湛中乐 黄宇骁:国家科研经费制度的宪法学释义

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2019-10-14 22:59:38

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湛中乐   黄宇骁  

   摘要:在对科研经费作狭义定义的情形下,国家构建科研经费制度唯一的宪法依据是作为基本权利的学术自由,而非教育自由。当人们在试图用宪法基本权利来规范科研经费制度时,作为积极权利的学术自由是最基本的解释来源。我国《宪法》第47条第二句保障了作为积极权利的学术自由,这种权利是一种抽象的法律权利,国家的科研经费依赖于下位法的制度形成,下位法拥有塑造自由;同时,作为积极权利的学术自由对科研经费制度形成产生一定的下限制约。符合科研自身规律、构建适合学术的学术法是这种下限制约内容的判断标准。国家应当本着科研经费制度匹配科研活动类型、科研活动类型之间资源分配平衡的原则构建合宪的科研经费制度。

   关键词:科研经费;学术自由;科研自由;积极权利

  

   编者按:改革和创新科研经费使用和管理方式,最大限度地释放和激发科技创新活力,是实施创新驱动发展战略、加快建设创新型国家的核心之举。在全面实施依法治国的新时代背景下,科研经费的法律治理不再是传统的民法或行政法等单一部门法的任务,而是跨越公法与私法,甚至是不同学科之间共同的历史使命,需要法学与经济学、管理学与教育学等学科之间的统筹协调。从法治思维与方式视角检视科研经费支出与使用问题,探究科研经费治理的法理基础,并以此指导和建构科研经费法律治理的规范设计,是深化科研经费治理改革的必然选择。本栏目特选取三篇论文,从理论分析与制度构建双重维度分别探讨了科研经费的法律治理问题,以期助推我国科研经费治理向规范化与法治化方向发展。

  

   一、问题与方法

  

   科研经费管理近来已成为国家科技政策改革的一项重要内容,中央高度重视。例如,2018年7月国务院下发了《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》,将科研经费管理的简化、优化明确为国家科技领域“放管服”改革的重点,并提出了多项措施确保改革的推进。换言之,中央已经意识到过去科研经费的管理理念、方式亟待更新,将科研经费政策定位为今后社会治理与国家科技行政的重中之重。

   事实上,科研经费牵涉到的一系列理论与实践问题早已引起管理学界与教育学界的重视,学者们纷纷从行政管理或教育学原理的角度对科研经费的支出、使用、评价体系、监督等展开了分析。[1]与此同时,科研经费制度建设乃至科研经费的“放管服”改革不仅需要上述学科的研究支撑,而且离不开法治的支持。换言之,作为一项国家的行政措施或政策,科研经费同样应当是法学,尤其是公法学即宪法学与行政法学给予关注的领域。然而,过去公法学界对此的研究不多见。[2]

   科研经费制度作为一项国家的制度或政策,如何从(公)法学上评价其重要性呢?固然,人们可以在立法层面寻找它的依据,从而以法律的形式来论述这项制度实施的正当性。例如,我国《高等教育法》第60条规定,国家(政府)必须保证对高校的经费投入,并应当实施鼓励社会各界对高校经费投入的措施。该条文很自然可以被解释为科研经费的法律依据——既然立法者如此规定,那么国家如果不对高校进行经费支持就是违法的,因而科研经费是重要的。

   然而,仅仅在此层面上论述显然是不够的。立法依赖于政治过程,事实上立法者只要符合程序就可以任意改废法律,不受任何先验原则的制约,这点在法律(人大立法)层面上更加得以体现。换言之,如果在某一时刻国家(立法者)决定不再支持对高校科研经费的投入,修改法律条文要求科研人员自筹经费,原则上,这一改变是没有任何阻碍的。那么,当人们论述科研经费的重要性,并试图依据某种规范对现实的一切立法政策予以指导和要求,宪法是必须出场的。

