田飞龙:反“拉布”的三个建议

选择字号:   本文共阅读 286 次 更新时间:2014-06-05 09:07:07

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   近期特首梁振英在立法会答问程序中遭遇数名“拉布”议员无端打断及掷物,立法会主席曾鈺成援引议长警察权中断会议。事后,香港各界反应激烈。多次“拉布”的议员梁国雄坚持“拉布有理”,亦有评论者援引台湾以及其他民主政体之“拉布”先例佐证之。然而,主流意见已开始积极反思“拉布”的民主正当性并寻求加以价值观和议事规则的双重制约。

   所谓“拉布”就是阻挠议事,指少数议员对法定辩论特权的滥用,通过冗长辩论和恶意提出多项修正案等各种程序阻挠行为拖延阻却待决议案的表决通过。台湾地区的“拉布”实践重点不在于冗长辩论,而在于掷物、呼喊、辱骂、肢体冲突等杯葛行为,可称为广义的“拉布”。从此次梁振英答问会遭遇来看,港式“拉布”有从狭义的冗长辩论走向广义的台式杯葛之虞。  

   然而,台式拉布并非先进经验,台湾内部也运思各种方式反击恶意拉布,其“国家政策研究基金会”更是进行了“议长警察权”的深入研究和对策设计。港式民主如要看齐台式民主,需学习其反思与调整的思路和理性,而不是照搬其民主表象,以“病态”为常例。

  

   拉布来自议员特权的滥用

  

   拉布是议员特权,也是民主职业病。在前民主时代,国家议事大体采取的是一种威权主义模式,无论是部族长老会议,还是君主御前会议,由于会议主持者往往就是酋长或君主,其道德权威与政治权力足以保障会议井然有序。中国古代廷议,尽管鼓励谏议,但作为当然“议长”的皇帝可以随时中断会议,甚至可以当庭杖责敢于“拉布”的大臣。在当代未完成民主转型的政治体中,古典的威权议事要素有所保留,议会由于未真正“议会化”而保有表面的和谐及全体一致,“拉布”也无可能。因此,如果我们必定选择民主,那么“拉布”似乎无可避免,但这不意味着我们要礼赞拉布,而是需要凝聚更强的民主价值观和更精致的议事规则来对治这一民主的职业病。

   现代民主史几乎就是一部“拉布”史,同时也是一部反“拉布”史。拉布在美国是联邦参议员的特权,被视为美国政治言论自由的重要保障,是赋予反对派议员的重要程序武器。从历史表现来看,拉布在美国同样遭到了滥用,拉布议员常常以连续演讲数十小时的方式瘫痪议事程序,而其演讲内容竟然可以和议题无关,比如可以朗诵《圣经》、电话薄等。在二战后的民权运动时期,南方保守派参议员频繁“拉布”以阻挠民权法案通过。在加拿大、台湾地区以及香港特区,拉布也不时被作为反对派的程序武器来使用。随着互联网传媒时代的到来,拉布更被戏剧化为议员对选民的隔空表演,使议会民主的审议理性日益落空,议而不决。  

   拉布的英文是filibuster,由西班牙语filibustero演化而来,最初含义是海盗或劫掠者。从词源上即可看出社会公众对这一行为的厌恶。然而,即使社会多数人厌恶拉布,但拉布现象和拉布者依然络绎不绝,为什么?第一,拉布议员只需要对影响自己当选的少数选民负责,多数人无法决定其政治前途;第二,拉布的危害与威权决策的危害相比要小,两害相权取其轻;第三,辩论是民主理性的本质,因此不宜建立过于严苛的程序规则抑制辩论的形式与期限,这就为拉布保留了空间。  

   但是,民主职业病毕竟也是一种病,其极端化必然损及民主社会的基本价值。所以,美国民主史也是一部反“拉布”史。面对参议员对程序权利的滥用,议事规则的修正就成为必要,其焦点在于如何设定合理的辩论终结规则。英美数百年议会民主的最大财富除了选举之外,就是体系化的议事规则,在议员辩论权和议会审议理性之间不断寻求微妙而精致的平衡。可以说,在民主选举实现之后,区分民主优劣的标准就是议事规则,就是对“拉布”的有效管控以及对审议理性的积极支持。美国在这方面的丰富经验已凝聚为完整的《罗伯特议事规则》(Robert’s Rules of Order)。这是美国罗伯特将军对英美议事规则系统化改造的结晶,1876年出版以来不断修订,成为广泛运用于美国议会审议、民间团体决策的通用规则。立法会议事规则之修订当精研这一手册,吸收西方民主真正的精华。

