雷纳尔德·奥唐诺夫 维吉妮·戈特龙:法国的刑事政策评估:进步的假象?

选择字号:   本文共阅读 282 次 更新时间:2015-07-16 13:41:18

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雷纳尔德·奥唐诺夫   维吉妮·戈特龙  

   雷纳尔德·奥唐诺夫 维吉妮·戈特龙著 朱琳译 何秉松点评

   【摘要】随着法国政治权力民主化的发展,公共政策特别是刑事政策的评估日益得到政府和民间的重视。无论是国家和地方政府还是学者和科研机构都大力推动了评估在法国的发展,由此建立了一系列新的研究机构,出现了许多新的统计和评估工具以及专业的评估人员。然而在这一蓬勃发展的表象背后,作者指出了法国评估工作中存在的诸多问题。这些具有普遍意义的问题对于追求公共政策合理化的我国来说无疑具有重大的借鉴意义。

   【关键词】法国|刑事政策|评估

一逐步制度化、发展和完善中的评估

   关于刑事政策评估的研究已有不少。各行业的专业人士都经常接到从事此类研究或报告的任务,如学者、国民代表(众议员或参议员)、高级官员、私人顾问、分析和研究机构(委员会、观察研究所等等)。可以说,拥有如此众多专业人士的评估圈如“星云”一般庞大。[1]他们的工作有两个核心,一是汇总科研成果,二是从事直接的应用研究。尽管决策者也会听从研究者和学者们的建议(一),但决策者通常认为这些建议脱离实践以至于无法有效地改变实践。因此,学术评估经常让位于政府部门自己的评估(二)。

   (一)科研对刑事政策评估的贡献

   学者们利用自己天然的权威在刑事政策评估中发挥影响。执政者对学者们的建议并非无动于衷,一些最权威的刑事政策研究机构甚至就设在政府机关内部。例如司法部设立的“沃克尔松跨学科研究中心”、“国家监狱审查和研究中心”以及1983年由原先的“刑法和犯罪学研究处”转变而来的“法律及刑事机构社会学研究中心”。[2]再如内政部1991年设立的“国内安全高级研究院”,该院在2004年变为“国家高级安全研究院”。为使以研究合同为基础的研究工作变得有吸引力,政府机构会建议学者们应标。[3]这样做的目的不是简单的知识积累,而是使决策者能够利用科学分析恰当地组织公共活动。1991年设立国内安全高级研究院时,内政部长就清楚地表明了这一态度。当时的内政部长P.若克斯(P.JOXE)希望借组织和推广研究来彻底改变警察的工作。[4]国内安全高级研究院逐渐“成为国内安全政策的策源地之一,这一地位在90年代初得到确认”。[5]该院通过组织培训和出版刊物将安全问题的相关人士组织起来并促使大家认同统一的新安全理论。

   现代关于刑事政策的研究如汗牛充栋,林林总总的刑事政策类文章、著作和科研报告就是证明。然而,科学意见在制定和领导公共行动的过程中通常仅占据次要的位置。法国犯罪学研究的薄弱部分说明了科研的这种边缘地位。犯罪学还难以成为一门真正的学科,犯罪学研究所很少得到足够的经费支持来开展大规模的评估。出现这种状况更本质的原因在于学者们还不太习惯为公立机构从事评估工作。学者和执政者之间的关系虽然大为缓和,国家资助的研究仍经常遭到批判,批评者指责科研人员在思考过程中未经充分论证就毫无保留地吸收了政治机构的观点。协议式研究之所以受到批判,是因为其仅仅根据政府部门的标准和需要来确定研究对象。总而言之,学术研究对刑事政策改革的影响很弱,实务工作者为了改变工作的方式和性质勉强能够吸收一些科研评估的成果,但是社会学知识几乎未用于指导实践也没能对决策者产生强大的影响。[6]决策者通常将科研人员的作用限制在“说明”者上,科研人员无法成为“规定”者。[7]现实当中,国家安全高级研究院在决策过程中发挥的影响很小,其很多研究成果连基层警务人员都不知晓。[8]因此在制定反犯罪策略的过程中,政府部门自己的评估正逐渐取代科研机构的评估。

