高一飞:我国新闻立法的使命

选择字号:   本文共阅读 2550 次 更新时间:2009-01-05 15:19:06

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高一飞 (进入专栏)  

  

  摘要:长期以来,我国学者和人大代表多次呼吁制定新闻法,但是,我国实际上已经有大量新闻法规,只是没有一部叫做“新闻法”的法律而已。新闻法调整对象很广泛,在各种新闻规范中已经有了很多新闻法律,解决了很多问题,还有很多问题也可以通过这种方式解决。但是新闻立法最难解决的问题有两个:一是新闻自由与国家安全的关系问题;二是新闻审查与媒体垄断的问题。但可喜的是,由于现代自我媒体的发达和中国政府的开放政策,后者有了很大的进步,我们应当进一步调整现行新闻管制与媒体管理的方法。在目前,最可行的办法不是急于制定一部叫做“新闻法”的法律,而是通过违宪审查,扩大新闻自由的权利。

  关键词:新闻法 调整对象 新闻审查 媒体垄断 违宪审查

  

  新闻要立法的呼声最早出现刚刚拨乱反正、改革开放的1980年,1980年全国五届人大会议、五届政协会议期,就有代表和委员提交新闻立法的提案。1984年,由全国人大教科文卫委员会牵头,新闻立法工作开始启动。1986至1987年期间,中国社科院新闻所新闻法研究室,上海有关部门都分别拟出新闻法草案,最后汇集到新闻出版署作为参考,又重新拟出了一份新闻法草案。这个草案曾在内部征求意见,先后改了十多稿。1989年2月,当时主持《新闻法》起草的国家新闻出版署署长,正式向新闻界宣布,万众瞩目的新闻法的“正式草案”,将力争于年底前提交人国人大常委会审议。中共中央自十三大(1987)就提出要抓紧制定新闻出版法;全国人大党组向中央提出的八届人大期间(1992—1997)的立法规划中就有新闻法、出版法,这个规划得到中共中央的批准(1994)。1998年3月在全国人大九届一次会议上,一份由广东代表提出,32位代表附议的提案,呈现在人们的面前,这份提案呼吁“尽快制定《新闻法》”。1998年12月初,李鹏委员长在会见德国《商报》记者时说:我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的新闻法。[①]直到2003年,人们又在新华通讯社“两会代表日记”的专栏里看到了大代表王维忠的关于制定《新闻监督法》的呼声,在这之前为了制定《新闻监督法》的议案,他早从2000年就开始准备了。

  2005年,中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(中办发[2005]11号)和中宣部《加强和改进舆论监督工作的实施办法》(中宣发[2005]16号),是两个重要的指导新闻采访和舆论监督的规范性文件,各省也颁布了类似规定,如吉林省党政七部门共同协商,于2005年12月22日以上述七个部门的名义正式出台了《关于切实维护新闻工作者合法权益的暂行规定》。类似于吉林省的规定实际上是新闻法中的地方性法规。

  另外,1997年《广播电视管理条例》、1994年《音像制品管理条例》、2004年《广播电视设备器材入网认定管理办法》、2004年《新闻记者证管理办法》、2005年国务院《出版管理条例》、2005年《期刊出版管理规定》、2005年《报纸出版管理规定》实际上也是我国的广义的“新闻法”正是通过这些法律法规,我们建立了具有中国特色的新闻出版(包括广播电视)从业特许制度和审查制度,对这些法律法规视而不见,恰恰忽略了新闻法最重要的内容。

  2007年4月以来,两部法律法规的出台和修订引起了国内外新闻舆论界的特别关注。之所以如此,是因为它们是与新闻媒体最基本的采访报道权利有关的法律性文件,是裨上的“新闻法”的重要内容。2007年4月24日,新华社受权发布《政府信息公开条例》(2008年5月1日起施行)。同年6月24日,《突发事件应对法》(草案)提交全国人大常委会二读的《突发事件应对法》草案,删除了此前专门针对新闻媒体的不得“违规擅自发布突发事件信息”以及“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况”可以被处以“5万元以上、10万元以下的罚款”的规定。

  可以说,我国新闻立法实际上已经起步了,要做的是要做到更加健全与完善。

  