   因此笔者将严格以宪法学中的释义学(教义学)方法为基础,对下列三个被认为是非常重要的问题,即“国家科研经费制度的重要性”、“国家对科研经费的管理涉及哪些宪法学基本原理”、“这些原理又对现实的立法政策与改革措施提出了哪些规范要求”等展开探索,以期为国家顺利推进科研经费改革提供法学理论支撑。

  

   二、学术自由抑或是教育自由

  

   如果要在宪法上寻找国家对科研经费投入的规范依据,并运用这种规范来约束、引导国家的立法政策,那么自然要将目光落在基本权利条款上。宪法基本权利既然是一种公民享有的权利,那么反过来说,它的义务对象就是国家。[3]

   科研经费与哪一种基本权利有关呢?所谓国家科研经费制度,顾名思义是国家直接投入或间接鼓励其他主体对科学研究的资金投入和支持。既然如此,很显然,这与作为基本权利的学术自由有关,该权利在一些论著中也被直接称为科研自由。[4]除此之外,科学研究主要是大学的传统活动内容,换言之,大学或高等学校中的人员才是科研的一般主体。因而科研经费也有可能与另一项基本权利即受教育权(或教育自由)有关。笔者认为,科研经费的宪法基础到底是学术自由还是教育自由应当予以明确,这是首先需要解决的重要问题。如果对这一问题立场模糊,会严重影响后续宪法解释学的展开。

   大学教师同样是受教育权的保障主体,此点应当明确。过去学界存在受教育权享有主体的争论,即这种权利主要保障的是学生的权利,还是包括教师在内所有教育主体的争论。[5]笔者支持后一种观点,并认为前一种观点是片面的。一方面,前一种观点将受教育权、教育权与教育自由三个概念进行人为割裂,既不符合各国宪法学的通行做法,也没有清楚意识到受教育权的积极权利与消极权利两面性质。[6]另一方面,如果将教师排除在受教育权享有主体之外,实际上就忽视了教育过程中政府、教师、家长、学生四者之间密不可分的合作关系——学生固然是受教育权的首要保障主体,然而如果忽视国家对教师乃至家长的给付义务(教师制度建设、教学经费保障、教育设施提供等)与尊重义务(尊重家庭教育权利、尊重教师教育自由等),学生的受教育权实现根本无从谈起。[7]

   即便如此,学术自由与教育自由的保护范围依然有所区别。根据通说,学术自由可以细分为研究自由、发表自由与教学自由三大内容,它们都是学术自由的涵摄对象。[8]其中,研究自由自然可以解释为主要保障高等学校中教师的科研活动,然而,许多并不属于大学的科研院所当然也在从事大量的科研活动,理所当然是学术自由的享有主体。与此相对,教育自由的保护范围很显然主要是教学活动,并不包括科研。

   那么,学术自由中的教学自由与教育自由有何关系呢?这也很好理解,前者是学术限定概念下的教学,后者则并不止如此。也就是说,学术自由保障涉及真理探索、新知识探究的教学活动,[9]这点很容易与大学中本科生、研究生的教学活动联系起来。[10]教育自由则包括了对既有知识的教育,这比较多地出现在基础教育、高中教育乃至家庭教育中。因此,虽然科研是学术自由的保护对象,并不涉及教育自由,但是学术自由与教育自由的保护对象的范围的确有重合的部分(高等学校的教学活动),问题的关键在于科研经费是否包含对大学教师教学活动的支持。

   当对科研经费作狭义定义的情况下,学术自由是唯一的规范依据。科研经费是否可以被解释为包含支持大学教师进行教学活动的经费呢?对这个问题的肯定回答当然是可行的。因为高校研究活动与教学活动(特别是研究生授课)的密切关联性,国家的纵向科研经费的确可以被认为包含对教学的支持。然而,笔者认为,应当对科研经费作狭义定义,排除教学的因素。这是出于两点考虑:其一,从理论上说,基于学术研究概念纯化的考虑,狭义定义可以剔除不必要的混乱和知识杂糅,集中精力于一点进行分析;其二,从现实上说,我国法律与政策中对科研经费与教学经费是严格区分的,国家主要通过教学奖励、教学成果奖等(例如《教学成果奖励条例》规定的奖励)对高校教师的教学活动予以支持,并不与科研奖励相混淆。因此,笔者于本文中在讨论科研经费的重要性和规范要求时,并不涉及国家对高校教学活动的支持制度。

