王贵松:《国务院组织法》的修订与新课题

选择字号:   本文共阅读 5578 次 更新时间:2024-06-21 00:31

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王贵松  

 

摘要: 2024年全国人大修订《国务院组织法》,提升了国务院组织关联事项规定的完整性。《国务院组织法》首次出现了“国务院组成部门”“行政权力”“行政执法监督”等法律概念,这些对明确国务院的构成及权力行使具有重要意义。今后,国家还可以进一步加强对国务院组成部门的组织规范强度,对国家行政机关的内部组织及其架构进行一般性规范。

关键词: 国务院组织法;国务院组成部门;行政权力;组织法通则

 

一、《国务院组织法》的规范强度

在行政组织法上,行政机关的任务、职责、职权的配置、组织的领导体制和相互关系,是一个行政机关必不可少的构成要素,应当由法律规定。其他影响行政机关运作的事项或要素,也可以由法律来规定。[1]根据宪法的规定,国务院的组织由法律规定,但究竟哪些组织事项应当由法律规定并不明确。新中国共有三部国务院组织法,组织事项规定在完整性的程度上是递增的。1954年《国务院组织法》为了避免与宪法条文重复,正文仅9个条文835个字。1982年《国务院组织法》改变立法思路,“使国务院组织法完整一些”,正文扩充为11个条文806个字。2024年修订的《国务院组织法》为了“保证国务院组织法的完整性”,有较大幅度的修改扩充,变为20个条文1937个字。

新修订的文本体现了“健全国务院的组织和工作制度,保障和规范国务院行使职权”的立法宗旨。新增的内容包括:国务院的性质地位(第2条),国务院工作的指导思想(第3条),国务院与全国人大及其常委会的监督关系(第4条),国务院的会议制度(第8条),国务院与地方各级国家行政机关的关系(第15条),国务院的决策要求(第16条),国务院的行政监督制度(第17条),国务院组成人员的基本义务(第18条),国务院机构的相互关系(第19条)。

重要的修改包括:国务院的职权不再仅是宪法第89条规定的职权,而是“宪法和有关法律规定的职权”(第6条);增加规定“国务院组成部门确定或者调整后由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会公布”(第11条第2句);增加规定国务院设立直属机构和办事机构的“优化协同高效精简”原则,增加规定直属机构和办事机构“每个机构设负责人二至五人,由国务院任免。”(第13条);明确“国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章”(第14条第2款)。

如此,国务院的任务、职权职责、组织的领导体制和相互关系等组织必备事项均在法律上得到进一步明确,国务院组织的其他事项也得到了一定规范,新《国务院组织法》在组织的规范强度上已有明显的进步。

二、《国务院组织法》的新概念

新《国务院组织法》在法律概念上有值得关注之处,对于理解国务院的构成和职权及法律制度的设计和运作都具有重要意义。

(一)国务院组成部门

《国务院组织法》首次在法律层面上使用了“国务院组成部门”的概念。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条规定,国务院行政机构根据职能分为六类,分别是国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。其中,“国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能”。“国务院直属机构主管国务院的某项专门业务,具有独立的行政管理职能。”“国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理,主管特定业务,行使行政管理职能。”国务院组成部门与其他机构,尤其是国务院直属机构很大程度上只有业务范围的差别。例如,国家市场监督管理总局属于国务院直属机构,负责与市场监管相关的业务,总局机关31个,其管辖事务及机构大小已经大于不少部委。在立法权限上,根据《国务院组织法》第14条第2款、《立法法》第91条第1款的规定,国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构,都有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定规章。故而,国务院组成部门与国务院直属机构不易区分。目前,其明确的差别主要在于:第一,组成部门的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人大决定,在大会闭会期间由全国人大常委会决定;而直属机构由国务院根据工作需要设立。第二,组成部门的部长(主任、行长、审计长)属于国务院的组成人员,参加国务院全体会议,由全国人大或全国人大常委会任免;而直属机构的负责人由国务院任免,并非国务院全体会议的参加人员。在1954年《国务院组织法》中直属机构的设置由全国人大常委会批准,但因为直属机构的负责人并非国务院的组成人员,无须全国人大常委会任免,1982年《国务院组织法》就将直属机构的设置改由国务院决定。从组织的应有状态而言,既然如此重视国务院组成部门,那么就应当尽可能抑制国务院直属机构(含国务院直属特设机构)的设置,防止与国务院组成部门的权限发生不必要的纠葛。

