应松年 王敬波:论我国制定统一行政程序法典的法制基础

——基于现行法律规范体系之分析
选择字号:   本文共阅读 489 次 更新时间:2012-03-26 11:08:08

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应松年 (进入专栏)   王敬波  

  

  内容提要: 《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以“行政程序”为标题的法律规范,在行政程序立法领域具有标志性意义。这部全面规范行政程序的法律规范文本,对行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行政行为与应急、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等行政行为的程序都作了规定。以这部法规中关于程序制度的12个关键词为线索来分析我国行政程序法制化成熟程度,可以发现:我国行政程序法制水平已经比较高,尤其是体现在部门规章、部门规范性文件和地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上;行政程序的法制化在全国范围内明显呈现出对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的“回应型”立法的特征。种种迹象表明,行政程序立法已经完成“先地方后中央”的试验阶段,已经充分具备制定全国统一行政程序法典的法制基础。

  关键词: 行政程序法典/立法状况/法制化/法律规范体系

  

  一、问题与方法

  

  虽然2003年《中华人民共和国行政程序法》曾列入第十届全国人民代表大会常务委员会的五年立法规划,[1]但最高国家权力机关至今尚未正式启动制定统一行政程序法典的立法程序。一个主要原因是理论和实务界对我国是否已经具备制定统一行政程序法典的法制基础存在分歧,对行政程序规范在我国法律体系中的成熟程度仍然缺乏实证分析。[2]2008年《湖南省行政程序规定》的正式实施,填补了地方层面统一行政程序立法的空白。《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以“行政程序”为标题的法律规范,在行政程序立法领域具有标志性意义。这部全面规范行政程序的法律规范文本,对行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行政行为与应急、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等行政行为的程序都作了规定。我们从《湖南省行政程序规定》的文本中选择行政程序、行政决策、规范性文件、行政执法、特别行为中的行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等12个关键词[3]作为线索来分析我国行政程序制度,揭示出现阶段行政程序的立法状况。

  我们选择“北大法宝——《中国法律检索系统》”[4]作为检索信息库。作为本文分析的样本库主要来自其中的两个子数据库:《中国法律法规规章司法解释全库》和《中国地方法规规章库》。我们使用的检索方法有两种:标题关键词检索与全文关键词检索。由于分析对象是我国现行有效的法律规范,因此,在检索时均设定“现行有效”作为时效条件。本文检索的法律规范截至2009年10月16日。

  

  二、行政程序

  

  虽然《湖南省行政程序规定》是目前我国唯一一部直接以“行政程序”为标题的法律规范,但在我国现行法律规范体系中以“程序”为标题的法律规范却不少。我们以“程序”为关键词进行标题检索后,查询到行政法规2件、法规性文件9件、部门规章94件、地方性法规54件、地方政府规章132件、地方部门规范性文件398件、地方规范性文件939件。为了对有关程序的法律规范的发展过程有所了解,我们选择标题含有“程序”的部门规章和地方政府规章进行对比分析。国务院部门和地方政府都是从1985年开始制定以“程序”为标题的规章。总体上说,规定程序的部门规章和地方政府规章总体上呈增长趋势。1990年之前,全国范围内关于行政程序的法律规范数量比较少。1985-1987年,部门规章每年只制定1件;1989-1994年,每年也只制定2-3件;地方政府规章在1985年制定的只有1件;1986-1993年,每年制定的只有2-4件;1995-1999年,有关行政程序的法律规范数量增加非常之快,部门规章在1996年达到历史峰值,当年制定8件,地方政府规章则在1997年达到历史峰值,当年制定19件;2000-2004年,规章数量有所减少;2005—2009年,又出现上升趋势。通过分析检索到的全部规章,我们发现1996-1999年,由于《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)颁布,国务院不少部门和地方政府都制定了有关行政处罚具体程序的规章,这是该期间规章数量处于历史峰值的主要原因。同理,2005年以后,在《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的推动下,关于行政许可程序的规章增多。

