王敬波:相对集中行政许可权:行政权力横向配置的试验场

选择字号:   本文共阅读 513 次 更新时间:2014-11-14 23:26:06

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王敬波  

    

   摘要:  行政许可法规定的相对集中行政许可权是行政审批制度改革的成果。相对集中行政许可权逐步由统一受理场所的机械集中向实质性集中许可决定权的方向发展。行政事务的专业性、关联性、专属性、行政层级等都是影响许可权集中的重要因素。在尚未破除行政管理体制性障碍的情况下,相对集中行政许可权的实施要根据行政管理的不同维度选择不同的集中模式,采取分步走、分散式集中的方式推进。行政许可权的集中及其基本原则对大部制改革具有试验价值。

   关键词:  行政许可;相对集中;行政权力横向配置;运行模式类型化

    

   一、问题缘起

   相对集中行政许可权制度的最高法律依据是《中华人民共和国行政许可法》。该法第25条规定:经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第26条规定:行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。如何理解《行政许可法》的规定以及何谓相对集中行政许可权,目前存在不同观点,有的认为“相对集中行政许可权就是指《行政许可法》第25条规定的经法定机关批准,由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”,26条规定的不是相对集中行政许可权,而是行政许可的办理制度[1](51-53)[2]。有的认为“《行政许可法》第25条和第26条确立了相对集中行政许可权的制度,其实践模式可以归纳为两种类型、四种形式”。[3]也有的认为“一站式审批、一个窗口对外、电子网络审批等做法,都可以说是具有一定形式意义的相对集中行政许可权的做法,都是相对集中行政许可制度构建的探索和实践”。[4](P. 202)

   笔者认为,相对集中行政许可权的核心是许可权的集约化行使,从许可程序看,许可权可以划分为受理、审核、决定等步骤。决定权是许可权的核心和关键,但是受理、审核等也是许可权的组成部分,和最终的决定权之间具有紧密的联系。集中行政许可权,既可以是受理权、送达权等程序的集中,如集中受理、集中送达,也可以是审核权、决定权等行政许可实质权限的集中。《行政许可法》这两条都是相对集中行政许可权的直接法律依据,第25条强调行政许可权在机关间的实体集中,第26条强调行政许可的集中受理和联合办理的程序集中。

   实践中广泛存在的行政服务中心模式是《行政许可法》第26条规定的“集中办理、联合办理”的载体,并未改变传统的条块分割的行政许可模式。2008年12月成都市武侯区行政审批局的设立在一定程度上突破了程序集中,向实质性集中迈进一步,接受原区发改委、物价局、教育局、科技局、民政局、人事局、劳动保障局等22个部门的69项行政审批权,在办事大厅相应设置行政审批一科、二科、三科承担社会、经济、建设三种职能,被划转的权限原机关不再行使。作为相对集中行政许可权的改革探索,武侯区行政审批局在将行政审批制度改革引向深入的同时,使得以下法律问题的解决变得更加紧迫,这些问题包括:1.如何确定行政许可权力集中的原则,哪些权力适合集中行使,哪些不适合集中;2.集中的行政许可权和分散的监管权、处罚权、强制权之间的协调和配合;3.行政审批局的法律主体地位;4.统一的行政审批局模式与我国现行的条块分割的行政管理体制之间存在的矛盾如何解决等等。针对上述问题,有人提出,“行政审批局模式并不能体现促进行政体制改革、保障行政机关正确实施行政许可和方便行政相对人申请、获得行政许可的价值,行政审批局模式存在明显缺陷”。[5]也有学者对行政审批局可能存在的现实障碍总结为“职能部门对行政审批局的抵制,不承认审批结果,需要由职能部门再次进行许可才发生法律效力;其他配套措施不完善,许可后的监督如何实施、协调,法律责任如何承担等”[2]。

   虽然“基于相对集中行政处罚权比较成功的经验,行政许可法也规定原理相同的相对集中行政许可权制度”[6],相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权都是行政权力的横向配置。但是二者之间的差异决定了权力集中的特点和运行方式以及权力集中后的影响都不同。行政许可权的集中较之行政处罚权的集中更深地触及行政权力条块分割的体制。研究行政许可权的集中,对于推动行政审批制度改革和政府公共服务的实践至关重要。行政许可权的集中在一定程度上可以视为行政权力横向配置的试验样本,也可以为大部制改革提供思路。本文通过对相对集中行政许可权制度的规范分析,对实践中不同类型的相对集中行政许可权运行模式进行对比,从理论上讨论相对集中行政许可权的法理基础及其类型化,为解决实践中相对集中行政许可权的法律障碍和发展方向提出思路。

    

   二、我国相对集中行政许可权制度的实践

   我国相对集中行政许可权制度的实践与世界范围内“一站式”公共服务的发展都是新公共管理运动的表现。20世纪70年代以来在世界范围内兴起的新公共管理思潮,各国政府不断调整公共服务的形式以满足公众的需要,其中包含由英国撒切尔夫人上台后推进的以公民为导向,旨在提高政府效能的“一站式”政府改革措施。公民在政府机关办理事务时,只需要在一个机关或窗口交件,就能完成所有的程序,获得所需要的全部服务,而不用在各个部门之间奔走。

