周方舟:美国对香港民主输出战略的演变

选择字号:   本文共阅读 4685 次 更新时间:2023-10-06 23:28

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周方舟  

美国对香港的民主输出战略是美国对外政策尤其是对华政策中的关键组成部分。从历史演进的角度来看,美国对香港的民主输出经历了冷战爆发至冷战结束的低调关注阶段、 冷战结束至中国恢复对香港行使主权的直接介入阶段,和香港回归之后的积极干涉阶段,美国所使用的政策手段也逐渐从软干涉演进到硬干涉。在香港国安法颁布实施之后,美国对港民主输出战略发生重大变化,其中的风险值得我们关注和警惕。

引言

民主输出作为美国向外扩张霸权的重要政策工具,历来受到学界和政界的重视,美式民主制度输出的动因、过程、机制和影响也是中外学者研究的重点。在美国对华战略中,有着特殊地缘政治环境和战略价值的香港必然成为美国扩张民主价值观、推广美式民主制度的对象。在当前中美博弈持续进行的背景下,有必要对美国对港民主输出战略的缘起、演变和现状进行系统性梳理和分析。

一、美国民主输出的历史沿革

美国的“民主输出”或“输出民主”战略,指的是美国以本国民主制度为标准,将美国式的民主制度通过各种方式推广到不同社会制度的国家或地区、最终推广到全世界的对外战略。从具体表现来看,美国的民主输出通常将向外输出民主、自由、人权等西方价值观的任务置于各种“硬干涉”和“软干涉”手段中,从而实现本国利益,维护霸权稳定。自建国起,美国便标榜其主流价值观的先进性和优越性,并不断在对外干预中实践、推行、强化这一套理念,其自然不是为了促进国际体系和平有序发展,而是为了实现其国家利益,巩固美国在全世界的领导地位。

美国的民主输出战略由来已久。在最早的阶段,民主输出是作为一种对外战略思想融合在美国对外政策的实际操作当中的。1898年发动的美西战争标志着美国海外扩张进程的开启,同时伴随着向外输出民主制度。在一战前门罗主义盛行的时期,美国民主输出的对象主要是被其视为“后院”的拉丁美洲。从两次世界大战之间的过渡时期开始,民主输出战略逐渐成型,具体可分为三个阶段。第一阶段——二战前理想主义盛行时期。时任美国总统伍德罗•威尔逊较早将民主输出和对外决策挂钩,在1918年巴黎和会上提出“十四点计划”,以“民主、自由、道义、人权”等口号掩盖美国争夺国际体系主导权的企图,但因国际政治版图的权力核心仍在英法手中,美国尚无法在全球范围发挥其作用。因此,这一阶段的民主输出主要针对的是拉丁美洲,如美国出兵干涉墨西哥和多米尼加的选举,试图在这些国家建立亲美政权。第二阶段——冷战期间的意识形态对峙。为了实现遏制苏联、争夺世界霸权的目标,美国在冷战期间持续向外输出意识形态。杜鲁门政府和艾森豪威尔政府均极力通过“和平演变”宣传西方思想意识和生活方式,促进苏东地区内部变革;卡特政府正式打出人权外交旗号,对苏联等社会主义国家进行污名化攻击,此政策也被之后的历届政府所承袭;里根政府联合盟友加大反共力度,并加强对民主的对外宣传。值得注意的是,卡特政府的人权外交政策被视作美国对外民主输出的分水岭,正是从这一届政府开始,人权外交成为美国外交政策的基本组成部分。在此之前,民主输出仅仅被视为美国对外扩张的一种手段,在此之后,美国公开强调民主输出是其根本价值观的对外显化,并不断向外宣示民主在价值观上的正当性和必要性。第三阶段——冷战结束后的民主输出。克林顿政府将人权视作美国“三大外交支柱”之一,以扩展民主、推广美国价值观的方式确保美国海外市场并促进国内经济发展。同时,这一时期的民主输出对象主要是俄罗斯、刚刚独立的苏联前加盟国以及中东欧地区的前社会主义国家。小布什政府则采取了冷战结束之后最为激进的民主输出战略。一方面,美国在“9·11”事件后发动反恐战争,并在采取军事行动的同时在伊拉克和阿富汗建立了亲美政权,实现了民主输出的重大目标;另一方面策划中亚、中东等地区国家的“颜色革命”,干预其选举事务,致使大批国家发生自下而上的政权更迭,并最终建立或扶植亲美政权。奥巴马政府则在美国政府深陷反恐战争泥潭的背景下相对降低了民主输出的力度,放弃了伴随军事行动进行民主输出的策略,改为借助“巧实力”在关键地区有选择性地扩展美式价值观。正是在这一时期,美国策动了香港非法“占中”活动。

