同富裕

   在当前中国的法治实践中,政治话语能够以政策的方式进入到立法实践之中,典型的如社会主义核心价值观的入法。党的十九大以来中央对此出台多份文件,如《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》等,使得社会主义核心价值观入法有着比较成熟的机制,学术界对此也有着较多的研究。[24]社会主义核心价值观与法律的关系,有着比较清晰的理论框架予以回答,如法律与道德的关系能够成为这一研究的基本框架,对此的分析更多能够从法律与道德的关系这一常见命题入手;[25]鉴于社会主义核心价值观的包容性,以及12个核心价值能够在相应的法条中找到对应,容易产生司法的效果,因此有不少研究从司法的角度切入。[26]相较之下,共同富裕的政策意味更为明显,更为重要的是,就如笔者在此前的研究中已经指出的那样,作为社会主义本质要求的共同富裕,与自由主义的法治理念之前是存在张力和冲突的,从当前围绕共同富裕的很多社会讨论来看,大家对共同富裕该如何推进存在许多争论,这种争论涉及到一些价值判断问题,无法在中国的司法过程中回应,而只能借助立法过程的分析去揭示这一过程中的政法互动。

   共同富裕是一个非常具有中国特色的话语,当然,这种对平等的主张并非简单来自于传统中国的均贫富的设想,而是来自于中国共产党领导的社会主义革命与建设,这种平等理想在新中国成立后得到了社会主义制度的维护。改革开放后,邓小平所阐述的共同富裕论述更是今天我们讨论共同富裕的重要理论资源。[27]党的十八大之后这个概念逐渐重要起来,习近平总书记在2012年11月17日主持十八届中央政治局第一次集体学习时就曾指出,共同富裕是中国特色社会主义的根本原则,必须使发展成果更多更公平惠及全体人民;特别是党的十九大明确新时代社会主要矛盾已经转变为人民对美好生活的向往同发展不平衡不均衡之间的矛盾后,共同富裕成为回应新时代社会主要矛盾变化的重要举措。党的十九大报告6次提及“共同富裕”,在明确了进入新时代社会主要矛盾的变化之后指出,“这个新时代……是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代”。[28]2021年8月17日,习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调,共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征,需要坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕。[29]此后共同富裕在学术和社会讨论中的热度迅速攀升,本文在分析中对材料的选取以2021-2022这样一个比较短的时间范围为限也是出于这个考虑。共同富裕在党和国家的话语体系中长期存在,党的十九大以来被更多人关注,中央所推动的全面脱贫也在很大程度上印证了共同富裕实践,本文更为关注的是2021年8月18日中央财经委员会第十次会议上习近平总书记的讲话,实际上正是从这个时候开始,共同富裕才频繁进入到各种话语之中。通过百度指数分析也可以佐证这一点,可见图1,共同富裕的搜索指数在2021年8月后有一个急剧增长。

   图1:“共同富裕”的百度搜索指数(2017.10.18至今)

中央对共同富裕的强调,在某种意义上可以被理解成改革开放以来的一次重大的政策调整。改革开放后,国家推动共同富裕的政策是鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来,先富带后富,最终实现共同富裕;此后相当长的时间里,国家政策的重心在前者,即鼓励一部分人先富起来,这带来了中国经济的巨大发展,造就全球第二大经济体,也培育了广大的中产阶级阶层;但与此同时,中国的社会分层和贫富分化也在加剧,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治社会》2022年第3期

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