杨光斌:“国家治理体系和治理能力现代化”的世界政治意义

选择字号:   本文共阅读 1479 次 更新时间:2014-09-04 22:54:26

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杨光斌 (进入专栏)  

    

   一个世界性大国不能没有自己的话语权,甚至不能没有引领时代和世界潮流的话语权,否则这样的大国必然在相互争夺主导权的世界政治中处于守势。我们欣喜地看到,中国正在形成引领世界的话语权。2013年8月19日,习近平总书记在全国宣传部长会议上的讲话明确提出中国要有自己的“新概念新范畴新表述”,而“国家治理体系和治理能力现代化”就是中国自己的新概念新表述。在2014年2月17日中央党校开班式上,习近平总书记再次系统地阐述了这一新概念的内涵。

   “国家治理体系和治理能力现代化”一经提出,就引发中国思想界强烈认同和回应,学术界和实业界为此而举办的研讨会数不胜数,媒体更是铺天盖地地报道。改革开放以来,很少有哪一个官方概念像“国家治理”一样能引起学术界如此强烈的呼应,这样的积极反应自然会传递到国际社会。美国的《外交政策》杂志开始讨论中国的“国家治理”概念,世界银行副行长也专门到北京找中国专家咨询以更好地理解这个概念。

    

   一、“新概念”的含义

   在笔者看来,习近平总书记在中央党校开班式上所讲的新概念应该包括五方面的内容:

   第一,制度和制度绩效的统一性。一个制度的好坏,老百姓是否最终接受,说到底是这个制度的“制度执行能力”,即我们常说的制度绩效所决定的,坊间流行的“好制度”,如果不能有效治理,最终也会失去传说中的合法性。从“冷战”时期两大阵营相互竞争而推销自己的“好制度”到冷战后很多国家实行“好制度”后而出现的“民主的回潮”、“无效的民主”甚至是政治衰败,都是徒有“好制度”的空壳而无实际的好绩效所致。

   第二,政治属性。这是前提性的应有之义,“国家治理体系和治理能力现代化”是为了完善中国特色社会主义制度,因而抽象的概念是有政治价值属性的,那就是社会主义。

   第三,价值观。任何一种政治制度都不能没有相应的价值体系支撑,既然是社会主义的,作为一种制度建设,必然离不开价值观建设,因此国家治理体系当然包括社会主义核心价值观。

   第四,历史条件。之所以将国家治理置于社会主义的旗帜下阐述,是历史条件所决定的,因为任何政体、哪怕是人们心目中所谓的“好制度”、“好政体”,脱离一个国家的历史条件即国情和民情,所谓的“好制度”都会变成祸害百姓的坏制度,因此,真正的好制度是基于自己历史条件基础上的“长期发展、渐进改革、内生性演化的结果”。

   第五,适应性与包容性。适应性和包容性是中华民族所以是中华民族的一个根本特征或者历史写照,所以作为坚持和完善中国特色社会主义制度的国家治理体系与治理能力现代化的改革,必须在坚持制度自信的同时不能故步自封,而要自信地进行自我变革,否则,“制度自信也不可能彻底、不可能久远”。

   上述五个方面是习近平总书记在中央党校开班式上的讲话所传递出的信息。如何建设或者说将“国家治理体系”建设成什么模式,则具体体现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中,而这个决定的精神则在十八届三中全会之前关于全面改革的政治局会议上体现出来,即改革地方政府职能、上海自贸区和廉政建设。据此,对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的内容分门别类,“国家治理体系和治理能力现代化”是由以下几个概念性变量构成的“模式”:

   首先,国家有能力。所谓“国家能力”就是权力中枢超越社会利益集团和部门政治的约束而将自己意志变为现实的能力。国家能力的实现,一是要有一个强有力的没有部门利益的决策机关,二是政府在市场经济中的合理作用。十八届三中全会决定成立的中央全面深化改革领导小组,是一个比20世纪80年代的国家体制改革委员会更没有部门利益色彩的超级改革机构。另外,更重要的是,在强调市场的决定性作用的同时,没有忘记政府这只看得见的手,因为市场失灵屡见不鲜,最近的失灵就是2007年开始的国际金融危机。有了专司改革的超级机构和对政府作用的合理定位,国家改革意愿、顶层设计变为现实的能力,非常值得期待。

