郑毅:高校科研经费管理与学术自由的保障研究

——从《中央和国家机关差旅费管理办法》第25条切入
选择字号:   本文共阅读 307 次 更新时间:2015-05-18 22:28:38

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郑毅  

   【摘要】以《中央和国家机关差旅费管理办法》第25条为代表的高校经费管理制度未能契合科学研究的一般规律,妨害了高校教师制定研究和实施计划、参与学术交流、发表学术观点等自主权利的行使。不仅无法达到节约经费的初衷,而且会诱发制度钻空频现,最终制约科研水平提升。当前的相关理论、实定规范和救济制度尚无法有效阻却前述问题的发生。而正视高校财务管理规律的特殊性、区分不同来源的经费使用制度、合理拓展间接经费的适用空间、在适当制度层面以协商民主推动体制改革以及将法治化建构作为终极制度保障等对问题的解决无疑具有重要意义。

   【关键词】高校科研经费管理;《中央和国家机关差旅费管理办法》;学术自由;问题;对策

  

   学术自由是学术界的要塞,永远不能放弃。[1]——布鲁贝克

   2013年12月,财政部下发《中央和国家机关差旅费管理办法》(财行〔2013〕531号)(下称《办法》)并于2014年1月1日起正式实施。其第25条第二款规定:“实际发生住宿而无住宿费发票的,不得报销住宿费以及城市间交通费、伙食补助费和市内交通费。”同时在第33条规定:“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的,按照本办法执行。”笔者认为,以《办法》第25条为代表的高校现行财务制度管理规定并不契合学术研究的一般规律,对科研活动产生了阻滞效应,以致对学术自由构成了不当妨害。

  

   一、导入:《办法》第25条的文本及其解读

   (一)文本解读

   作为高校经费管理的重要规范,《办法》第25条的核心在于将外地住宿费发票与交通费的报销进行捆绑式审核。其实在《办法》出台之前,中央和国家机关差旅费报销制度对住宿费与交通费采相对意义上的分别报销模式。根据早先的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》(财行〔2006〕313号)第12条规定:“出差人员无住宿费发票,一律不予报销住宿费。”财政部官方随后出台一份指导意见性质的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法有关问题解答》,其中第7条针对“出差人员住宿在亲友家里,住宿费如何报销”的问题回应称:“出差人员由接待单位免费接待或住在亲友家,无住宿费发票的,一律不予报销住宿费。”即:在无住宿费发票的情况下,往来交通费可正常报销;在仅有住宿费发票但无往来交通费用凭证的情况下,住宿费不可报销。但2013年《办法》第33条“2006年11月13日发布的《财政部关于印发<中央国家机关和事业单位差旅费管理办法>的通知》(财行〔2006〕313号)同时废止,其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的,按照本办法执行”的规定则实现了其第25条对原《办法》第12条的全面置换。

   显然,诠释《办法》第25条的关键在于如何理解“实际发生住宿”的内涵——是指单纯的“过夜”事实,还是明确要求存在消费性支出的住宿行为?因为“过夜”的外延明显更大,涉及对方安排、自行解决或根本无法实现消费性住宿等不同情况。就第25条文本来说,这里的“住宿”应当仅限于消费性住宿,其第三章《住宿费》部分的4个条文可形成相应的体系解释。此外,通过笔者与学校财务人员的了解可知,“能否出具住宿费发票”业已成为报销审核过程中确定是否“发生实际住宿”的唯一标准。

   (二)原生困境:可能诱发的制度紊乱

   第一,影响学术研究计划的制定和实施。无论是理论还是实践、域外还是我国,学者自由制定和实施研究计划都被作为学术自由的重要组成部分。尤其是一些针对偏远地区的田野调查计划,由于调研目的地根本不具有适宜的消费性住宿设施,故科研人员只能寄居于当地基层组织或群众提供的处所,不具有获取住宿费发票的可能。依原先的财务制度,教师在返校后只要出示当地基层部门开具的证明就不会影响包括交通费在内的其他调研费用的报销。[2]但《办法》第25条的执行却意味着此后这类调研的交通费也将无法获得合理补偿,无疑会影响此类研究计划的制定和实施。

   第二,影响学术交流活动的顺利开展,甚至增加本单位科研经费的支出,从而与“节约经费”的立法初衷背道而驰。依学术惯例,为了有利于交流活动的开展,许多学术活动主办方会为受邀参与活动的学者提供免费住宿的待遇,但交通费则往往需要与会者自负,即所谓“当地接待”。但依据《办法》25条,一方面,对学术活动参与者而言,受邀人员若无住宿发票将同时无法报销往来交通费,严重限制了其参与此类活动的意愿,而更加倾向于参与那些需要实际支出住宿费的学术计划或活动;另一方面,对学术活动主办方而言,随着《办法》第25条的出台,其要么全额支付受邀者的全部经费,要么只能全部由受邀者自负,于是对后者的选择成为普遍现象,这同样导致了参与者实际支出的经费大大增加。

   第三,可能侵害教师个人的经济利益。《宪法》第42条对劳动权的规定中即包含有“按照劳动的数量和质量取得劳动报酬”的涵义,[3]《劳动法》第3条更是规定:“劳动者享有取得劳动报酬的权利”。但在我国目前的科研管理体制下,教师对于科研经费的使用基本局限于科研成本补偿,难以获得与其付出的智力劳动相适应的报酬。[4]而随着《办法》第25条的施行,原可获偿科研活动的成本被转嫁至教师身上的可能性极大增加,教师个人的经济权利面临“二次侵害”,这也对教师从事相关学术活动的积极性产生了消极影响。