从美国向外输出民主制度的手段来看,主要有以下方式。第一,直接进行军事打击。冷战期间,美国多次对包括危地马拉、多米尼加、格林纳达和巴拿马等南美洲国家实施民主输出战略,所采用的方式则是最为直接的军事干涉,目的是推翻这些国家的政府、扶植亲美政权上台。此外,在冷战结束之后,美国在针对科索沃和伊拉克的军事行动中也大肆宣扬所谓“人道主义”,为发动战争寻找借口。第二,使用经济手段施压。一方面,美国借助经济、技术领域的援助,控制甚至掌握部分国家的经济命脉,凭借相互依赖关系向目标国输出民主。另一方面,美国凭借其在全球范围内建立的完备的贸易、金融制度体系发起经济制裁,惩罚或打压对其民主输出采取反制措施的国家,如俄罗斯、朝鲜和古巴等国。第三,舆论打击和文化渗透。相比前两项带有强制性色彩的输出手段,政治文化领域的打击和渗透要相对隐蔽。美国通过每年发表的所谓“人权白皮书”污名化世界各国的人权情况,并通过网络、电视、广播、报刊等媒体宣扬美式民主价值观,试图进行思想渗透,造成目标国社会的分裂。第四,通过非政府组织资助目标国个别反对派团体,在当地煽动、训练并培植这些团体进行对抗活动。从历史经验来看,冷战期间,美国直接通过军事手段输出民主的案例大多发生在第三世界国家,而对苏东地区国家的输出手段则是经济制裁和文化渗透双管齐下。随着时间的推移,军事干涉也逐渐让位于更加隐蔽、灵活的民主输出手段。

从动因和意图层面来看,美国在全球范围进行民主输出是国内国际多方面要素的产物。首先,基督教的救世思想融入了美利坚民族的形成过程,美国将自身视作“上帝选择的特殊国度”并肩负着拯救世界的命运和责任。因此,美国不认为非白人国家和发展中国家拥有同等的道义和智力水平来选择自己的命运,坚持以自己的标准来左右其他国家的发展。小布什政府时期,美国新保守主义抬头,将推广民主和单边军事行为勾连到一起,体现了“天定命运”和进攻性现实主义的结合。其次,从现实主义角度来看,美国推行民主输出的初衷也是为了维护、巩固并发展美国在全球的霸权。在政治安全方面,通过输出美式民主制度在关键国家和地区扶植亲美势力上台执政,从而对美国的竞争对手进行打压或包围已经成为美国对外政策的惯例。从经济利益的角度考虑,在民主输出的对象国建立起来的市场经济体制能够更方便美国商品、资本、技术等要素直接进入。从本质上说,美国民主输出战略还是为美国在全球扩张权力并巩固它所建立的贸易、金融秩序服务的。再次,美国通过民主输出弥合与盟国之间的分歧。以特朗普政府和拜登政府对民主输出的不同态度为例,前者所坚持的美国优先战略一定程度上损害了美国同西方盟友的关系,而拜登上台后为了缓和同盟友的关系、提升民主国家阵营内部的相互依赖程度与协作水平而重提民主价值观外交。对于西方国家而言,民主价值观涉及到国内“政治正确”问题,以价值观为号召可以让盟友放弃部分现实利益,尤其是经济利益的考虑,从而在对中、对俄问题上更加坚定地站在美国一边。