   其次,权力有边界。与前几次以机构调整为主的改革相比,本轮改革的最大亮点是围绕政府职能转变,由此将形成权力有边界、权力受约束的有限政府。中国过去的几次改革的伟大成就不容置疑,但是,和任何制度变迁的规律一样,改革也会带来“非预期结果”。过去改革的一个非预期结果便是:因没有相应的政府职能改革而使得政府占有资源越来越多,以及由此而形成的社会结构的利益集团化。由于没有以转变“职能”为主,而且以国家控制资源为导向,国家垄断的行业就越来越多,官商勾结加垄断联盟,就形成了中国社会结构的利益集团化。为此,必须压缩政府的权力边界。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的大多数条款属于压缩政府的权力边界。让市场在资源分配中发挥决定性作用就意味着政府退出相应的领域,比如上海自贸区的负面清单制度等一系列改革要求。压缩政府权力边界的收益是难以估量的。

   最后,权力受约束。过去10年地方一把手成为腐败重灾区,这是因为一把手既管人事资源义管经济资源,权力空前增大而又不受约束。有鉴于此,如何约束和监督权力就成为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一个重点。在这个决定中,加强了地方人大的财政监督权和人事决定权,同时改革司法体制和纪检体制,实行省以下法院的垂直管理,上级纪检部门提名下级纪检负责人,这些无疑是从纵横两方面加大对地方一把手的约束。从权力的纵横方向制约地方一方把手,实在是当务之急且切中要害。

   “事业单位去行政化”既是压缩政府的权力边界,也是制约政府权力。“建立公开透明的预算制度”意味着,每一分钱到哪里、怎么花,都有了明确的规定,而预算不再是一笔糊涂账。公开透明的预算制度,既约束了财政主管部门的权力,又保护了掌握财政分配权的干部。预算公开透明,事实上就向有限政府迈出了一大步。

   这样,“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一改革总目标,事实上是可以量化的、看得见摸得着的一个又一个具体的制度安排的总和——“有能力的有限政府”。这个概念既是“有主张、有定力”的制度自信和道路自信的生动体现,也是中华民族的光荣传统即“不断地学习他人的好东西,把他人的好东西化成自己的好东西”的收获。

   权力有边界和权力受制约,均是现代政治的基本要求,比如发达国家美国是这样,发展中国家印度和墨西哥也是这样。但是,这种类型政府的问题是,无论印度、墨西哥这样的发展中国家,还是美国这样的发达国家也面临着国家治理难题,因为彼此制约的权力最后变成了福山所说的“否决型政体”,这样的体制不仅导致美国联邦政府关门和停摆,还使得泛滥的枪支难以得到有效控制,保护多数下层阶级的全民医保方案屡屡流产。美国尚且如此,对很多发展中国家来说,如果国家无能力而仅有有限政府的标准,简直就是灾难,因此有能力的国家同样是现代政治不可或缺的前提性要求。

   国家有能力,既是中华民族悠久的“民本”国家观的体现,也是中国共产党组织国家、领导国家而与生俱来的能力,或者说是中国固有的政治优势,对此不能放弃而应该得到坚守。有能力的国家,又有权力边界和权力约束,构成了一个国家治理体系模式,即“有能力的有限政府”,它应该是中国不同于自由民主式政体而保障中国梦实现的可行的制度模式。

    

   二、“新概念”的世界政治话语权意义

   众所周知,“冷战”起源于意识形态之争,世界由此进入了宗教式的话语权之争和观念之争。“冷战”事实上变成了世界范围内的观念上的“热战”,结果美国打赢了一场没有硝烟的“热战”。后冷战时代的话语权之争的烈度并没有减轻,美国政治家公开宣布要用互联网所传播的观念“扳倒中国”(take China down)。