  接着,我们进一步分析了规定行政程序法规的基本内容。在中央层次,9部法规性文件中有8件是国务院办公厅发布的文件,主要规定行政法规解释权限和程序、国务院行政复议案件处理程序、节日、纪念日、活动日的设立程序、对外经济技术展览会的审批程序、部际联席会议的审批程序等事项。在地方层次,54件地方性法规中有3件是有关行政行为程序的法规。[5]从部门规章和地方政府规章规定的内容来看,部门规章规定的内容涉及规范性文件制定的有22件,行政处罚的有27件,行政许可的有11件,其他行政复议、行政鉴定、审计等方面的各有3-4件。地方政府规章规定的内容与部门规章规定的内容大致相同,规定立法问题的最多,有55件,行政处罚的次之,有33件,行政许可的有8件,其他还有行政复议等。部门规章和地方政府规章中规定最多的3项分别是行政立法、行政处罚和行政许可。从上述规章的普及程度来看,发布标题含“程序”的规章的国务院部门,包括现存的和已经撤销的共52个。在地方层次,共有30个省级地方[6]和35个较大市发布标题含“程序”的地方政府规章,分别占省级地方总数的97%和较大市总数的71%。[7]

  

  三、行政决策

  

  《湖南省行政程序规定》第三章第一节对重大行政决策的程序作了规定。我们以“行政决策”、“重大行政决策”、“重大事项决策”为关键词进行全文检索,发现有2件国务院法规性文件规定了行政决策程序,[8]2件部门规章规定了行政决策前的听证程序,[9]74件部门规范性文件规定了建立和健全行政决策程序或完善行政决策机制,其中有10个国务院组成部门、3个国务院直属机构、2个部委管理的局对行政决策中的专家咨询、听证等程序作了规定,但绝大多数部门没有对决策程序作出专门规定。在地方层次,2个较大市制定的地方性法规中规定了完善行政决策机制和决策听证程序,[10]7个省级政府、11个较大市政府则以地方政府规章的形式对重大事项决策程序作出了规定,42份规范性文件单独就行政决策的专家咨询、公示、听证、评估等程序进行了规范,其中省级政府发布的有3份,省级政府职能部门发布的有5份,市级政府发布的有33份,市级政府职能部门发布的有1份。经统计,截至2009年11月,已经有10个省级地方、20个较大市以规章或规范性文件形式对重大行政决策程序作出了专门规定,占省级地方总数的32%,占较大市总数的41%;其中以地方政府规章形式规定的占省级地方总数的23%,占较大市总数的22%。

  从这些地方政府规章和规范性文件制定的时间来看,最早的是黑龙江省于1990年制定的《黑龙江省人民政府关于重大决策落实的督办检查制度》,其次是在12年后,即2002年4月18日广东省汕头市人民政府发布的《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》。从行政决策的地方立法时间来看,地方政府规章和地方规范性文件2003年之前零星出现,2004年之后增长迅速,2008年达到历史峰值。在收集到的19件专门以行政决策为题的地方政府规章中,对行政决策程序作综合规定的有7件,占37%;其他12件都是单独规定决策中涉及的具体制度。

  推动地方政府对行政决策进行立法的主要动力是《国务院全面推进依法行政的实施纲要》(以下简称《依法行政纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政决定》(以下简称《依法行政决定》)。其中,重大决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施后评价、责任追究等6项制度在地方层面均有体现,但规范化程度不尽相同。听证制度的规范化程度最高。地方政府规章中单独规定听证的最多,共7件,占总数的37%;地方政府规范性文件中专门规定听证的也最多,共18件,占总数的33%。在其他具体程序制度中,地方政府规章中单独规定合法性审查的有3件,占16%;单独规定公开或公示的有2件,占11%。地方规范性文件中,单独规定专家咨询的有10件,占19%;单独规定公开或公示的有9件,占17%;专门规定评估的有3件,占6%;规定合法性审查的有1件,占2%。