二、美国对香港的民主输出

从美国对外民主输出的手段来看,基本上可以分为“硬干涉”和“软干涉”。硬干涉手段指的是以军事行动、经济制裁、“颜色革命”等借助强制力执行对外政策的手段,软干涉则包括对外援助、公共外交、舆论宣传等非强制性的、潜移默化的政策实施方式。相比美国对中东、中亚和苏联前加盟国较为激进的、甚至直接配合军事行动实施的民主输出政策,美国对香港的民主输出采取了从软干涉向硬干涉逐渐演化,且整体部署更为隐蔽的方式。总体而言,美国对香港的民主输出经历了冷战期间的低调关注阶段、冷战结束至香港回归前的直接介入阶段和香港回归后的积极干涉阶段。

(一)冷战期间美国对港民主输出政策

美国的对港政策基本始于第二次世界大战,二战前不存在美国单独的对港政策,且二战期间美国对香港的关注更多在于是否支持英国在香港的殖民统治。因此,在二战结束后的冷战初期,美国才开始部署一系列对港政策,民主输出就是其中的重要组成部分。

这一阶段的对港民主输出战略以较为隐蔽的意识形态渗透为主,并首次出台了涉及香港问题的两份纲领性政策文件。在意识形态渗透的具体操作上面,成立于1949年的美国新闻处(以下简称美新处)是主要的实施者。该机构位于美国驻香港总领事馆内,通过利用图书、广播、电影、出版发行等媒体和渠道的部署,成为美国在香港实施心理战、宣传战、舆论战的重要推手。一方面,美新处在港积极传播美式价值观,如设计实施了“图书翻译计划”,策划、组织、资助了对大量美国文学作品的翻译工作,并联合香港本地出版机构共同出版。参与翻译的不乏移居香港的知名文学家,美式价值观通过他们深厚的文学素养得以传递;而读者在阅读过程中受所谓“自由世界”思想意识的感染,开始逐步接纳甚至内化这些价值观。另一方面,美新处借机开展反共宣传,尤其是在杂志和广播这两种受众覆盖面较广的媒介上下功夫,通过娱乐和政治宣传相结合的方式输出反共思想。美新处在这一阶段还借助“香港—澳门项目”完成了从激进的反共宣传到隐蔽的扬美宣传的转变。可以看出,美新处在美国对港民主输出路径上力图实现各个层次受众的全覆盖和美式价值观宣传、反共宣传的双管齐下。

美国在20世纪50—60年代出台的两份涉港政策文件更能清晰反映美国对港民主输出的路线。1957年7月,美国国家安全委员会出台了NSC5717号文件,题为“美国对香港政策”。该文件系统阐述了美国当时的对港政策部署,涉及美国对当时香港的防务安全、产业发展格局、中国内地公民流入香港等问题,尤其是探讨了美国试图利用香港独特的地缘政治定位进行民主输出并借机影响内地政治稳定的政策目标。在这方面,文件侧重两方面的内容,一是以香港作为向内地进行思想渗透的桥头堡和战略据点,并明确指出这是在当时的战略格局下美国最恰当的民主输出方式,因为军事行动和经济制裁代价高昂且难以达到效果;二是将香港塑造成向内地展示西方价值观和生活方式的橱窗,通过香港这一海外华人的信息交流枢纽宣传美西方的所谓“自由”“民主”“法治”。1960年6月,美国国家安全委员会在上一份文件的基础上进行更新,出台了NSC6007/1号文件。这份文件的进攻性更加明显,提出了要将香港打造为“自由世界的自由港”,强调它的价值在于它的特殊地位;如果未来香港出现共产党支持下的“社会动乱”,美国可以向港英政府提供支援和帮助;加强香港的“橱窗效应”,尝试动摇“共产党在内地统治的基础”;提升并强化美国驻港情报机构的效能,进一步推动“和平演变”,并直接在报告中提出了在港意识形态渗透计划的财政预算。这两份文件勾勒出了美国在这一时期对港民主输出战略的演进方向,其将香港塑造为针对内地思想渗透桥头堡的总体目标没有改变,且更加强化了美国在这一地区的战略企图,并为此配备了资金和机构,暴露了美国对香港从保持存在到尝试介入的野心。但值得注意的是,美国和英国在这一阶段的对港政策上有分歧。美国试图利用香港防卫问题阻止英国承认新中国,但英国最终还是出于更加务实的考虑在中华人民共和国成立不久之后即正式宣布承认中华人民共和国政府;美国对香港的经济封锁遭到英国反对,英国不断要求放宽对华贸易,美国最终也只能选择妥协。可以看出,美国此时介入香港的力量还未壮大,且没有得到英国等西方盟友的支持,导致美国在这一阶段对港政策总体只能保持秘密进行、低调关注的特点。即使是在1984年《中英联合声明》签署时,美国也仅仅以对该声明表示欢迎作为回应。

