文力:确立宪政框架下的政府干预和力量平衡机制

选择字号:   本文共阅读 2972 次 更新时间:2013-05-27 12:20

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[摘 要] 在市场经济体制中,政府权力对经济运行的干预不能泛化,且政府权力不应介入市场功能的有效边界内。对政府和政府工作人员权力的“自我意识”约束、理论约束、道德约束是非正式制度的“软约束”。在“软约束”无效的条件下,必须引入宪政框架对政府权力予以约束。宪政框架对政府权力是一种正式制度性的“硬约束”机制。这种机制的有效性使其成为市场经济体制的内生因素。

[关键词] 宪政 权力制约 政府干预

在给定的市场经济条件下,经济运行的内生变量为市场主体与市场机制,而政府干预则为外生变量。这是市场经济体制中市场主体、市场机制与政府干预机制的基本关系框架。这种基本关系框架的机理表现为:市场主体的行为与市场机制的作用是经济运行的主导因素;只有当市场主体的行为与市场机制无法使经济运行趋于均衡时,政府干预才应该作为补充手段发挥作用。

上述基本关系框架意味着政府职能在市场运行中不应随意溢出自己的权力边界。但在政府权力不受约束的条件下,政府职能溢出其权力边界是不确定的。为使政府的权力制度性地被约束,规范的宪政国家一般是以宪法的形式来限制政府的权力。

在中国市场经济体制建立和完善的过程中,政府对市场主体与市场运行的干预迄今尚未有清晰的权力约束。政府行政权力随意介入经济运行,阻碍市场主体和市场机制的成熟,行政手段扭曲市场配置资源的效率等往往是市场运行的常态。因此,在宪政框架下确立政府干预机制在中国绝非“伪问题”。

政府干预的分析方法与理论预设

对政府干预机制的作用作一般考察,它具有中性判断的性质。(1) 对政府干预机制的作用作拓展性考察,本文将其界分为“积极干预”与“消极干预”二重职能。

任何机制都有其发生作用的严格边界,即任何机制其功能只能在“有效的边界内”解决自身所能够解决的问题。

在“经济人最大化”假定条件下,市场机制所能够实现的是资源配置的效率最大化,市场主体依据自身权利获取利润的最大化,市场依据价格信号实现供需均衡的最大化。在市场机制的有效边界内,其自身作用最大化显然是合理的。政府职能在市场机制作用的有效边界内不应积极介入。只有当经济运行偏离均衡态,市场机制又不能调节经济运行恢复均衡态时,政府职能才应“被动”地介入。这就是所谓政府对经济运行的“消极干预”。

市场机制能够有效地实现资源配置,即它的调节解决的是效率最大化问题;但它不能自动地解决与社会正义相关的诸种问题。这意味着社会正义的实现已经超出了市场机制作用的有效边界。显然,矫正市场在实现效率最大化同时所产生的非社会正义问题并非市场机制的职能。在事关社会正义的领域,政府必须“主动”通过各种社会政策和立法规范来解决诸如公平、公正、平等等问题。政府对社会正义的介入和干预恰恰是自身职能发挥作用的“有效边界”。这就是所谓政府对社会正义的“积极干预”。

上述对政府职能“积极干预”与“消极干预”的界分无非再次强调一个命题:在市场经济条件下,凡是市场主体和市场机制能够发挥作用和实施调节的领域,只应由市场主体和市场机制来履行职能。政府只是在市场“失灵”的领域才发挥“看得见的手”的作用。

现实的问题是,在中国市场经济体制的建立和完善过程中,一方面,政府恰恰在市场主体和市场机制的有效边界内“积极干预”,即积极介入,甚至过度介入。显然,这是政府职能的越位;另一方面,本应由政府“积极干预”的社会正义领域则其职能严重缺位。这无疑是政府在市场经济体制中的职能错位。

囿于篇幅,本文的研究对象收敛为政府的“消极干预”,即在市场经济体制中如何用宪政框架来约束政府权力,以有效限制政府对市场主体和市场运行的不当干预。

在极为抽象的理论形态分析中,政府对市场运行的干预其边界是非常清晰的。但在现实形态中,当各种变量加入后,政府对市场运行的干预往往溢出自身的权力边界。故政府权力的干预泛化显然不足以用理论来约束,或者说理论约束只能是一种“软约束”。因此,以某种正式制度性的安排来对政府权力的干预实施“硬约束”就是必然了。