  一、新闻法应当设定的调整对象

  

  新闻法的最终目的是保护新闻自由、充分发挥新闻媒体的作用的同时,平衡社会其他重要价值,如果新闻自由靠自在实现而无需保障、也不会与其他价值发生冲突,就不需要什么新闻法。所以,要搞清新闻法调整对象,即新闻法规定什么,首先要清楚新闻在民主社会的作用,通过其作用时涉及的障碍和与其他价值可能发生冲突的了解,我们就可以搞清楚新闻法要规定什么。

  有西方学者认为,现代西方国家的新闻法要解决五个问题:第一,从哪里争取自由,如何保障新闻不受国家权力和社会势力的干涉。第二,为谁的自由。即为媒体自身还是受众。第三,新闻自由是给媒体经营者还是记者个人。第四,多大程度的自由。即新闻自由与其他权利发生冲突时如何调整不同利益。第五,以何种方式保护新闻自由。如新闻自由是一种制度性权力还是普通的公民权利。[②]位于波士顿的马萨诸塞大学的媒体与社会中心的主任埃伦·休姆从另一个角度进行了概括,认为独立的媒体有四个方面的作用:自由媒体在民主政体中发挥四个重要作用。第一,自由媒体对当权者发挥监督作用,要他们向人民负责(向政府问责)。第二,自由媒体将需要得到关注的问题公布于众(公布问题)。第三,自由媒体使公民知情,进而让他们能够作出政治抉择(教育引导民众)。第四,自由媒体增进人与人之间的联系,给公民社会带来凝聚力(联系民众)。[③]

  从第一点“向政府问责”和 第三点 “教育民众”来看。新闻法要处理的是政府与新闻自由的关系。即政府权力与新闻监督的关系,实际上是国家权力与公民权利的关系。新闻对政府的监督则主要体现在两个方面,一方面新闻媒体向一般大众提供足够的资讯,提供并促进公正讨论的机会,以形成公意,监督政府的施政,新闻媒体将其获得的资讯和评论传递给一般大众的组织,才足以担负监督政府的功能。这一规范的本质是“信息自由法”,另一方面是新闻媒体代表人民发布批评政府的言论及其限度。即前者是人民能知道什么,后者是人民能说什么,后者有时表述为表达自由,但在西方国家所说的表达自由中,还包括了我们所说的游行、示威及其他任何形式的表达行为,但在美国,表达自由被认为是从言论自由中派生出来的,其包含与被包含的关系似乎与我国的观念恰恰相反。在此牵涉政府对新闻的控制即大众传播的社会控制,是指各种社会因素和社会力量对大众传播实施的牵制、约束和控制。实施新闻控制最核心的问题就是在保障公民言论、出版、集会、结社等自由的同时,公民在行使自由和权利的同时,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利,这是新闻自由置于法律限度以内,由法律加以限制的内涵所在。

  从第二点“公布问题”和第四点“联系民众”来看。新闻媒体这时类似于作为NGO承担起独立从社会发现信息和问题并公布于众并引起政府注意、为民众充当信息联络人的角色。这时新闻媒体应当处理好与社会公众的关系。作为法律,这时要规范的内容包括两方面:一方面,社会对新闻媒体实施控制,使国家利益和人们的正当权益不致受到新闻的侵害。另一方面,新闻媒体通过引导舆论、社会协调、延续文化规范实现对社会的监督。新闻立法须把社会对新闻媒体的控制与新闻媒体的监督予以明确。这时牵涉到新闻侵权主要表现为民事责任。禁止新闻媒体用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉,但是如何对公众人物的侮辱、诽谤作特殊规定,如何认定构成各种情况正下的侮辱、诽谤都是新闻法调整的对象。[④]

  我国著名新闻学者展江教授从直接概括过新闻法的体系。他认为。由于现代新闻媒体在现时世界中无处不在,因此广义的媒体法要涉及本国法的几乎所有门类,渗透到宪法的、民事的、刑事的、行政的、经济的各种法律部门。在实行制定法或成文法的大陆法系国家,媒体法主要表现为各种法律文件,而在英美法系国家,习惯、判例等在媒体法中有重要地位。这些法律文件可以粗略地分为三大类:(1)宪法和专门的新闻(大众传播)法;(2)信息自由法;(3)诽谤法和隐私法。[⑤]