   第四,助长虚开票据套取经费等钻空行为的蔓延。长期以来,通过各种方式虚开票据一直是高校科研经费管理中的痼疾。[5]而《办法》第25条将助长以各种违法或违规的方式(如以支付税点为对价购买住宿发票)寻求经费补助的现象,规则与实践的错位必将导致钻空行为频发。[6]2014年,中国人民大学著名性社会学者潘绥铭教授因“弄虚作假套取科研资金而被行政处分”一事引发舆论的广泛关注,实际上高校科研经费管理制度的僵化亦在其中扮演了重要角色。[7]

   第五,《办法》25条同其他相关规范性文件意旨相左,引发规范适用困境。如,《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》(教财〔2011〕12号)第一题第(六)项规定:“科研人员在开展科研活动过程中发生的支出,应与科研任务具有相关性,不得将无关的支出在科研经费中列支”,即与科研任务具有相关性的在科研活动中发生的支出均可在科研经费中列支;又如,《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》(教监〔2012〕6号)第二题第8条规定:“按照预算批复的支出范围和标准使用经费,提高科研经费使用效益”,即符合预算批复的支出即属可正常使用的经费范畴。由上,《办法》第25条与相关规范相左,在实际适用的过程中必然形成冲突。而且,从制度实践来看,前述规范性文件的司法适用效力与作为部门规章的《办法》相较甚至更具优位。[8]

   其实,之所以会诱发前述问题,是由于当前我国高校对科研经费的管理存在科研部门与财务部门脱节的情况——“管项目的不管钱”、“管钱的不管项目”、“管审计的不管预算也不管项目”、“管预算的不管开支”、“管决算的不管预算”[9]——财务部门已沦为脱离学术实践的纯粹的账务审核者。而财务体制背离学术研究一般规律,反过来又制约了学者进行学术研究的独立性和自主性。

   (三)次生影响:对学术自由的限制及其合法性排除

   在基本权利谱系中,前述困境实际上可引申为学术自由权问题。新中国成立后,我国借鉴多数西方国家的立法例,形成了宪法与法律相结合的学术自由规范框架,核心是《宪法》第47条“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”的规定,而我国宪法的间接实施状态又促使法律对学术自由权进一步落实并成为彰显该权价值的关键。《高等教育法》第10条规定:“国家依法保障高等学校中的科学研究,文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这是现行法律中明确将科学研究与自由相关联的核心条款。《教师法》第2条也规定:“教师享有下列权利:……(二)从事科学研究、学术交流,参加专业的学术团体,在学术活动中充分发表意见。”

   当然,学术自由同样存在界限,正如美国学者赖普斯所言:“没有限制的学术自由会像没有限制的经济上的不干涉主义一样成为灾难。”[10]学术自由权的宪法边界有二:一是依据《宪法》第51条的规定,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利;二是依据《宪法》第53条规定遵守宪法和法律,遵守公共秩序,尊重社会公德。我国法律对学术自由权的边界设定较之宪法有限细化。由此,《高等教育法》第10条规定:“在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动,应当遵守法律”;而《教师法》第8条规定的贯彻国家的教育方针、遵守规章制度、遵守宪法、法律和职业道德则有所细化。

   回归本文的语境,笔者认为《办法》第25条对学术自由的限制不具有法律依据。第一,作为部门规章,《办法》第25条同上位法的精神相悖。首先,基于学术自由兼具积极属性和消极属性的特征,[11]《宪法》第47条从这两个方面提出要求,一是国家对学术自由的保障,“不能为学术活动人为地设置禁区和障碍,防止对学术自由的任何干预和破坏”;[12]二是国家对有益于人民的科学创造性工作给予鼓励和帮助。[13]其次,《高等教育法》第10条第2款对教师行使学术自由权设定的唯一界限在于“遵守法律”;第51条则强调高校开展科学研究和进行学术交流提供便利条件;第65条要求高校严格管理教育经费,提高教育投资效益。此外,从《教师法》第8条为学术自由权的行使设置的法定界限来看,《办法》第25条同样存在僭越之嫌。第二,《办法》第33条“其他有关中央国家机关和事业单位差旅费管理规定与本办法不一致的,按照本办法执行”的规定无法为第25条提供合法性基础。前文所举的与《办法》第25条意旨相左的数部规范性文件亦不会因《办法》第33条而丧失适用空间。一方面,在核心价值上,包括《办法》在内的上述规范性文件基本趋向一致,即规范科研经费使用、节约科研成本等,只是在操作上有原则和规则、宏观与微观之分;另一方面,从反向理解,倘若承认《办法》第33条的排除性效用,则不啻于间接承认《办法》与其他规范性文件的精神相左,且这些规范性文件的价值立场亦存疑,而这显然是不符合实践的。

  

   二、探索:阻却《办法》第25条消极效用的可能性

   (一)理论乏力:以大学作为权利主体的学术自由理论困境

大学作为学术自由权的主体,属机构学术自由(institutional academic freedom)下之一类。[14]有学者将其解释为:“为保障大学发挥其独特功能而为必要的权利,尤其是为了客观的学问和教学之类的目标。”[15]大学作为学术自由权主体在我国法律上也具有一定的依据。如《高等教育法》第10条“国家依法保障高等学校中的科学研究自由”的规定就初步在国家(教育行政权)和高校之间构建了对应关系,而第51条“高等学校应当为教师开展科学研究和进行学术交流提供便利条件”的规定又初步在高校和教师的学术自由权之间形成了庇护关系。总之,大学为其所属的教师提供自由、宽松的学术环境,是现代大学发挥其研究和教学功能的基础。正如台湾学者牟宗灿所总结的:“学术自由是大学追求学术发展与成就不容或缺的基本条件,是学术界普遍公认的崇高指标,也是推动社会进步与审思的动力,重要性不言而喻。学术自由为教授的研究与教学提供一个基础,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代法学》2015年第3期

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