有必要指出的是,本文并非讨论某种制度性安排对政府权力的具体约束,而其主旨在于提供某种方法论,即政府对市场主体与市场运行的干预必须是在权力被清晰约束的条件下给出的。

宪政:政府干预最小化的制度性“硬约束”

在现代意义的国家中,政府权力被某种制度性安排“硬约束”是通过宪政来实现的,具体而言,是通过宪法中的具体内容来明确地对政府权力作出约束。

依据契约论的观点,政府权力无非是个人的一部分权利的让渡,或者说是个人的集合——全体公民的一部分权利的让渡。虽然政府的权力来自于公民权利的让渡,但这并非能够自动地保证政府权力不违背公民的意愿,即政府权力可能会发生蜕变,由受托的权力演变为强权性的权力。

契约论的这一观点实际上为后来的政府权力的宪政制约作了理论预设。

宪政的全部理论和实践建立在这一假设前提之上:人性是不完善,有自私和滥用权力的倾向。如权力制衡论认为,人不是天使,人性是有弱点的。这一弱点在权力面前的表现就是人们都觊觎权力,一旦权力在握便要尽量地享用,致使权力滥用,导致政治腐败。(2)

人类社会发展史与国家权力的现实形态完全可以对这一假设给出证明。

如果这一假设可以被证明的话,那么人们就必须以某种有效的形式对政府权力加以制约。这就是宪政的功能。

明确地以宪政形式限制政府权力的实践肇始于美国的制宪会议(1787年)。制宪会议的主要代表之一麦迪逊指出:如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。(麦迪逊,1787)(3)

美国宪法的精髓就在于限权政府原则。它明确宣示了对政府权力的制约,其内容包括:授予联邦的权力,联邦的默示权力,保留给州的权力,禁止联邦行使的权力,联邦和州都可行使的权力,禁止州行使的权力。(4)

虽然各个国家实行宪政的形式不同,如有些国家实行的是成文法形式的宪政(以美国为代表),有些国家实行的是非成文法形式的宪政(以英国为代表),但其原则则无一例外是对政府权力的限制。而不同形式国家的宪政则共同体现为三个基本功能:保护市场主体的权利和自由活动;制约政府权力;界定中央政府与地方政府之间的权力。

在规范的宪政国家中,宪政对政府权力的制约具有普适性,即对政府权力的制约体现在社会的各个领域,当然,在市场运行领域也不例外。仍以美国为例,政府对市场运行的干预仅局限于以下领域:1、对厂商的垄断及其价格扭曲予以规制;2、对厂商之间的过度竞争予以规制;3、为市场主体和市场运行提供必要的信息。显然,政府在市场运行中充分体现了“消极干预”的职能;或者说政府严格地恪守在市场主体和市场机制发生作用的“有效边界”外来履行其职能。

在典型的市场国家中,政府职能与市场功能被严格界定,应该说是政府权力被双重制度约束的结果:其一,宪政的法律制度性制约;其二,完善成熟的市场制度制约。就政府权力的强制性和超然与社会之上的性质而言,宪政对政府权力的限制应该具有更重要的意义。如果政府权力不被宪政所约束,宪政理论与实践框架假定前提中的人性不完善进而导致的政府权力的滥用照样可以在典型市场国家中发生。(5)在这一点上,依赖于政府对权力的自我约束,或者政府对权力约束的“自我意识”,恐怕是极其不切实际的。

由此可见,宪政并非在抽象和一般意义上对政府权力给出制约。在市场经济条件下,宪政对政府权力的制约,为市场主体、市场机制与政府干预的基本关系框架提供了确定性和稳定性的制度保证。

如果说人性不完善的假定构建了宪政对政府权力的制约理论和实践基础;而“经济人”假定也强有力地解释了在市场条件下政府作用的最小化。

当代西方公共管理理论为了有效地解释政府何以必须缩小规模、大幅度减少对经济活动的干预,即实现市场作用最大化与政府作用最小化,经济学领域的公共选择理论被纳入该理论的分析框架中。公共选择理论作为分析工具被运用于对政府管理及政府职能的具体人格化承担者——政府工作人员进行分析无非表明:政府工作人员也符合“经济人”假定分析,即他们自身在履行职务时其行为的初始点是自利最大化而非社会利益或公众利益最大化。因此政府与政府工作人员在这种假定条件下介入与干预经济运行,必然会产生诸种负效应。公共选择理论为政府和公共部门在某些经济领域的退出和减少政府对市场运行的干预的强有力解释,成为西方近年来政府改革的重要依据。