虽然这一阶段美国对港输出战略以较为隐蔽的软干涉手段为主,但其对香港和内地的影响是负面的。一方面,它加剧了香港市民对内地的偏见,尤其影响了香港部分知识分子和香港青年的国家观、历史观,对日后的人心回归工作造成极大困扰;另一方面,美国对香港的民主输出政策是对中国实施“和平演变”战略的肇始,自此之后,美国更加频繁地通过意识形态渗透的方式来试图达到改变中国社会性质的图谋。

(二)冷战结束至香港回归前

冷战结束之后,美国对香港的态度从低调关注转变为直接介入。从冷战结束开始,美国对港民主输出手段开始从软干涉向硬干涉发展。在中国对香港恢复行使主权大局已定之后,美国开始探索如何利用好英国留下来的权力真空。这一时期的对港民主输出战略主要集中在对香港“民主发展”和“自治”的支持这两个方向上。美国的直接介入体现在几个方面。第一,开始出现美国对港政策的法律化倾向。1992年制定并通过的《美国—香港政策法》强调美国对香港民主化的坚持会持续到1997年之后,同时要求美国政府定期向美国国会提交有关香港民主制度发展进度的报告。第二,美国政府开始定期发表有关香港人权发展情况的报告。第三,公开与香港所谓泛民主派见面,公开支持某些反中乱港团体。

美国政府对香港问题的态度集中体现在1992年《美国—香港政策法》的出台以及对彭定康所谓“政改方案”的支持上。在中英就中国恢复对香港行使主权的问题达成一致后,港英政府改变了此前立法权和决策权掌握在港督手中的权力集中化模式,改为推动香港“民主化”并进行政治体制改革。但美国并不满足于这种民主发展的速度。1992年5月到9月,美参众两院审议并通过《美国—香港政策法案》,时任美国总统老布什于当年10月签署该法案使其成为法律。该法除了强调美国将会持续关注香港的民主化进程以外,还强调香港是一个“独特”的地区,而不仅仅是中国的特别行政区;美国将继续“维护”香港的经济繁荣和金融中心地位;人权是香港经济保持繁荣的基础等。美国通过国内立法介入香港事务并试图将人权和香港经济发展挂钩的意图昭然若揭。此后,时任港督彭定康在1992年施政报告中提出的所谓“政改方案”从提出的方式到内容都违反了《中英联合声明》,违反了与基本法衔接的原则,也违反了中英双方已经达成的有关协议和谅解,因此遭到中方坚决反对。中国政府决定“以我为主”“另起炉灶”,提前着手筹备成立香港特别行政区的工作。继任的克林顿政府明确表态支持彭定康在香港推行更大“民主”的努力,并对所谓中国“民主”和“人权”问题进行大肆批评。克林顿在1993年5月会见了彭定康,美国国会多次表示支持彭定康的所谓“政改方案”并批评中国反对该方案,美国政府也对中国“另起炉灶”成立临时立法会表示反对。1995年3月,美国政府专门成立香港问题小组,政府官员也借助各种机会访港或公开发表讲话表达对香港问题的“关注”。

美国在这一阶段强化对香港的民主输出,除了是受继续利用香港遏制中国的总体目标影响外,还与冷战后美国整体对外政策息息相关。从国家安全角度来看,冷战后美苏对峙格局的消失使得美国陷入失去对手的恐慌,为了防止在一些权力真空地区出现意想不到的威胁,美国认为推进民主进程能够消除潜在的地区冲突。这实际上也是“民主和平论”在冷战后美国地区政策上的投射。从经济发展的角度来看,市场经济在全球范围的确立和扩大是促进美国经济发展的基本要求,而实现这一基本要求的前提条件是促进和推广美式民主制度。经济上的市场化和政治上的民主化从来都是不可分割的。因此,为了更大程度发挥利用香港遏制中国发展的作用,美国必然在冷战结束后强化对香港的民主输出力度。

