刘守英:土地问题回归常态要改变地方政府卖地模式

选择字号:   本文共阅读 1506 次 更新时间:2014-05-13 00:35:02

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刘守英 (进入专栏)  

  
中国土地制度改革的逻辑与出路

   如果土地继续作为发动机来推动发展,集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式,使政府从经营者退回到服务者的角色,在这个基础上按现代土地制度来设计整个土

   中国的土地制度改革一直是一个热门话题,同时又是争议很大、难以达成共识的议题。中共十八届三中全会《决定》出台后,社会各界对其中关于土地制度改革的内容总体反应不错,但也有一些不同的声音,这很正常。面对争议,中央确定了土地制度改革的原则,由中央定方案,地方试点,然后统一部署,法律先行,等等。在我看来,在社会共识尚未完全达成的情况下,通过试点形成政策和制度,通过法律修改解决改革合法性,是适合这一领域的正确改革路径。

   从研究角度讲,对于这一问题有很多争论的声音,有这么大的分歧,是好事,更能激发我们进行更理性、全面的思考和更客观的分析。

   我最近一直在思考的一个问题是,对土地问题的求解,需要认真清理一下十一届三中全会以来的土改策略和路径,也就是要反思,中国土地制度的改革逻辑是什么?这套逻辑现在碰到了什么问题,是否还行得通?

   我的一个看法是,这些年来,改革推进一直在寻找折中办法,现在可能已经触碰到根本问题。如果不在这根子上面下功夫,不在更深层问题上找到突破口的话,土地制度改革可能很难有大的进展。

    

   一、选择与变迁的两大约束

   中国土地制度改革一直受到两大约束:一个是制度制约,另一个是目标制约。这两个约束决定着整个土地制度的选择与变迁。

   一是制度制约。中国土地制度是国家基本制度,农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。从改革决策角度看,土地制度如何改革、改到哪里去,备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响,是最在意的。

   制度制约主要表现为三个方面。

   第一,执政的合法性。因为执政党是以消灭私有制为执政基础的,所以,坚持公有制决定了执政的合法性。农民的土地又是共产党领着农民从地主手上分来的,是取得政权的法宝,土地公有制也是执政合法性的基础。

   第二,中国特色社会主义。“特色”具体体现为中国共产党领导和坚持公有制。土地公有制是中国“特色”里面最“特”的制度安排。第三,基本经济制度。“基本”体现为公有制主导、多种经济成分并存,土地制度是基本经济制度里面最基本的制度。

   有了上面的这几条制度制约,基本上就决定了土地制度改革中,哪些是可选择的,哪些是不可选择的。

   二是目标制约。七届二中全会毛泽东主席提出把中国从农业国变成工业国。1949年以后的中国共产党一直就在为这个目标而努力。农业国变工业国的核心是实现经济的现代化。

   无论是在计划经济时期还是在改革时期,不管有多大争议,面临多大困难和挫折,经济现代化一直是执政党达成的一个基本共识和目标。十八届三中全会提出被有些人所称的“第五个现代化”——国家治理体系和治理能力的现代化,实际上是制度现代化。

   要实现农业国向工业国的转变,在前苏联范式下,只能是国家工业化和剥夺农民。由此发展模式决定的基本利益格局就是农业为工业服务,农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具,土地制度变革也不能与这一目标导向相冲突。

   因此,中国土地制度选择与变革实际上一直受到两个制约:土地制度是公有制的最主要实现形式;土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑:

   第一,所有制是锁定的。土地制度公有制是被锁定的,其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是:城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。

   第二,土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制,第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的,改革只能在第二个层面寻求突破,即通过两权分离,扩大使用权的权能,发挥产权的激励和稳定预期的功能,调动土地使用者的积极性,以提高土地利用效率。

   第三,土地成为发展的工具。从经济学上来讲,土地是派生性需求,它应该是引致性的,也就是经济发展需要土地扮演什么角色,土地才扮演什么角色。但是,从计划经济到改革时期再到现在,我们是倒过来的。在整个发展中,土地实际上起的是发动机的角色,成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国,为了实现经济现代化的目标,土地充当发动机的角色跑在最前面,然后来拉动马车往前走。

   土地制度改革实际上看三块地:一是分给农民的承包地,二是农民盖房子的宅基地,三是农地转用,即农用地变成非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下,从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程,但是权利功能是级级弱化的。

   怎么讲?对农地即承包地,现行的逻辑是维持集体所有权,强化农户使用权。也就是强化产权,两权分离以后把产权做强,然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。虽然是“两权分离”,但是做强后者。这是农地的改革逻辑。