   以提高行政效率为目的的集中审批出现于我国20世纪80—90年代,如1983年昆明市政府发布的《昆明市地下水资源保护管理暂行办法》基于地下水资源保护目的,规定:“开采地下水资源,由市规划建设管理局和市水利部门统一规划,集中审批,分别进行管理。”(1)再如改革开放前沿的广州在1985年成立了集中对外经济贸易服务的“外经贸一条街”。此后,1992年昆明市政府发布的《外商投资审批办法》,规定“市外资办负责集中办理和联合审批设立外商投资企业的有关手续”,该部规章直接的目的是“改善投资环境,简化外商投资企业设立的审批程序”。(2)同年黑龙江省发布实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》细则,为简化企业投资审批程序,规定:“计委、经委牵头,组织银行、土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门定期联合办公、集中办理有关手续。”(3)1993年吉林省和天津市从落实企业进出口权的角度规定“建立集中审批制度,实行一次性审批”。1995年深圳市首次把与外商投资项目审批有关的18个政府部门集中起来成立专业性联合审批服务中心,是国内专业性行政服务中心的雏形。1999年,浙江金华市46个具有行政审批权的部门的审批办证窗口全部集中到政府办事大厅,建成了全国首家综合行政审批办证中心,实行“一站式”办公和“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的运行模式。作为推动政府职能转变、优化经济社会发展环境、提高行政效率的重要举措,各地探索一系列新型的行政许可实施机制,各类承担集中办理行政审批业务和部分公共服务职能的行政服务中心、政务中心、便民服务中心、政务大厅等在全国推广开来。进入2000年后,开始有地方政府将集中审批、联合办理的规则扩展到行政审批的一般规定中。例如2000年发布的《成都市行政审批制度改革若干规定》第8条规定“联合审批事项由主办部门统一受理,在征求相关部门意见后,负责向申请人作出答复”。接着济南市、山东省、西宁市、沈阳市相继制定的行政审批规章中对行政审批办事大厅及行政审批事项集中办理作出规定。(4)2004年《行政许可法》实施后,在各地关于行政许可、行政执法、行政程序、监督行政的法规、规章中开始大量出现相对集中行政许可、集中审批、联合办理的规定。上述发展过程显示,集中审批、联合办理等相对集中行政许可权的制度源于推动外经贸发展、吸引投资、加快国有企业改制等经济目标。随后从经济领域扩展至其他领域的行政许可。集中行政许可的同时,向更宽泛的政府服务的方向发展,并开始成为政府公共事务管理的普遍形式。

   笔者通过北大法宝检索到的29部地方性法规和98部地方政府规章中关于相对集中行政许可制度的分析,也可以证明这种发展脉络。(5)在29部地方性法规中,9部是关于保税区、高新区、经济区、自主创新示范区等特殊经济区的;4部是关于优化经济环境、投资环境的;2部是关于促进投资和促进旅游的,共计有15部地方性法规与推动经济发展密切相关,占总数的56%。地方政府规章中有14部关于高新区、保税区、新区、试验区等特殊经济区的地方政府规章,加上3部规范企业改制、3部规范外商投资和国际贸易的规章,共有20部规章的立法目的是促进经济发展,占总数的20%。与此同时,相对集中行政许可的规定已经从经济领域扩展至其他行政管理领域。例如有3部是关于大理、漓江等地区环境保护的;3部是关于地方行政规划的;关于减轻农民负担、城市管理、气象、河道管理的各1部。另有13部专门就地下水管理、建设招投标、建设项目管理、建设渣土管理、房屋租赁、户外广告等专项行政事务的地方政府规章中规定此项制度。

   从地方政府规章看,相对集中行政许可权制度作为行政许可的一种形式,比较多出现在对行政许可进行综合性规定的地方政府规章中,有37部是在关于行政许可、行政审批、行政许可监督、行政许可程序等规范行政许可的地方政府规章中设置部分条款对相对集中行政许可、集中办理、联合办理进行规定,占地方政府规章总数的38%。同时,相对集中行政许可权的规定已经不再局限于行政许可的一般规定,已经扩大到行政执法、行政程序的规定中,有6部关于行政执法的地方政府规章、3部关于行政程序的地方政府规章规定了此项制度,甚至相对集中行政许可制度的执行状况已经成为依法行政考核的内容之一,有11部地方政府规章规定将相对集中行政许可制度作为依法行政考核的项目之一。

   从相对集中行政许可制度实施的状况看,全国所有省级地方都不同程度开展相对集中行政许可改革,据不完全统计,截止到2006年,全国设有不同层级的综合服务机构2100多家,(6)几乎覆盖所有县市,一般一个县级行政单位就有一个行政服务中心。目前已有宁夏、广西、安徽、四川、西藏、吉林、海南、天津、甘肃建立省级政务大厅或者行政服务中心。有的省政府没有统一设置省级行政服务中心,而是由省级行政部门设置专业行政服务中心,各省情况不同,有的省普及率高一些,如河南省级32个部门建立了行政服务中心。有的地方只是个别部门建立行政服务中心,如山西省建设厅设立建设行政审批中心,北京市民政局设立民政行政服务中心。更多的地方是在省以下设置市、区(县)、街道(乡、镇)行政服务中心。以广西为例,已经设置包括省级1个、地级市14个,县级111个,乡镇352个,共计478个行政服务中心,形成省、市、县、乡镇、村五级政务服务体系。

行政服务中心作为相对集中行政许可制度的主要形式,大致经历两个发展阶段。行政服务中心建立之初,作为进驻的政府部门的办事平台,设置窗口,接受申请,送达许可文件,原行政许可机关的权限、程序均不改变。这种物理意义上的集中使得行政服务中心成为进驻行政许可机关的“收发室”和“传达室”以及相关部门“串联式审批”(7)的载体。虽然在形式上把各有关行政许可事项集中到了一个大厅办理,解决了申请人需要亲自到不同部门去提交申请和领取许可的问题,但总体上没有实现行政许可权限的转移。由于行政许可内容的多样性,许可审核权、复核权、决定权仍在各个部门,以相对集中行政许可权的目的设立的行政服务中心等机构与原行政机关之间关系不清楚,权限不明确,沟通协调不畅,(点击此处阅读下一页)

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