这一阶段的美国对港民主输出战略体现了从软干涉手段向硬干涉手段演进的特点,对未来美国对港甚至对华整体战略有很深的影响。它实现了对香港这一单独地区的政策法律化,并以美国国内法律干涉香港事务的目标,同时也通过对彭定康“三违反”“政改方案”的支持加强了美国在香港事务上的话语权,为下一阶段进一步干涉香港政制发展、挑起港版“颜色革命”做好了铺垫。

(三)香港回归至香港国安法公布实施

1997年,中国对香港恢复行使主权。美国对香港的民主输出战略从介入发展到了干涉。首先,美国不断在香港立法会选举和行政长官选举问题上指手画脚,并对香港社会中反对香港基本法第23条本地立法和要求双普选的声音表示关注和支持。2004年6月,美国众议院议员佩洛西、兰佩斯等人提出决议案“要求”香港立法会进行直选,参议院也随后提出议案要求美国总统“敦促”香港进行普选并制定时间表,美国政府和美驻港总领事馆也多次发表声明要求推进香港政制改革。即使是在全国人大常委会已经分别于2004年、2007年和2014年就行政长官和立法会产生办法的修改问题作出三次决定的情况下,美国依然多次以美式民主的标准污蔑香港基本法“限制”了香港市民的民主和自由。在基本法第23条本地立法问题上,美国更是多次以所谓保护香港市民自由和人权为借口,通过官员公开讲话、政府向国会提交《美国—香港政策法报告》、支持香港反对派反对该项立法活动等方式阻碍23条立法,一定程度上导致了该项立法搁置至今。

其次,美国全面介入香港的舆论和文化交流阵地。一方面,在回归之前,美国政府便公开宣称“自由的新闻界对香港十分重要……美国将一直持续支持香港记者、编辑和出版人的新闻自由”。美国始终以“人权”“自由”等口号为借口声称香港新闻界存在“自我审查”的倾向,以此展开一系列干涉活动。美国新闻署借助美新处的影响力邀请香港记者赴美考察、在港召开美国记者参与的研讨会、与香港外国记者会和香港记者协会等机构长期保持密切联系。此外,美国新闻署还对其他国家舆情和新闻报道进行长期观察和评估,并在“1993—1999年舆论预警简报”中重点考察了香港回归前后香港民众的表现以及美国在中国人眼中的形象等。对香港新闻自由的评估也成为了美国国会及行政当局中国委员会(CECC)、美中经济与安全审查委员会(USCC)各类年度报告中必然包含的一部分。另一方面,美新处组织推动多项美港之间的文化交流活动,并从1995年开始将香港纳入富布莱特项目,香港学者和学生开始赴美进行学术文化交流。富布莱特项目曾经对冷战的终结和苏联的解体起到了无法替代的作用,美国政府希望借助该项目在香港所达成的目的也是不言而喻的。

再次,美国政府图谋掀起港版“颜色革命”。上文提到,“颜色革命”是美国民主输出战略中的一种硬干涉手段,其目的是通过自下而上式的本地革命颠覆政权,并扶植代理人上台执政。从本质上来说,“颜色革命”是外部势力通过非军事手段在其目标国家或地区催生内部民主化的一种干涉行为。从具体部署来看,美国试图煽动港版“颜色革命”的图谋远远早于2019年“修例风波”的爆发。第一,美国借助非政府组织之手直接资助香港各类团体用以在港开展打着“自由”“民主”“人权”幌子的反中乱港活动。美国民主基金会、美国国际劳工团结中心、香港人权观察等海外组织都成为了香港本地反中乱港分子和组织的经费来源,这些经费也用来通过发布香港人权观察报告、进行民意调查、促请国际社会关注香港民主和人权发展等活动培养香港的“公民社会”氛围。第二,美国政府通过非政府组织为反中乱港分子提供“民主能力培训”。美国民主基金会和全国国际事务民主学会(NDI)等组织为香港部分政团和市民举办培训、提供所谓技术援助。值得一提的是,由反对派把持的香港民意研究所(前身为香港大学民意研究计划)也早在2004年就接受过资助,为当年立法会选举提供了有利于反对派的民意调查结果。第三,美国政府公开指责中央对港政策,直接干涉香港事务。以2019年“修例风波”为例,时任美国总统特朗普签署美国国会炮制的“香港人权与民主法案”和“禁止向香港警方出口相关弹药物项法案”,美国国务院发表“2019年香港政策法报告”,美国驻港总领馆安排美国国会众议院“美中工作小组”代表团访港期间同陈方安生、李柱铭、黄之锋等座谈。可以看出,美国推动港版“颜色革命”的路径已经从暗中图谋走向了高调煽动。