就总体而言,宪政确立了一个国家政治生活与政治结构的规范,是制定规则的规则(阿兰·斯密德,2001)(6);就具体而言,宪政框架对政府权力的制度性“硬约束”,为一个国家市场经济的基本结构(市场主体、市场机制、政府干预三者关系)确立了规范。

中国制度变迁的政府权力宪政制约

中国的制度变迁是以由计划经济体制向市场经济体制转轨为主要标志的。在理论上,计划经济体制转轨为市场经济体制必然伴随着政府职能与经济运行二者关系的本质性转变,即政府由计划经济体制中的全能政府转变为市场经济体制中对市场运行“消极干预”型的政府。

但在现实的制度变迁中,政府权力对市场主体与市场运行的干预始终边界不清,政府在许多本应由市场主体和市场机制作用的领域“积极干预”。在政府权力介入市场主体和市场机制有效边界的条件下,市场经济体制只能在一种“摩擦”的状态中运行,因此严重地扭曲了该体制本应实现的效率最大化与社会福利最大化。如下一些表现可以对此给出证明。

一些行业中依然维系着政企不分的格局,即政府权力依然是经济运行的主导因素:行业的政府主管部门既承担着行政管理职能,又直接拥有经营企业的职能,而企业既非法人实体,亦非市场主体,不能在市场活动中自主决策,给出独立的市场行为。这种政企不分的格局导致企业只能行政导向最大化,而非市场导向最大化。

在市场经济体制中,市场主体的分散化决定了市场信息的分散化。信息分散化决定了政府不可能掌握市场运行的全部信息。但政府往往在信息不完善的条件下利用权力去配置资源,而政府配置资源又往往是主体之间权利非对称的交易。这种交易的结果必然扭曲资源配置的效率。

市场经济体制的内生性要求是必须形成统一市场和市场竞争格局。一些地方政府和行业主管部门往往以行政垄断的方式,设置各种行政壁垒,实施地方保护主义,行业保护主义,运用权力阻遏统一市场的形成,阻遏市场竞争格局的形成。

在利益多元化的社会中,政府应该秉持中性立场,充当不同利益群体和利益主体的仲裁者。但在政府直接介入经济运行,或者其权力对经济运行与经济活动直接控制时,某些利益集团会利用各种手段“俘获”政府,使政府成为少数利益集团的“代理人”。如果出现政府政治权力与某些特定利益集团经济势力的这种结合,则势必在不同程度上损害公众的利益。近年来,某些地方政府的行为对此给出了证明。

政府少数工作人员的行为证明了宪政的人性不完善假定与公共选择理论“经济人”的假定。某些政府工作人员利用其拥有的行政审批权、资源配置权及各种权力进行寻租,由个人权力对经济活动的不当介入演变为政治上的腐败。所谓“国家利益部门化,部门利益个人化,个人利益商品(货币)化”,就是对这一现象的如实描述。而某些政府行为也对上述假定给出了证明,如政府直接参与某些经济活动,为自身牟利。

财政资金只有政府具备其配置权和投资权。但政府往往在财政资金的配置和投入方面权力错置。一些地方政府为追求短期政绩最大化,官员个人短期职务升迁最大化,将本应主要投向公共服务领域的财政资金,投资于竞争性领域,甚至不惜以财政透支来支持这种权力错置,在理应“积极干预”的领域作为不足,而在“消极干预”的领域则作为过度。近年来的经济过热在更大程度上是地方政府投资冲动所致。这种权力错置导致三重负效应,其一,政府在公共服务领域投资不足导致公众的福利保障受损,其二,政府投资的“软约束”导致投资效率的低下,其三,政府在竞争领域的过度介入抑制了其他多元投资主体的进入,对其他经济主体的投资造成了极大的“挤出效应”。

由于政府对经济运行的干预并没有在市场经济体制完善的过程中收敛,一个悖论性的现象必然出现,即政府规模和管理成本不但没有实质性缩减,反而呈趋势性扩张。据统计,我国目前财政负担的各类人员其总数高达4000多万,还有500万人依赖于政府权力自收自支;各级政府官员与总人口之比已经高达26:1;我国行政成本不但远高于欧美发达国家,而且高出世界平均水平25%。(7) 上述弊端又导致如下负效应,其一,政府冗员充斥,部门林立。各个部门为了证明自己存在的必要性,就必然制造各种事端为自己的干预创造条件,这益发加剧了政府对经济运行的不合理干预,并且使这种干预恶性循环;其二,高昂行政成本占用了大量财政资金,这势必弱化财政的公共服务职能。