   (二)公立机构参与刑事政策评估

   1.国家评估的增多

   司法部的研究和评估部门、城市部际代表团、城市政策评估委员会、审计法院、反毒品和毒物癖部际代表团、法国毒品和毒物癖观察研究所、一些部际的评估机构、战略分析委员会以及经济和社会委员会都实施或资助过许多评估研究。议员们也不甘落后,[9]建立了议会立法评估办公室和议会公共政策评估办公室。总监察机关[10]会参与对部委工作的评估。各部委都掌握着一些预测和跟踪监督的手段。中央机关的工作以大量的统计数据为依托,这些数据在分析问题和制定解决方案方面发挥着决定性作用。统计数据是识别和量化的最佳工具,刑事政策方面存在大量的统计数据。[11]内政部和司法部很早以前就建立了一些统计分析工具,如内政部的4001表(etat4001)、STIC资料系统(fichiersSTIC)等,司法部的检察院人员名册、判刑统计、司法登记簿的数据、预审法院和少年法院的活动资料、青少年司法保护司和监狱管理司的资料等。其他一些行政部门和公立机构,如海关部门、税务部门、家庭补助局、劳动检查局、反腐机构等也掌握着大量对决策者有启发作用的量化信息。国家统计和经济研究院则更全面地对各项社会指标进行统计,这些指标可以将犯罪指数与其经济和社会背景联系起来(失业率、单亲家庭的比率等)。

   国家为了解不安全现象的构成因素,不断充实着上述统计资料。警察和宪兵部门自2005年1月1日开始共同使用一项城市暴力行为统计工具。该工具的外形类似仪表盘,含9个指数,统计的内容包括汽车上发生的和公共财物遭受的火灾、针对安全、救援和卫生机构的团体暴力、敌对团伙间的打斗和冲突。为确切了解校园暴力的情况,国家教育部使用一种暴力现象统计软件(SIGNA)来统计学校内及周边发生的犯罪和暴力行为。[12]为了补充警察的统计数据,国家统计和经济研究院在其组织的家庭生活条件调查中增加了受害人调查项目。[13]国家资助统计机构的目的在于获取关于犯罪和不安全感的数据。政府设立了许多观察研究所,如1982年成立的国家道路安全观察研究所、2000年成立的校园暴力观察研究所、2003年成立的国家敏感城市地带观察研究所和2004年成立的国家犯罪观察研究所。其中国家犯罪观察研究所由内政部设立,负责研究建立一套能够衡量犯罪状况的统计资料。[14]

   尽管这些量化的手段日臻完善,政府组织的评估依旧被指责存在严重的部门分割现象。由于信息分散,各部委很难接触到其它部委或合作机关所掌握(如协会、地方行政机关等)的资料。为改变这一状况成立了一些部际评估委员会,如1998年成立的地方安全合同部际评估支部。[15]然而,跨部评估仅仅解决了部分困难。因为除了信息分散之外,各机构的统计单位还存在不一致的问题。[16]参与打击犯罪活动的各机构在确定指标时从未使用过统一的地域划分标准。由于信息依据的地理单位不统一,人们便无法确定共同的研究范围。另外,公立机构的材料虽然充实,但这些材料通常纪录的是公立机构的成果和手段而不是公立机构所推行政策的影响。而且这些材料侧重衡量行政活动,仅能用于明确公共服务供给的规模而无法衡量公共活动满足需要的程度。[17]最后,国家级评估对地方机构的作用不大。城市和城市之间碰到的犯罪问题不同,同样的政策在不同的环境下实施会产生不同的效果。国家评估报告无法详细评价地方政策的影响。中央事先确定的评估标准因无视环境差异,通常很难被地方主体接受。为了克服这些困难,政府开始依靠合作机构和地方机构来推动地方化的集体评估。