美国在香港回归后实施了全方位的民主输出战略,软干涉和硬干涉手段双管齐下,造成的影响十分恶劣。从香港本地层面来看,美国勾连反中乱港分子在香港挑起“黑暴”,极大破坏了香港的繁荣稳定,甚至影响了香港的金融中心地位;从国家层面来看,美国妄图阻挠香港国安法在香港顺利实施、阻挠基本法第23条本地立法的顺利进行、抹黑中方对港政策等,是对中国内政的大肆干涉。至此,美国对港民主输出战略已经对中美关系产生了实质性的负面影响。

三、香港国安法后美国对港民主输出的路径

2020年香港国安法的颁布实施是香港由乱到治的“分水岭”,从根本上堵住了香港特区维护国家安全制度机制的漏洞。香港国安法所针对的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、勾结外国或者境外势力危害国家安全这四类严重罪行有力震慑了反中乱港头目和干预香港事务的外部势力。也正是在此之后,美国调整了对香港民主输出的方法和路径。如果说美国此前打算将香港打造为向内地展示美式西方民主价值观的“橱窗”和“样板”,在香港国安法颁布实施后,美国借助在香港挑起“颜色革命”以颠覆内地政权的图谋破碎,进而开始转向对香港进行“去功能化”部署。所谓“去功能化”,即重新审视并改变美国自冷战时期开始并通过《美国—香港政策法》确定的对香港金融、贸易领域的特殊政策支持,转而将其与民主、人权状况捆绑,试图从根子上斩断香港服务于我国国家战略特别是经济战略的功能。

(一)香港国安法后美国对港民主输出的表现

外交部2021年9月公布的《美国干预香港事务、支持反中乱港势力事实清单》将美国干预香港事务的行为分成了五个方面。以此类推,可以将香港国安法颁布实施后美国对香港的民主输出举措据此进行分类。

第一,高举“民主”“自由”大旗炮制涉港法案,抹黑中方对港政策。美国参众两院审议数项涉及所谓香港民主问题的法案。2021年2月18日,美国国会众议院外委会主席米克斯提出所谓“谴责中国和香港特别行政区继续侵犯香港民众权利自由的决议案”,污蔑抹黑中央政府和香港特区政府维护法治和社会秩序稳定、保护香港居民人身财产安全的努力;2021年3月18日,共和党联邦参议员鲁比欧提出所谓“谴责中国政府和中国共产党在香港实施镇压,包括拘捕民主派人士、一再违反《中英联合声明》和香港基本法的决议案”;2021年6月24日,共和党联邦参议员萨斯提出“香港民主国会金质奖章法案”,鼓噪向黎智英等7名反中乱港分子颁发美国会金质奖章;2021年6月30日,共和党联邦众议员佩里提出“香港自由法案”,要求授权美总统承认香港特区是“独立国家”。

第二,美国政府包庇支持反中乱港分子,为其兜售“港独”主张提供平台,并在公开场合为其站台说项。香港国安法颁布实施以来,部分反中乱港分子窜逃海外形成乱港“国际线”,与美国国会、政府接触。“香港民主委员会”(HKDC)的头目周永康、罗冠聪、张崑阳、许智峰等在海外积极游说西方阵营的议员、行政官员进一步支持反中乱港阵营。2020年7月1日,美国国会参议院外委会举办听证会,安排反中乱港分子罗冠聪、李卓人等通过视频方式参会,为其抹黑香港国安法和中央对港政策提供平台;2020年12月16日,美国国会参议院司法委员会安排“港独”分子罗冠聪以视频形式参加听证会;2021年4月16日,美国国务卿布林肯发表声明,就李柱铭、黎智英等反中乱港分子被判刑一事对中方进行无端指责抹黑。此类事件层出不穷,助长了反中乱港分子在海外的嚣张气焰。