  此外,通过对甘肃省、广西壮族自治区、江西省、天津市、青海省、重庆市等六个省(自治区、直辖市)政府关于行政决策的规章内容进行对比分析,发现各规章间的共性很多,表现为四个方面:(1)结构相似。这些规则基本上都是按照行政决策准备、拟订、咨询、征求意见、审议、决定、执行、监督、责任追究的程序进行规定。(2)依据一致。它们都依据《依法行政纲要》。(3)原则一致。它们都将科学、民主、依法决策作为行政决策的基本原则。(4)行政决策的制度也大致相同。总体上说,地方政府关于行政决策的立法相似度比较高,很多内容沿袭了《依法行政纲要》和《依法行政决定》中确立的原则和制度。

  

  四、规范性文件

  

  《湖南省行政程序规定》第三章第二节规定了“制定规范性文件”的程序。我们以“规范性文件”为关键词进行标题检索后发现:有关规范性文件制定程序的法规性文件只有1件。[11]国务院部门对规范性文件的制定、备案等程序进行规定的比较少,只有部门规章3件、部门规范性文件5件。标题中含有“规范性文件”字样的地方性法规共有16件,标题中含有“规范性文件”的地方政府规章则有70件。

  从立法时间上看,在地方政府规章中,较早的是1990年4月1日制定的《宁波市规范性文件备案规定》和1990年12月1日制定的《唐山市行政机关规范性文件备案规定》。从规定的内容来看,地方性法规主要规定规范性文件备案审查制度,地方政府规章主要规定规范性文件的制定、备案、监督等程序。从规定形式来看,地方性法规和地方规章将规范性文件制定程序进行综合规定的不多,只有18件。它们主要作具体规定,将“规范性文件制定和备案程序”一并规定的有16件,单独规定“规范性文件制定”的有8件,单独规定“规范性文件备案”的有23件,规定“规范性文件监督、清理、解释、确认公布、异议审查”等程序的有6件。地方规范性文件中,规定“制定程序”的有159件,规定“备案程序”的有129件,将“制定和备案程序”一并规定的有18件。

  从层级上看,国务院部门对规范性文件给予关注的不多,不足10个部门,地方层面则积极一些。在地方性法规中,省级地方性法规有15件,较大市级地方性法规有1件。在地方政府规章中,省级政府制定的有39件,[12]较大市级政府制定的有31件。到2009年11月,我国全部省级地方和43个较大市(占较大市总数的88%)均通过地方性法规、政府规章或规范性文件的形式对规范性文件的制定或备案等程序作了专门规定,其中100%的省级地方是通过法规或规章的形式规定的,26个较大市是通过法规或规章形式规定的,占较大市总数的60%,17个较大市是以规范性文件形式制定的,占较大市总数的40%。

  

  五、行政执法

  

  《湖南省行政程序规定》第四章规定了行政执法程序。我们以“行政执法”为标题进行标题检索后发现:有22件部门规章对行政执法程序作了规定,分别涉及质量监督检验、测绘、农业、新闻出版、交通、煤炭、林业、文化、专利、地震、商检、电力、盐业行政管理等19个领域;153份部门规范性文件对行政执法证件、行政执法文书、执法调查取证等行政执法的具体制度作了规定,涵盖工商行政、海洋、商务、安全生产、产品认证、知识产权、卫生、通信、环境、工业和信息化、人民防空等32个领域。从地方层次来看,7个省、[13]2个较大市[14]专门以地方性法规形式制定了行政执法条例。除《湖南省行政程序规定》对行政执法程序加以规定外,还有153份地方政府规章对行政执法作了专门规定。8个省级政府[15]对行政执法作了综合规定,2个省级政府针对专项行政执法制定了规章,[16]而湖北省专门针对行政执法争议制定了《行政执法争议协调办法》,还有20个省级政府专门制定了规范行政执法证件的规章。有6个较大市[17]政府的规章对行政执法进行了综合规定;4个较大市政府的规章专门规定了行政执法争议的解决和协调机制;[18]6个较大市[19]政府的规章专门规定了行政执法证件制度;3个较大市[20]政府的规章规定了委托行政执法程序; 1个较大市政府的规章规定了执法档案;[21]1个较大市政府制定了行政执法主体公告管理规定。(点击此处阅读下一页)

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