   美国要用什么观念“扳倒中国”?自然是美国式的自由民主观念,看一看中国社会科学中的译著就知道这一点,民主理论方面的译著基本上都是关于自由民主的。读什么书就有什么样的观念,结果中国思想界和互联网上体现出来的社会思潮,基本上都是自由民主的观念。自由民主理论是怎么来的呢?为了应对“人类大步进入社会主义”,熊彼特首先把人民主权理论改造为民主就是选举产生政治家的过程,“熊彼特式民主”经过罗伯特·达尔、萨托利等人的系统论证,“选举式民主”就成为自由民主理论的根本标尺。在理论上,以“选举式民主”为核心的自由民主存在结构性硬伤,因为民主是一个政体概念,自然包括谁统治以及围绕统治权而建立起来的权力组织(亚里士多德的定义),其中包括常说的自由、法治,以及处理中央与地方关系的单一制和联邦制、处理政治与经济关系的市场经济制度、以及处理国家与社会关系的相关制度安排,比如国家统合主义。因此,仅仅靠“选举式民主”怎么能代表一个国家的政体呢?也就是说,政体是一个官民关系的概念,是权力关系的总称,单向度的选举充其量是政体的一个方面,而不是根本方面,根本方面就是罗尔斯所说的“宪法政治是第一位的”,作为选举政治的日常政治是第二位的。作为自由民主核心的“选举式民主”在实践中更有问题,要知道当年熊彼特提出这样的概念时美国黑人的权利在哪里?更重要的是,“选举式民主”其实就表现为“党争民主”,因为大众政治靠政党去组织,而很多发展中国家,政党依托的群众基础无外乎自己的族群和教派,结果“党争民主”演变为社会撕裂甚至是国家的解体,今天的埃及、泰国、乌克兰等国家的政治悲剧莫不源于“党争民主”。就是这样一个存在理论硬伤而实践上又危害重重的理论,在中国思想界却大行其道,成为一种主导性的社会思潮:凡是最客观地评价中国政府和国家的,都会被一边倒地否定;凡是说美国好、说民主好、说西方好的,也会得到一边倒地肯定。这就是互联网所表现出来的社会思潮现状。

   产生上述问题的原因自然是多方面的,其中一个重要原因就是中国没有原创性的新概念和理论,由此导致的后果是严重的。与可比的发展中国家如俄罗斯、印度、墨西哥、印尼、巴基斯坦、埃及等国家相比,中国在实践上虽然做得最好,但很多人却依然认为中国不是一个正常国家,甚至认为中国政治存在合法性危机。这种结论的产生一定是基于产生于特定国家、特定国家依据历史经验而形成的理论和教科书式的标准答案,用“世界的中国”即西方中心论看中国,中国永远是错的;而如果中国真的像20世纪90年代的俄罗斯一样变成西方时,笔者相信目前以西方中心论看待中国的良知者势必会和很多俄罗斯知识分子一样捶胸顿足、追悔莫及。

   为此,中国必须有基于自己历史文化和政治实践的“新概念新范畴新表述”。基于中国历史文化和现实政治的“国家治理”是一个好概念。比如,国际社会如果用民主观念对中国和印度进行比较,印度似乎占优势;而如果用治理标准比较二者,中国肯定是赢家。如前,别说和印度比较,就是和所有的其他发展中国家比较,中国都是治理意义上的赢家。到底是良政重要还是观念重要?对老百姓来说当然是良政。

   “国家治理”概念在世界政治中的优势不仅来自中国良好的政治实践,更重要的是这个概念本身真实地反映了国家政治的方方面面,是中国人战略性务实主义的深刻洞见。同时,自20世纪90年代以来,“治理”和“民主”是世界上两个最流行的概念或话语。比较而言,“治理”概念更务实且能体现一个国家的综合指标,而“民主”则更具意识形态性质,况且民主选举只是政治制度和政治生活中的一个方面,而以一个方面代替所有其他方面,最终则是无效治理、无效民主、甚至是国家失败。在这种国际大背景下,到了21世纪初,“治理”则越发成为国际社会更加主导性的话语。因此,用“国家治理”与西方鼓吹的自由民主对话,不但能使国际社会更容易理解中国,也更能彰显中国发展的优势所在。

   也正是因为这个概念在理论上的国际性以及所体现的中国自身的优势,才引得国内学术界如此强烈的呼应和国际社会的高度注目。

   “国家治理”概念是中国国家与社会积极互动的产物。学术界经年讨论的治理、国家治理理论最终成为国家的话语和政策方向之后,学术界以更加积极的姿态推进对“国家治理”的理解。国家和社会都在传递正能量,这样的积极方向应该得到进一步的强化,这样会有更大的空间和更多的领域去发掘“新概念新范畴新表述”。比如,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,政治上改革的一项主要任务就是建立全面的协商民主制度,而民主在我党的历史上和中国的现实政治上都是最重要的、因而也是出现频率最高的词汇,同时也是国际社会绕不开的一个话语。为此,我们是不是应该把“民主”和“治理”相互嵌入、从而形成一个“可治理的民主”(英文governable democracy,可以直接说成是“治理民主”,就像liberal democracy即“自由主义的民主”译成“自由民主”一样)。在理论上,这是一个可以和“自由民主”直接对话的一个量级上的上位概念,其他的民主概念如选举民主、协商民主、行政民主等都是民主的下位概念。在实践上,“治理民主”无疑更优越于“自由民主”,因而是一个超越“自由民主”的概念。

  

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文章来源:《政治学研究》2014年2期

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