第三,美国纠集盟友联手干涉香港事务,在移民等问题上联合对华施压。在英国正式开放所谓英国国民(海外)护照移民计划后,“五眼联盟”成员国伙同日本、德国、法国、西班牙等国陆续承认其为有效旅游证件,并持续炒作该话题。英国政府、加拿大政府、澳大利亚政府均出台了吸引港人移民、为香港在当地居民提供更宽松环境的政策。其中,达到一定教育要求的年轻人和技术人员最容易获得签证。而在2021年6月30日,美国民主党联邦众议员马利诺夫斯基提出“2021年香港人民自由与选择法案”,要求为反中乱港分子、违法犯罪人员提供庇护,为他们提供赴美便捷通道。美国及其盟友为港人提供的所谓“避风港”政策很明显是为了制造所谓“移民潮”,并且挑拨内地与香港的关系。

第四,美国伙同其盟友不断借人权议题发表涉港声明和报告,对中国涉港政策进行无端舆论攻击。2021年6月13日,七国集团峰会发表新闻公报,妄议香港局势,要求中国“尊重香港的人权和基本自由”。在6月至7月联合国人权理事会第47届会议期间,包括“五眼联盟”成员国在内的43个国家联署加拿大发起的反华联合发言,妄称对香港“践踏人权”的行为表示关切。此后,美国国务院于2022年3月发表最新年度《香港政策报告》,诬称“香港民主空间受压,公民社会瓦解”,特区政府利用香港国安法长期拘留民主派人士;又在2022年12月发表《2021年人权报告》,其中涉港部分诬称中央政府过去一年“持续侵害香港政治自由与自治”。英国则每年发布两份《香港问题半年报告》,妄称中国政府“打压香港异见人士”、香港“存在严重人权问题”。以美国为首的西方国家继续以往借香港问题对中国内政进行舆论攻击的路线,尤其对涉及国家安全、香港政制发展和新闻自由方面的议题格外关注。

第五,美国以“破坏香港自治”等借口发动或威胁发动多轮制裁。2020年8月7日,美国政府以实施香港国安法、破坏香港高度自治为由,宣布所谓制裁11名中国中央政府和香港特区政府官员。2020年10月14日,美国国务院根据“香港自治法”要求向美国国会提交首份涉港报告,将10名中国中央政府和香港特区政府官员列为所谓破坏香港自治人员,威胁对与上述人员有关的金融机构实施制裁。从2020年11月到2021年7月,美国又以所谓“威胁香港和平、安全和高度自治”为由对中央政府和特区官员实施了4轮制裁。

(二)从美国竞争法案看当前美国对港民主输出特点

2022年2月4日,美国众议院以222票赞成、210票反对通过《2022年美国竞争法案》(AmericaCreatingOpportunitiesforManufacturing,Pre-EminenceinTechnology,andEconomicStrengthActof2022,即AmericaCOMPETESActof2022,下文简称为美国竞争法案)。时任美国众议院议长佩洛西强调,这项法案将“提升美国竞争力和领导地位”。在2021年6月,参议院版本的《2021年美国创新与竞争法案》(UnitedStatesInnovationandCompetitionActof2021,即USICA)也已经通过。尽管该法案最终因参众两院未达成一致而没有成为法律,但从法案内容来看,美国对港政策脉络已比较清晰。总体而言,法案所涉及的对港政策有四个方面:一是继续削弱香港服务中国国家利益的功能,尤其是国际金融中心和国际营运中心的功能,即对港实施“去功能化”部署;二是继续推动对港民主输出,开展“价值观战争”;三是构筑互联网基建,试图推动网络“颜色革命”;四是调整对港移民政策,一面为反中乱港势力提供“避风港措施”,一面吸纳能够服务于美国国家利益的香港专业人才。该法案将大部分涉港内容归入“投资我们的价值观”这一主题之下,明显看出民主输出目前在美国对港全盘战略中的重要地位。和此前的政策相比,当前阶段美国对港民主输出路径有一些新的特点。

