王炳权:从源头上完善管权治吏体制机制

选择字号:   本文共阅读 92 次 更新时间:2022-08-12 13:27:56

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王炳权  

   中央政治局2022年6月17日就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调,要从源头着手,完善管权治吏的体制机制,更加常态化、长效化地防范和治理腐败问题。完善管权治吏的体制机制,是更加常态化、长效化地防范和治理腐败问题的关键,需要在“选人”“做事”“监督”“容错纠错”四个方面进一步完善相关机制。

  

   一、完善权力授予机制,进一步解决“权力属性”的问题

  

   各级干部手中的权力属于人民,是人民授予的,人民是权力的主体。《中华人民共和国宪法》规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。然而,在很多人关于权力属性的实际认知中,并没有从根本上解决权力的归属问题。在一些干部的潜意识中,还是认为权力是上级给的,职务是上级任命的,因此,在权力的实际运作过程中,人民与权力的实际关系可能就会发生异化。权力授予的核心问题是选人用人。权力授予机制不够完善的主要表现是,在选人用人上,人民的参与度不够。人民对选人用人的发言权大小,是完善授权机制的切入点。

  

   完善选人用人的权力授予机制的关键不是在“直接选举”和“间接选举”之间作出选择,而是要让人民的代表能够更有效更直接与人民发生切实的关系,能够密切联系人民群众,充分发挥代表作用。要切实解决权力的人民属性的落地问题,仅仅从观念上强调人民代表人民选是远远不够的。毋庸讳言,我们的选人用人机制在实际操作中存在一定程度的理论和实践相脱离的问题。广大人民行使权利选出自己的各级人民代表,代表人民行使权力;广大党员行使权利选出各级党代表,组成党的各级组织。这是非常合逻辑的授权机制。但是我们也要看到,这样的授权机制的代表性还有一定的提升空间。党的十八大以来全面从严治党和深度反腐实践充分说明,我们的选人用人机制还需进一步完善。解决这个问题的核心抓手是,在完善人民代表联系人民、党代表联系党员的机制上下功夫。习近平总书记强调,人民代表大会制度是全过程人民民主重大理念的制度载体。在完善选人用人授权机制过程中,首先要强化各级各类代表的代表性,汇聚民心,找到最大公约数,反映在选人用人上,才能把德才兼备符合民意的人选出来。如此,被选人才会更真切地体会到手中的权力是人民授予的,才会形成正确的权力观,真正理解权为民所用的涵义。从反腐的角度来讲,授权机制的完善能够从根本上解决权力的源头问题,权力是人民赋予的,是为人民谋利益的。

  

   二、完善权力运行机制,进一步解决“权力制约”问题

  

   完善权力运行机制主要是解决公权力边界的问题,让权力的运行有正面的积极的牵制,确保权力“不出轨”。如果说,完善授权机制要解决的是“选好人”的问题,那么完善权力运行的机制要解决的是“做好事”的问题。“做好事”,即权力姓“公”不姓“私”。党的十八大以来,我们对腐败治理的主战场主要集中在用权的领域。大量的案例说明,权力运行机制不完善,权力在实际的运行过程中可能就会被滥用、被私用、被“资源化”、被“市场化”,成为交易的稀缺资源。严重的“权力私用”带来令人触目惊心的腐败,民意受到严重伤害,影响党的执政根基。如何真正地让权力在阳光下运行,如何真正地把权力关进制度的笼子,让权力的运行有轨道、不出格成为治理腐败实践中的深层次问题。

  

   通过观察,实际层面上权力运行存在的问题集中表现在缺乏实质的有效的规制。而腐败频次与烈度比较低的领域的权力运行,则在为权力立规矩上做得更为到位,才有了“比较清廉”这样的正反馈。事实证明,权力没有规矩,就会像决堤的河水,破坏性是极大的。那么如何筑牢权力的堤坝,完善其运行机制,则成为“用好权”“做好事”的关键性问题。从我们在此方面的制度设计、立规设矩的实践看,我们已经有很好的理念和制度安排。与此相应的是,我们也已经有了一套在实践中得到验证的好的体制、机制,比如民主集中制、负面清单制等。

  

   为进一步完善权力运行机制,我们应该继续在实践民主集中制、负面清单制上下功夫。民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度,是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志,同样也是保证权力依规运行最重要的保障机制。通俗地讲,权力的运行最终往往表现在“谁说了算”上,最终的决策是一个人的意志还是经由民主基础上的集中作出的,这是具有本质性差异的两种权力运行方式。为了确保权力行使不跑偏,从源头遏制权力被“恶性使用”,必须强化民主集中制在权力运行中的正确贯彻,确保科学决策、民主决策落到实处。从现实看,民主集中制落实过程中的问题主要是发扬民主不够,特别是在一些层级具体事项的推进和行政过程中表现得比较明显。民主和集中是相辅相成的。通过观察若干腐败案例,可以看到一些领导干部在“做事”的过程中习惯独断专行,回避民主协商的要求,事实证明没有民主的集中很容易走偏。所以,我们强化民主集中制在用权过程中的重要作用,就是强调“依规用权”。此外,还要从体制机制上落实好“法无授权不可为”的理念,积极推进和实行负面清单制,哪些事能做,哪些事不能做,要一目了然,让权力不是万能的观念落到实处。