上述现象表明,如果政府权力不能有效地被约束,则政府干预经济运行不但会导致诸种负效应,而且使诸种负效应成为常态。

我国在制度变迁中并非没有意识到政府权力制约问题。我们一方面依赖于理论来廓清政府与市场的职能;另一方面依赖于政府自身对权力约束的所谓“自我意识”。但实践证明,依赖于“道德”制约,理论制约,“自我意识”制约被证明是无效的。迄今,政府权力对经济运行的干预并没有有效地得以解决。因此,中国制度变迁,必须在宪政层面上解决政府权力制约问题。

在市场经济体制中,政府权力被制度性安排明确清晰地约束会产生如下正效应:

提高市场主体与市场运行的确定性。依据理性人对激励给出反应的机理,在政府权力被严格约束和权力边界清晰的条件下,市场主体会对政府的行为和干预有确定的“预期”,从而降低自身行为的不稳定性与不确定性,提高其理性选择和理性行为的程度,促使经济运行提高其稳定性与确定性。稳定的制度框架,稳定的制度激励会强化经济运行的产出效应。

降低总社会成本。政府权力被约束的社会总成本降低意味着:首先,政府及政府工作人员减少寻租成本;其次,市场主体减少与政府的交易成本;再次,弱化政府不当干预与市场经济运行之间的“摩擦”成本。依据投入——产出分析,社会总成本的降低意味着社会总收益的提高。

廓清政府“消极干预”的边界。在政府权力被约束决定的政府干预最小化的前提下,才能实现市场功能的效应最大化。当市场功能被最大化地释放后,其有效区域与“失灵”区域才能清晰,从而为政府“消极干预”廓出了清晰的边界。反之,在政府对市场主体和市场运行的“积极干预”下,市场功能效应无法最大化释放,则市场失灵的区域也无法清晰,则政府干预的边界只能是模糊的。政府权力与市场功能边界清晰,恰恰为政府准确有效地干预市场运行提供了条件。

防止政府精简的规模反弹。在政府权力不受约束的条件下,即便每次政府改革都缩减自身的规模和人员,但由于其职能与事权没有被弱化和削减,政府对经济运行的干预并未相应减少。因此,每次政府改革的结局仍已规模和人员重新扩张告终,即政府规模与政府工作人员只能在精简——扩张的怪圈中循环。只有在政府权力被约束,其职能和事权被合理确定的条件下,政府干预经济的领域被收敛于狭小的边界内,政府规模和人员才能真正被缩减。

上述分析表明,通过宪政框架对政府权力实施约束,市场主体才能够确立,市场机制才能够功能最大化,市场经济体制才能够发育和完善。

简短的结论

1、在制度变迁中,市场经济体制对政府权力的约束提出了内在要求。

2、政府干预经济运行是必要的。但政府对经济运行的干预行为是在权力被约束的条件下给出的。

3、政府权力约束依赖于确定的制度来实现,即宪政,而非政府与政府工作人员的“自我意识”。因为这种“自我意识“是与宪政的假定前提相悖的。这尤其凸现了宪政在市场经济体制中的特殊意义。

4、由此证明,宪政对政府权力的制约可以被整合为市场经济体制的内生机制。

《中国行政管理》2005年6月7日(三个月)。

注释:

1, 某种形式的政府干预可能会产生正效应,另一种形式的政府干预则可能会产生负效应。无法简单地对政府干预笼统地给出“利”或“弊”的判断。

2, 应克复:《西方民主史》第169页,中国社会科学出版社1997年2月第1版。

3, 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》第264页,商务印书馆1980年6月第1版。

4, 参见李道揆:《美国政府和美国政治》(上册)第60-61页,商务印书馆1999年3月第1版。

5, 注意!宪政理论与实践恰恰发轫于西方典型的市场国家。

6, 阿兰·斯密德:《制度与行为经济学》第110页,中国人民大学出版社2004年12月第1版。

7, 《公务员收入要实行“阳光福利”》,《参考消息》2005年3月9日。

[参考文献]

[1][美] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第264页。

[2][美] 阿兰·斯密德:《制度与行为经济学》,刘粲,吴水荣译,北京:中国人民大学出版社2004年版,第110页。

[3] 应克复:《西方民主史》,北京:中国社会科学出版社1997年版,第169页。

[4 ] 李道揆:《美国政府和美国政治》(上册),北京:商务印书馆1999年版,第60-61页。

[5 ]《公务员收入要实行“阳光福利”》,《参考消息》2005年3月9日。

(作者为北京师范大学管理学院教授)

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