第一,美国干涉香港有关司法案件,意图诋毁香港司法独立形象。在众议院版本的竞争法案中,有一个题为“关于持续侵犯香港人权和自由的国会意识”章节,罗列了所谓中国官方“持续侵犯香港人权和自由”的“证据”。其中主要涉及的案件是“黎智英案”和“35+非法初选案”。美国认为这些案件的审理有损香港市民的“选举权利”和“新闻自由”。而美国国务院发言人普赖斯(NedPrice)也在2022年12月称黎智英案的审判“不公平也不正义”,呼吁中方“尊重香港新闻自由”。可以预见的是,香港未来与国家安全有关的司法案件将成为美国重点关注并攻讦的对象。

第二,美国将在民主输出方面加强与盟国的合作。众议院版本竞争法案中有部分条款明确提到了美国与盟国在这方面将进行的合作,如“与包括英国、澳大利亚、加拿大、日本和韩国在内的盟国协调,促进香港的民主和人权”等。可以看到,法案中所提到的五个国家中有三个属于“五眼联盟”,本属于“五眼联盟”的新西兰没有被纳入这个圈层中。另外,日本和韩国作为美国在东亚的坚定盟友也成为了对港输出民主的战略伙伴。结合此前各国的对港政策,美国及其盟友可能继续加强在为窜逃海外的反中乱港分子提供“避风港”方面的政策协调,并加大吸纳香港专业精英移民的政策倾斜幅度。

第三,构筑网络“颜色革命”基建。2022年竞争法案中的“为港人发展及部署互联网自由及防火墙规避工具”章节提出了“香港互联网自由计划”。具体而言,该计划希望实现两方面的目标,一是“维护一个开放、可互操作、可靠和安全的互联网”,以确保香港市民能够“畅通无阻”地接收到美国意识形态渗透内容的信息;二是确保“香港公民个人、活动人士、人权捍卫者、独立记者、民间社会组织和边缘化人群在网上行使人权和基本自由”,实际上就是为反中乱港分子继续借助网络进行煽惑提供平台。总而言之,这是美国试图提供对港网络心理战的技术支撑,从而为未来发动网络“颜色革命”铺设基建的有力证明。

第四,加大对港民主输出的资金支持。竞争法案中明确了对港政策的拨款数额。该法案在“批准拨款促进香港民主”章节中明确写明,“授权在2022财年拨款1000万美元,用于国务院民主、人权和劳工局,以促进香港的民主”。这远远超出了此前美国在这方面的资金投入。

为此,中方需要做好积极的应对准备。从当前形势来看,美国直接或间接利用反中乱港势力进行渗透破坏活动的空间被大大压缩,但美国通过对港民主输出战略试图破坏香港繁荣稳定、阻碍香港服务国家发展战略、对中国进行遏制打压的图谋没有变。我们在呼吁美国采取更加理性务实的对华政策的同时,也要做好充足的应对准备。在应对舆论攻击方面化被动为主动,重视国际体系中政治话语权的建构,对涉港关键议题做到正面宣传和及时澄清,牢牢掌握“一国两制”和香港民主发展论述的话语权;在贯彻实施中央政策方面应进一步全面深入实施香港国安法,健全香港维护国家安全的体制机制,守好国家安全这条底线,同时重点围绕香港社会稳定、金融和科技安全等制定应对预案;在对外交往方面,积极强化我们与欧盟、日本、东盟的经贸联系,扩大外交空间。

四、结语

提出“软权力”概念的约瑟夫·奈认为,美国人认为美国的长期利益中包含着对自身价值观 的推崇以及向外推广价值观的使命,这意味着软权力的运用极为重要,这也是使美国对其自身民 主制度抱有信心和吸引力的原动力。这一定程度上解释了美国在对外政策中积极推销其政治制 度和社会制度的精神动因。由此看来,美国对香港的民主输出战略仍将在未来一段时间内成为影 响中美关系的实质性因素,我们仍然需要关注美国在这方面的动向,为捍卫我国政治安全和意识 形态安全做好充足准备。

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