  

   三、完善权力监督机制,进一步解决“权力任性”问题

  

   监督机制是从源头遏制腐败、管权治吏的核心抓手之一。它的主要任务是解决权力任性的问题。权力任性,主要表现就是脱离了权力的公益性质,或者被私用,或者被滥用。权力之所以在一个时期内在一定程度上可以表现为“胡作非为”,与监督不到位有着直接关系。党的十八大以来,我们在反腐败斗争中取得了显著成效、积累了重要经验,不仅仅表现在“打虎”和“拍蝇”上,更值得研究的是我们在权力监督上所作的努力和取得的经验。让权力时时处于组织和人民群众的监督之下,是我们全面从严治党的重要经验。从顶层设计层面,我们党和国家积极推动纪检监察体制改革,把所有公职人员都纳入监督范围;从具体操作层面,党内监督和社会监督也得到一定程度有效结合,权力监督网越织越密。公权力前所未有地被置于有效监督之中,为反腐败斗争取得压倒性胜利作出巨大贡献,同时也为遏制腐败,形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制提供了强大的助推力。

  

   从目前既有的权力监督机制看,党内监督是最为有效和最为重要的。这取决于我们政治生活的运作实际。我们党是唯一的执政党,自我监督作为我们党的自我革命的重要表现形式,必须出实招、有实效。从实践看,党内监督有两项机制取得了非常良好的监督效果。一是党员干部个人事项报告制度,这是普遍性的机制;二是党内巡视制度,这是专门性的机制。这两种机制的结合,使得党内监督实现了全覆盖,取得了前所未有的监督效果。因此,从源头上完善管权治吏的体制机制,必须深入总结这两项制度的经验。

  

   两项制度相较,党内巡视制度更为关键。从完善权力监督机制上,重点要继续完善党内巡视制度,重点强化以下几方面。一是进一步解决“信息黑洞”的问题。在巡视过程中,广泛征求各方意见,使各个层级都知晓彼此不了解的信息,消除“信息黑洞”,实现信息对称。二是进一步强化对权力行使的纠偏力度。全面监督各级党组织和党员领导干部履职行为,有效发现权力无序行使甚至滥用的行为,把纠偏功能落到实处。三是进一步强化政治沟通功能。巡视具有保持健康的政治沟通的功能。在实际操作中会进一步畅通群众参与监督渠道,为不同群体表达诉求提供平台和载体,实现党内监督对党外监督的吸纳,使党内监督与社会监督有效对接。

  

   四、完善容错纠错机制,进一步解决“权力止损”问题

  

   长期以来,我们在管权治吏上,更多是对权力出格的惩戒。这种反腐实践是符合客观情况的。当面对严重的腐败形势时,必须先从治标开始,从面上把腐败势头打下去。但治标不等于治本,治本还得从源头做起,扎好制度的笼子。在进一步完善相关体制机制的同时,也要给权力运行一定的冗余度。权力运行的事项都是未知的场域,因此权力的运行客观上是存在试错的可能性的。实践中,一些权力运行的偏误,是无心之失。判定这种失误主客观原因必须和科学的容错纠错机制联系在一起。既然我们无法完全彻底地避免权力失误,那就必须设计出符合实际的容错纠错机制。

  

   观察和回顾近年来我们各地方出台的容错纠错机制实施方案的运行情况,有的地方暂时没有取得显著的效果。存在的主要问题在于,这一制度设计的初衷主要是保护干部干事的积极性。这个出发点的问题在于视野和立论有局限,一定程度上把所谓高压反腐、从严治党与干部的积极性对立起来,难免混淆了做错事、用错权的性质,而在实践过程中也没有得到长期的积极效果。目前,一些地方出台的容错纠错机制很大程度处于停摆状态,也说明了此项制度设计是不到位的。

  

   然而,容错纠错机制对于从源头上管权治吏又是必要的。用权不会永远不出错,关键是做好切实降低出错几率和能够及时止损两方面的制度设计。容错的立论要建立在我们一整套权力运行制约制度是行之有效的基础之上,在这个基础上,我们才有容错的必要和可能。有了这一套机制保证,权力运行即使出错,也是可控的,甚至是有善意初衷的,在这个基础上的纠错就有了切实的可能性。基于这两点分析,容错纠错机制的完善应该体现在以下几方面。一是能够尊重常识,即做到合情合理合法,在情理法的交点上进行具体制度设计。二是能够及时止损。发现权力运行中的错误,要能够顺利进行调整,有“回头”机制,而不是“一条道跑到黑”,以致负面效应放大到不可收拾的地步。三是能够累积“公益”。通过对权力运行偏误的纠正,容错纠错机制可以进一步增加正向的社会效益,比如对权力运行规律的再认识,对民众政治信任的强化等。

  

   (作者系中国社会科学院政治学研究所副所长、研究员)

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国党政干部论坛微信公众号

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