   在笔者已于本文中明确了国家科研经费制度只与作为宪法基本权利的学术自由相关之后,还需要再确认一个问题,即我国宪法是否保障学术自由。关于这一点,答案是清楚而明确的。学界通说认为我国《宪法》第47条是保障学术自由的宪法依据。[11]当然,我国《宪法》第47条并没有明文出现“学术”两字,取而代之的是“科学研究”、“其他文化活动”、“教育、科学、技术”、“其他文化事业”等用语,至于如何通过这些用语推导出对学术自由的保护,学界存在争议。[12]然而,这仅仅是解释方法和技术的差异而已,关于我国宪法是否保护学术自由的问题,学界是没有争议的。

  

   三、学术自由条款的法律性质与效力

  

   (一)作为积极权利的学术自由

   既然科研经费制度与作为宪法基本权利的学术自由相关,那么如何对学术自由与科研经费的关系进行解释呢?从理论上说,众所周知,近代宪法学习惯于通过基本权利性质的类型化,从而对其进行分别解释。[13]例如,近代出现美国式的自由权与社会权性质区分和德国式的防御权与受益权性质区分等。学术自由同样如此,尽管这项权利冠以“自由”两字,但实际可以被解释为消极自由与积极自由两种性质,即所谓的消极权利(自由权、防御权)与积极权利(社会权、受益权)。作为消极权利的学术自由要求国家履行不作为的义务,不干涉公民的学术活动,作为积极权利的学术自由则要求国家履行作为义务,对学术活动予以鼓励和扶持。[14]

   很显然,科研经费是一种积极作为,所谓国家科研经费制度也就是国家作为行为主体就科研经费支付、管理、鼓励等所制定和实施的一整套法律制度,因而这与作为消极权利的学术自由无关,而与作为积极权利的学术自由有关。因此,人们在试图用宪法基本权利作为国家提供科研经费的正当化基础,并规范科研经费制度时,作为积极权利的学术自由是最基本的解释来源。

   从实定法文本上说,我国《宪法》第47条第二句规定:“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”这一规定很明显就是作为积极权利的学术自由的规范表述,科研经费的宪法释义源于此,也基于此。

   (二)我国《宪法》第47条第二句的规范效力

   从最浅显的文义上看,我国《宪法》第47条第二句表达的意思很简单,即国家必须对公民的学术活动进行鼓励与帮助,换言之,宪法对国家设定了一种面向公民的作为义务,如果不对学术活动进行任何鼓励与帮助,显然违反了这种作为义务。科研经费既可以被解释为这句话中的“鼓励”(科研奖励金、科研绩效等),也可以视作“帮助”(一般性科研经费支持),因此正是国家履行宪法积极作为义务的重要内容形式,在宪法上具有正当性。也就是说,科研经费的重要性问题从我国《宪法》第47条第二句的字面解读即可以解决——国家对科研经费的保障不仅是法律层面的要求,而且涉及作为积极权利的学术自由的保障,宪法要求国家对学术活动给予鼓励和扶持,因而科研经费是拥有宪法基础的,科研经费建设是人的基本权利实现的一环。

   然而,即便仅从字面上就可以直观解读出科研经费拥有实定宪法基础从而十分重要,但如果人们试图运用我国《宪法》第47条第二句对国家科研经费制度的改革和建设作一些规范要求时,字面解读就显然远远不够,深层次的教义学方法必须出场。

在此,首先需要解决的问题是,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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