   2.地方鉴定的逐步发展

   以集体的方式对国内的一些地区进行鉴定和评估有诸多好处。[18]这种战略能够汇总关于地方的所有信息,而这些信息通常很分散、难于获取。[19]例如:警察、宪兵和司法机构有关于犯罪状况和被告的统计资料。学校有关于学生缺勤率、校园事件(盗窃、破坏行为、未成年人间的暴力及针对成年人的暴力)和纪律惩戒程序数目的资料。青少年司法保护司和少年社会救助机构有大量关于教育救助措施的数目、未成年犯罪人或处境危险的未成年人的个人及家庭情况的资料。房屋出租机构可以提供关于房屋损毁、敏感地区的房屋空置率和邻里纠纷方面的信息。另外,各种协会、社会文化中心、公共运输企业以及其他机构也掌握着一些有用的信息。地方的评估和鉴定不限于简单地整理这些数据信息,它还将以前始终被忽视的定性类材料纳入研究范围:如警方有记录但未予司法追究的轻微案件的内容、致国民代表的信件、人民和地方协会的评价等。各方在思考中对上述质、量的信息进行有益的比较,这样有利于确立共同的研究标准和统一的地域单位,而这两项是得出合理指标的必要前提,也更利于地方主体获得地方合作评估的结果。集体界定评估标准的方式会促使地方在制定工作战略合同时记录评估的措施及应用,[20]这样一来,地方评估和鉴定就成为使政府行为适应多样的形势并引导政府行为的工具。评估就不再是政策外的一个过程而成为政策的一个组成部分。评估“主要为了与主体的实践互动。评估具有工具属性,是处于制定或实施阶段的公共政策行为的一部分。评估具有技术指导功能,可以具体地调整和改变其所针对的刑事政策实践”。[21]

   鉴于评估的上述功能,政府在各种合同中大力推广和建立起一些鉴定和跟踪的工具。1990年8月17日关于预防行动合同的一项通知就明确规定了政府的这项要求。[22]虽然曾经有一些市镇资助过科研小组从事地方安全评估,但这类情况仍很少见。[23]为了改变这种状况并使各方更积极地参与评估,1997年10月28日关于地方安全合同的一项通知改革了评估的方法。该通知要求将地方安全鉴定作为签订地方安全合同的前提条件。合作机构应该对影响本地区的犯罪的规模和性质进行评估,对已采取的措施的合理性进行评价。这项通知首次要求合作机构对不安全感进行评估,这就需要对质和量的资料进行统计,统计内容应包括犯罪的地域特点、犯罪发生的地点和时间、犯罪人的特征、学校、运输人和出租人统计的各类事件、受害人的特征和行为、民众的期望等等。另外,评估还应该对提升安全的各种预防或惩罚类办法进行整理,评价这些办法与地方环境的适应程度,必要时还要确定限制这些办法发生效力的障碍。地方安全合同行动计划的目标既然是建立一种辅助决策的预测性工具,其内容就应该直接来源于评估。地方评估为了“保持活力和延续性”[24]应定期更新,为此,合作机构需要建立特别是行动指标和结果指标类的合同跟踪工具。地方机构因为缺少评估的手段,可以获得国家高级安全研究院、部际城市代表团和中央政府部门的提供的方法指导。在国家高级安全研究院“工程和建议部”的积极筹备下成立了一些省市协助队。[25]“工程和建议部”通过发放《地方安全合同实用指南》[26]来普及有助于鉴定和评估的方法或工具。部际城市代表团和各部委也通过类似的办法为地方主体提供行动指标和结果指标、用户满意度调查等。某些地方行政机构偏爱私人咨询机构提供的服务。还有一些地方行政机构为了提高自身的评估能力,与合作机构一起成立了地方犯罪观察研究所。[27]总之,刑事政策评估方面取得的成就是毋庸置疑的。但这些进步是否达到了应有的高度?能否切实地改变刑事政策实践?还不一定。

二.微小的进步

   (一)有争议的方法

合同的蓬勃发展并没能促成共同评估标准的建立,也未大改善地方评估的现状:各级政府部门的统计方法之间依旧存在差异;统计数据关注的更多是机构的活动而不是不安全问题;各主体在收集信息时很少采用统一的地域划分法,结论依据的不是相同的计算单位因而无法确定共同的研究范围。对地方安全合同进行过评估的各类评估小组均称地方评估十分薄弱。这些评估小组的报告人还指出:地方评估的方法不可靠,缺乏对不安全感的研究,评估的过程过于匆忙。鉴定和评估工作获得的财政支持较弱,而采集信息又特别耗费人力、时间和财力。现有的评估方法和管理通常比较简单,对犯罪现象的分析很少超越简单的描述。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学杂志》2011年07期

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