  

   优质民主从反“拉布”开始

  

   当拉布议员及其支持者津津乐道“拉布有理”时,他们忘记了民主的本质精神不在于小团体主义,而在于公共利益和公共理性。拉布是明显的小团体主义的体现,拉布议员与其选民之间对特殊团体利益的道德认知和政治追求超越了民主社会共同价值观与公共利益。这种“四两拨千斤”式的政治行为忘记了民主社会的本质逻辑与常态恰恰应该是:四两归四两,千斤归千斤。所以,在一个常态健康的民主社会,礼赞“拉布”是非常可笑的,社会的理智共识应朝向对“拉布”及其小团体主义的制度化管控。随着香港“双普选”的来临,港式民主真正的挑战已经不是选举议题,而是反拉布议题。唯其如此,优质的港式民主才可呈现。

   如何反“拉布”呢?当然不能采取“釜底抽薪”的做法来禁止拉布,就像不能因为病变就随便割除器官一样。主要思路是议会整体自治,可考虑:  

   第一,议长警察权的法制化。议长是议会会议的主持者,尽管丧失了古典威权议事结构中的权威,但应当具有足够的法制权力来管控议事程序,引导理性辩论,推动议会审议,完成预定议程,使民主成熟运转起来。香港立法会的议长警察权有明确的法律依据,但还不够细致具体:第一,《基本法》第72条赋予的议长职权,但最重要的还不是第(一)到(五)项规定的常规程序主导权,而是第(六)项关于议事规则赋予的其他职权;第二,《立法会议事规则》第92条赋予议长的程序自由裁量权,其中特别载明议长在议事规则无定例时可参照其他立法机关的惯例及程序处理。曾钰成主席的数次“剪布”行为大体依照上述法律规定。但由于这些规定不甚具体,议长是否会有怠惰或滥用职权,均在未定状态。因此,通过修改议事规则以具体化议长警察权,使相应规定不仅成为议长权力依据,也成为议长职责义务,便于议员和公众监督,则显得十分必要。  

   第二,议事辩论规则的完善化。立法会的议事规则订立于1998年7月2日,最新修订于2014年3月21日。该议事规则对立法会议事程序作出了较为详细的规定,但在反“拉布”方面仍显不足。此次特首问答会遭遇“拉布”之后,议事规则修订逐渐成为共识。修订的重点即应放在反“拉布”上。在这方面,《罗伯特议事规则》或可重点参考,以下要点值得记取:议员发言必须面向议长,而不是反对立场的其他议员;不同意见优先安排发言,最大化呈现最多元的意见;对民主多数决规则的捍卫,辩论必须以对多数表决结果的服从为指向;反对人身攻击、辱骂、肢体冲突等不文明行为;一事一议,有质量的辩论不应偏题和施加不相关干扰;辩论规则应包含具体明确的终结辩论规则,议长和议员多数应在终结辩论上享有程序裁断权。

   第三,议员罚则的强化。此次拉布风波后,政务司长林郑月娥提出订立议员罚则,但曾钰成主席认为德国罚则主要适用于缺席、迟到、不投票等纪律问题,拉布属于议员辩论的政治行为范畴,定罚则有困难。实际上对于拉布议员的罚则在法例中已有体现,只是不够充分:《基本法》第79条第(七)项规定,针对行为不检或违反誓言的议员可由出席议员2/3通过谴责案,由议长宣布丧失资格,这是最严厉有效的罚则,应可适用于长期极端化拉布而“行为不检”或“违反誓言”的个别议员,只是2/3门槛较高;议长警察权可在程序上暂时阻断拉布,也是一种软性罚则。罚则问题在于最严厉者难以适用,程序阻断又太轻,缺乏中间性罚则,未来修改或可考虑“过半数谴责但不罢免”、适当数额罚款、禁止参会数次、议会大会检讨等措施,作为议事制度创新,渐然培育引导良性议事文化。    

  

   (本文原载香港《大公报》2014年5月31日,略有删节,作者系北航高研院讲师,香港大学法学院Leslie Wright Fellow)          

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