   宅基地不是这样。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离,但宅基地制度演化的结果是强化了前者,模糊了后者。在构建宅基地制度时,集体所有权是越做越强,农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的,农民宅基地的产权功能基本丧失。

   农地转用这一块就更差了。农地转用基本上就是剥夺农民集体所有权和使用权。在转用上,它启动了城市国有和农村集体所有的架构,结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治,这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。

    

   二、农地制度选择与变迁

   (一)农地制度变革的努力一直未停息过

   农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。上世纪80年代农地改革之前制度选择的结果用四句话来概括就是:

   一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制,但继续保留着私有制。

   二是用合作制来取代农民所有制,即:初级社。初级社的时候还是私有的,但是用合作制取代了农民的所有制。

   三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、人民公社的时候是用集体所有制来取代合作制。

   四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”,就是所有权的一级在生产队,但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用,不过是以生产队为基础。

   对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究,已有定论,由于行政权替代产权功能,对生产者激励低下,努力与报酬不对应,导致生产绩效很差,因而在底层事先发动,地方与中央改革者的支持与互动,推动包产到户改革在全国普遍化,然后以法律形式制度化。

   现在很多人批评农村改革在上世纪80年代中期以后就停滞了。在我看来,批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革,改革一直在做,80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定,因此就只能做到这样,即:不动所有制,强化使用权。怎么做的呢?

   一是从承包期上着手。从产权来讲,最主要的是农民的预期要稳定,也就是把承包期不断延长,一直延长到农民与土地的关系稳定。

   从1984年明确15年承包期,到第二轮承包时延长到30年(在此期间又提出“增人不增地、减人不减地”,将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律),一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。

   对“增人不增地,减人不减地”,一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了,杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个,其中就有贵州湄潭县的“增人不增地,减人不减地”,实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。

   集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员,人人有份。既然是人人有份,那增加的人也应该分一份,减少的人就应该拿出来,所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地,减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期,再就是土地的细碎化。

   湄潭试点意味着未来农民跟土地的关系就固定了,增也不再调,减也不再调。从那个时间开始,地在谁手上就不再动了。

   到了2008年,提出“长久不变”。“长久不变”作为一种制度安排,是将“增人不增地,减人不减地”变成一个基础性的制度安排。“长久不变”是什么意思?用中央文件的原话是:在稳定承包关系基础上实行长久不变。这意味着人跟土地完全对应上了。

   2008年提“长久不变”时,改革的方案有几个:一种是从30年再延长一倍,延长到跟国有一样的70年。当时反对的意见是,30年变成70年还是一个有期限的土地制度。另外一种观点是实行“永佃制”。当时也有人反对说这是一个哲学概念,没有永久的东西,所以后来就叫“长久不变”。

   “长久不变”的制度安排,实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度,就是现在的地在谁手上,以后就由谁长期种。但是,这不意味着这个地就属于谁,否则就等于第一个底线被突破了。只能说这个地的承包经营权就是谁的。

   第二,完善产权权能。产权权能就是使用、收益和转让权。实际上农地改革在这方面做了很多努力,比如:首先是改革初取消统购统销,把收益权给农民,完善收益权。2004年以后又取消农业税,农民对土地的收益完全归己。其次是不断地强调农户的主体地位,将产权交与家庭、农户。农户是产权的主体,这一点从上世纪80年代以来一直强调的,到90年代以后又不断重申,因为很多人觉得农户做主体规模太小,农户没知识、不懂市场。为了保住农户主体地位,甚至将家庭承包经营制度确定为基本经营制度,将“统分结合的家庭承包制度”,写入法律。

   另外,从1984年开始,就允许农户土地流转,自那以后,不断完善土地流转规则,确立“依法、自愿、有偿”原则。

   第三,法律化,把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权,使原来的发包和承包关系即一种合约关系,变成农民对承包地的物权。

   (二)“两权分离”改革逻辑的结果

   很显然,按照所有权和使用权分离的逻辑,搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去,就继续走。现在看来,问题越来越多。“两权分离”改革逻辑的结果是什么?

   第一是“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是,把使用权做实,让产权发挥作用,让农民好好种地,给你集体留着法律所有权,但你别跑出来生事。但是,事后证明,“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来。我们在基层调研时,发现“集体”没有安分过。它冒出来时也没辙,因为在法律上“集体”也是一级。

第二,依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明。(点击此处阅读下一页)

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