此次修改《国务院组织法》,“中国人民银行行长”被列入国务院组成人员之内,宪法和法律委员会、法制工作委员会经共同研究认为,“明确将中国人民银行行长包括在国务院组成人员范围内,符合实际,符合宪法的规定、原则和精神”。[2]1983年9月,国务院决定中国人民银行专门行使中国国家中央银行职能。而之后全国人民代表大会批准的历次国务院机构改革的方案,均将中国人民银行作为国务院组成部门;1995年《中国人民银行法》规定,中国人民银行行长由全国人大或全国人大常委会决定任免(第9条),与各部部长、各委员会主任任免方式相同。而国务院组成人员区别于其他人员之处主要就在于所在部门的设置权限和自身的任免权限,故而,在既有法律规定和实践的基础上,将“中国人民银行行长”明确为国务院组成人员,具有合理性。

(二)行政权力

在现行宪法中,使用了“国家立法权”(第58条)、“监察权”(第127条)、“审判权”(第131条)、“检察权”(第136条)的概念,唯独没有使用“行政权”的概念。国务院行使的权力是什么性质?《宪法》《国务院组织法》等并没有规定。《宪法》第85条、《国务院组织法》第2条规定,国务院是“最高国家行政机关”。这是从机关样态对国务院性质的界定。我国并没有采取消极说的方式界定行政,因为国务院能行使的职权是宪法和法律授予的权限,而非其他机关不行使的权限均归国务院。[3]虽然宪法的这种界定以组织意义上的行政为前提,而哪些属于行政机关的难题已经由宪法明确,即国务院和地方各级人民政府,以及其领导的职能部门。

《国务院组织法》第17条规定,国务院“强化对行政权力运行的制约和监督”,这实际上是将行政机关行使的权力界定为行政权力。但这并不意味着只有行政机关才能行使行政权力。当然,“行政权力”并非《国务院组织法》首创的法律概念,例如,2014年《行政诉讼法》第12条第1款第8项、2023年《行政复议法》第11条第9项均使用了这一概念(“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”),但《国务院组织法》的规定更具有一般性。

《国务院组织法》明确行政机关权限的行政权力属性,无论是行政机关从事行政立法工作,还是其他行政活动,都是行政权力的行使,都应当服从依法律行政原理和法治政府的要求,都应当接受人大和司法的监督。

(三)行政执法监督

《国务院组织法》第17条规定:“国务院健全行政监督制度,加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作,坚持政务公开,自觉接受各方面监督,强化对行政权力运行的制约和监督。”行政监督制度是一个很少使用的概念,大致是指由行政机关开展的对自身工作的监督,区别于监督行政(坚持政务公开,自觉接受各方面监督,强化对行政权力运行的制约和监督)。在行政监督制度中,行政复议已经有《行政复议法》,备案审查已经有《法规规章备案条例》,政府督查有《政府督查工作条例》。在法律层面上,“行政执法监督”是《国务院组织法》首次提出的新概念。而行政执法、行政执法监督是指什么,并不清晰,我们常常分不清哪些机关是执法机关、哪些活动是执法活动。

“行政执法”在早期的行政法学上常有使用,与行政立法、行政司法相对,在当下的行政法学界鲜有使用。例如,1989年,我国第二本统编行政法教材罗豪才主编的《行政法学》指出,行政执法即“行政机关执行法律的行为,是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为;或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”。过去执法机关多是指公、检、法,但随着法规的增多,行政机关的活动逐渐法制化。所有的行政机关都有相应的法律来规范其行为,都应依法办事,在这个意义上都是行政执法机关。[4]1993年,应松年主编的《行政行为法:中国行政法制建设的理论与实践》认为,“行政执法行为是把具有普遍约束力的决定命令适用于具体个人的行为,其行为必然会对公民法人产生一定约束力和影响力,是一种产生现实影响的行为”。[5]行政执法行为大致相当于行政机关执行法律法规的行为。

如果在监督行政机关执行法律法规的意义上来理解行政执法监督,那它如何在既有的监督体系中适当定位,如何与相关的政府督查、[6]行政复议、行政诉讼等监督机制之间协调衔接,都成为值得研究的重要问题。