  我认为,展江先生从法律文件的角度概括比较全面直观,但也有重要的忽略,首先主要是忽略了直接由政府对新闻自由限制最严重的《国家安全法》、《保守国家秘密法》和《刑法》中有关危害国家安全罪的规定。其次忽略了政府以行政管理名义实施的对新闻出版行为进行管理、为新闻出版审查提供法律依据的行政管理法规。另外,信息自由法中还应当包括特殊部门如司法公开方面的法律法规。而新闻法则并不是与其他各项并列的法律,它是包括了其他内容并将其体系化的法律,是对其他相关法律的整合与重申,目的是法典化,使所有新闻法规范以更加醒目的方式引起社会的重视并将其他法所不能包括的未尽事宜也能囊括其内。这一点,从英国法的情况即可以看出:英国伦敦大学的巴伦特教授介绍了英国媒体法的渊源,包括三个层次,一是成文法:如1990年颁布的《广播电视法》管理广播电视行业(这实际上是我国新闻出版行政管理法规);1990年的《电视新闻法》,管理卫星电视和有线电视新闻;二是普通法,如《泄密法》、《诽谤法》和《隐私权法》;三是自律规则,“报业投诉委员会”和“独立电视委员会”——《广播电视道德标准》分别处理来自公众对印刷媒体和电子媒体的投诉。同时也谈到了互联网中个人思想、信息的跨国界传播对国家、媒体提出的新的挑战。[⑥]当然,从我国法律效力的角度看,自律规则不应当包括在法律规范的范围之内。

  因此,广义的新闻法(大众传播法)包括的实质内容应当包括:1、宪法中的保障新闻自由条款;2、国家安全法与刑法中的危害国家安全罪条款;3、各种新闻出版、广播电视行政管理法;4、信息自由法、保守国家秘密法;5、诽谤与隐私法。

  而以上法律的关系中,宪法规定的言论自由或者新闻出版自由(新闻出版自由也可以包括在言论自由中)是根本的保护新闻自由的规范,其他法律法规则绝大部分是限制新闻自由的法律, 只有少数(信息自由法)是规定政府义务、保障新闻自由的法律。

  据荷兰两位宪法学者统计,在世界142部宪法中,有124部规定了发表意见的自由。这些国家在肯定言论自由作为一项基本人权的同时,为防止这项权利的滥用,也都以“但书”的形式对这种权利的行使作了限制。但是,美国宪法修正案第一条作了没有但书的规定,恰恰相反,它要求“联邦议会不得立法建立宗教,不得立法禁止宗教活动自由;不得立法剥夺言论自由和出版自由;不得剥夺人民以和平方式集会或者向政府请愿要求申冤的权利。”

  但事实上,任何国家都会制定立法对言论自由进行限制,除信息自由法外,其他所谓的新闻法,都是限制新闻自由的法律。

  

  二、新闻法可以完成的使命

  

  表达自由是现代社会一项基本权利。《世界人权宣言》(1948年)第19条:“人人有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。它有哪些基本内容呢?根据公民权利与政治权利国际公约第19条:“一、人人有权持有主张,不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其它媒介。三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任,因此得受某些限制,但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需: (甲)尊重他人的权利或名誉; (乙)保障国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德。一个社会要被视为真正的民主社会,就应该对公开发表的思想言论有高度保护,无论其媒体是报纸、杂志、书籍、手册、电影、电视,或是最新近的网络。

  新闻出版自由是表达自由的一部分,在现代社会,它也是表达自由的最重要的形式。交流自由除了通过通讯、谈话进行讨论、辩论外,更经常、更广泛的是借助传播媒介来实现。《公约》特别规定,在行使这些自由时,“不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”“其他媒介”应包括电脑网络,这是当代最迅速、最有效的传播媒介。新闻自由、出版自由就是运用传播媒介实现的交流自由。作为美国政府制度基石的美国《宪法》,如果不附加旨在维护个人自由的的十条修正案,即《权利法案》(Bill of Rights),是不会在1791年获得美国最早13个州的批准的。(点击此处阅读下一页)

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