邵建:与其制宪 不如守法

选择字号:   本文共阅读 200 次 更新时间:2015-03-21 19:44:51

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邵建  

   前两天,北外新闻传播学教授展江先生发表博文《如何消除对<新闻法>的忧虑》,这是它的开头:“忽然间《新闻法》草案就要露出其面容了:3月7日,全国人大常委会教科文卫委员会主任委员、原国家新闻出版总署署长柳斌杰说,全国人大已经在研究新闻传播立法,本届人大内有望提交审议。今后凡是属于公共新闻传播范畴的,包括互联网新闻服务等,都将纳入到新闻法管理中来,自媒体这一传播形式暂不会纳入。很快,社会上出现了对未来《新闻法》的种种评论,其中似乎弥漫着一种悲观情绪。”

   以上文字透露的信息很明显,社会上期盼已久的新闻法,这次真的要“千呼万唤始出来”了。还是早在上个世纪80年代,就有了出台新闻法的动议,而且来自国家高层。当然,因为1980年代末的那场风波,该动议必然胎死腹中。尔后,1990年代、2000年代,两会期间都不断有代表呼吁新闻法,直到今天。今天,全国人大已经在研究新闻传播法,尽管该消息源是来自人大常委会的主任委员柳斌杰,但新闻法是否最终推出,依然悬案。

   不过,即使如此,即使有不少人对新闻法翘首以盼,也无论该法终究能出台否,我个人对它的态度到底是不赞成。

   现代法律建构,其出发点是保障权利,已经很普世了。像先秦法家“民众而奸邪生,故立法制为度量以禁之”(《商君书·君臣》),这种专制主义的立法出发点,即使今天任何一个国家的统治者内心认同,也不敢公开使之成为法据。因此,在宪法或基本法的层面上,这个世界上所有国家(包括前苏联)的成文法,其法律建构无不是出于保障权利(能否做到是另外一回事)。既然如此,未来新闻法,最理想的状况也是保障作为公民基本权利的新闻自由。但,这个自由,在现有宪法中已经获得非常清晰的表述,此即宪法第三十五条:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。其中言论与出版的自由就包括所谓的新闻自由。如果宪法已经保障了的权利,还需要另外制定一个下位法去继续保障吗。那是法律资源的重复与浪费,也使法律本身叠床架屋陷入繁琐。现成的例子就是美国宪法中有保障言论自由的宪法修正案(第一条),因此,美国就不再有更具体保障言论自由的相关法律如新闻法。

   当然,任何权利与自由都不是无度的,新闻自由亦如此。在宪法保障新闻自由的前提下,新闻法要做的恐怕恰恰是对新闻本身的规范与限制。毕竟新闻自由容易被滥用,新闻报道中不免出现虚假信息、泄密信息、诽谤信息等各种情形。这些是否可以构成新闻法的相关内容呢。不必。因为新闻报道中的不造谣不诽谤不泄密等,首先应当成为新闻职业人的行业自律。这是一个新闻道德问题,不必由新闻法来规范和约束。另外,即使出现上述问题,新闻法自身亦无法进行法律处理。比如它可以用某种否定句来表述任何新闻报道都不得编造虚假信息;但,虚假信息一旦出现,谁都无法根据新闻法本身去具体处分。处分上述各种违法情形的还要靠新闻法以外的其他法律中的法条。如果报道涉嫌诽谤,民法中就有具体的处罚条款。泄密,国家亦有相应的泄密法伺候。设若其他法律可以处分新闻报道中出现的各种问题,作为限制性的新闻法也就没有必要登堂入室了(新闻受害方打官司便是)。何况在当今情形下,出台新闻法倒更容易成为变相的书报检查令。

   根据以上,保障新闻权利,不需要出台新闻法,因为上有宪法。限制新闻权利的滥用,更不需要新闻法,因为下有可以行使处分权的各种法条。如果不顾及这两点而硬要推出一个新闻法,除了一些好心人在“意图伦理”层面上可以获得满足,就“责任伦理”观之,那新闻法不过是上不靠天(宪法)下不靠地(法条)的空对空。

   那么,我们今天如何兑现公民的新闻权利呢。我不妨介绍当年胡适先生的一个观点。1930年代,国民政府推出“五五宪草”之前,面对全国民众的态度冷淡,胡适在《独立评论》上发表文字《制宪不如守法》。毕竟从民元开始,政府就出台过《临时约法》,国民党训政之后又出台了《训政时期约法》,但它们大都停留在纸上,官家违法的情形不断出现。所以民众对新的制宪没有热情,他们根本就不相信。胡适认为:民众对法律的不热情其实就是不信任,但这种局面是由政府自己造成的。一是它常常不愿意守法,另是立法也并没有真正打算实行。对此,胡适认为,与其制宪,不如守法。临时约法中的条款政府能遵守就不错了,不必把更多注意力老是放在新的立法上。好像法律一颁,自己就法治了。

   今天,我格外认同胡适的这一观点。所谓法治或依法治国,政府立法固不宜偏废,但更重要的是要政府守法。就政府而言,它其实更愿意新增法种,这比守法要漂亮的多也容易的多。因此,对新闻法抱有关注的知识人,不妨把自己的注意力从要求政府新增法种转移到要政府守法上来,对新闻法尤当如此。现在,政府可以不出台新闻法,但必须守法。这个法,不是别的,就是宪法,就是它的第35条(如果现有的第35条都做不到,又如何希望它做到处于下位的新闻法呢)。有人说这时谈宪法不免落空,那么我们现在就可以具体。

   政府守法,首先守的就是宪法。如果政府不守宪法,可以称之为违宪。违宪有两种情形,一是立法,一是行政。这里我们注意一下前者。2001年底,国务院出台《出版管理条例》,它是一部全国范围内都必须遵照执行的行政法规。我们可以看一下该法规第26条:“任何出版物不得含有下列内容”,下列内容共计有十点,比如第五点:“宣扬邪教、迷信的”。可是,问题来了,任何出版物都不得含有宣扬邪教与迷信的内容与宪法第35条相冲突。因为第35条分明指出:中华人民共和国公民有言论、出版……的自由。请注意,宪法是严谨的、不得改易的(除非修宪),它这里的自由没有任何定语的限制亦即定语的陷阱,怎么到了条例那里却多出了十点限制呢。这十点限制其实是在给宪法保障的言论自由做减法甚至架空。但条例有这样的权力吗。如果这样的权力确实存在而且一直被执行,我们只能说该条例违宪。

   宪法不是空的,它是要权力遵照执行而不得违反的。对此,宪法第5条说得很清楚:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。我们今天为保障新闻权利与其纠结至今没有诞生的新闻法,真不如直接诉诸现成的宪法第5条和35条。立法易,守法难。我们要在守法上对权力用力,并以此契机,以点带面,逐步建立包括新闻干涉在内的违宪审查机制。这是从制度上推进法治,同时也是法治的当务之急。否则,即使有新闻法也不过是一堆照葫芦画瓢的具文。

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