三、《国务院组织法》的新课题

相较于1982年《国务院组织法》,新修订的《国务院组织法》已经较为详细地规定了国务院的组织事项。但这并不意味着国务院的组织法制已经尽善尽美,没有发展空间了。

(一)组成部门的组织法

新《国务院组织法》虽然较为详尽,但这一部法律规定了所有中央行政机关[包括了最狭义的国务院、办公厅、国务院组成部门、直属机构(含直属特设机构)、办事机构]的组织事项,其规范强度是有限的。

虽然说国务院机构改革仍在不断探索,但有很多组成部门是相当稳定的。自现行宪法以来,国家从“三定方案”到“三定规定”,组织法的经验已经十分成熟;而且,社会主义市场经济也已确立了逾30年时间,政府与市场的关系也基本定型,政府的职能转变已方向明确。唯有巩固,才能提高。将来逐一制定国务院组成部门的组织法既有必要性,也有可能性。而《国务院组织法》也可以仅规范狭义国务院(国务院的组成人员及办公厅)的组织事项。

(二)组织法通则

新《国务院组织法》将国务院部、委员会统称为“组成部门”,在组成部门中使用了“部长(主任、行长、审计长)”“部务(委务、行务、署务)会议”的表述,这既表明了各部、委员会、中国人民银行、审计署的差别,也表明各组成部门之间的共性。

在组织设置的权限和程序之外,还有诸多组织的共通事项。例如,行政机关的名称应当统一。部与委员会、署(审计署)有何不同?从教育部到国家教育委员会再回到教育部,究竟能产生何种差别?总局、总署(海关总署)与部委,厅、司与局,处、科与室等有何不同?分别在何种场合使用?这些都应当予以统一,并明确地规定下来。如此,从名称上即可明确各种机关的性质、地位和职守,节约认知和沟通成本,也可避免因多次更名所造成的印章、抬头纸等大量浪费。

再如,会议是行政机关行使职权的重要方式,会议制度也有规范化的必要。关于国务院的会议制度,1954年《国务院组织法》规定,国务院全体会议每月举行一次;国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。根据多年来的实践经验,对于国务院会议的期限和内容,在法律上不好作硬性的规定。因此,1982年《国务院组织法》仅原则规定,国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。2024年《国务院组织法》修改,稍作加强,以两条的方式规定了全体会议和常务会议的参会人员及主要任务,还规定了总理办公会议和国务院专题会议(第7条、第8条)。具体的运作规则,目前是由国务院制定的《国务院工作规则》以专章的形式加以规定。

为了保持及时应对的弹性,并不需要由法律规定国务院部门的所有组织事项。行政机关的内部组织及其架构,可以由法律进行一般性规范,具体事项由行政法规、行政规章加以规定。国家可以制定《国家行政机关组织法通则》,[7]类似行政许可法、行政强制法、行政处罚法等行政行为共通事项的通则法,为国家行政机关的设立、变更、废止提供一般标准,对行政机关的内部组织规定一般运行准则。

 

注释:

[1]参见王贵松:《行政组织的法律保留》,《法律科学》,2023年第6期。

[2]《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国国务院组织法(修订草案)〉修改情况的汇报》,载中国人大网http://hfggac3bf1b819781432bhf0k0wp5ckwx96p5b.fhaz.libproxy.ruc.edu.cn/npc///c2/c30834/202403/t20240315_436025.html,最后访问时间:2024年4月12日。

[3]参见王贵松:《国务院的宪法地位》,《中外法学》,2021年第1期。

[4]参见罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第133~134页。

[5]参见应松年主编:《行政行为法:中国行政法制建设的理论与实践》,人民出版社1993年版,第1~3页。

[6]根据《政府督查工作条例》第2条规定,政府督查“是指县级以上人民政府在法定职权范围内根据工作需要组织开展的监督检查”。

[7]有学者建议制定《中央行政机关设置标准法》,参见应松年、薛刚凌:《中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善》,胡建淼主编:《公法研究》第11辑,浙江大学出版社2012年版,第21页;还有建议制定《中央行政机关组织法通则》,参见应松年:《完善行政组织法制探索》,《中国法学》,2013年第2期。

 

王贵松,法学博士,中国人民大学法学院教授。

来源:《中国法治》2024年第5期。

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