刘守英:住宅用地续期问题中的几个重要考量

选择字号:   本文共阅读 4218 次 更新时间:2024-01-03 23:37

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刘守英 (进入专栏)  

2016年12月23日,国土资源部召开的《自然资源统一确权登记办法(试行)》新闻发布会上透露,对于少数住宅建设用地使用权到期后如何处理,国土资源部出台了过渡性措施,即业主不需要提出续期申请,不需要缴费,可正常办理交易和登记手续。这个消息引起了广泛的社会关注。

一、产权安排反映国家保护产权的方向

2016年以来,中央出台的一系列深化改革文件中,有关产权问题的政策是全社会最为关注的,包括涉及每个人的完善产权保护制度、与农民直接相关的农地“三权分置”以及城里人的住宅用地续期,这些问题都是与老百姓利益最直接联系在一起的。对这些问题的关切反映了产权在社会秩序中的极端重要性。

之所以密集出台这些产权改革的文件,而且每出台一个文件就引起热议,实际上反映出我们过去改革路径下做出的制度安排在经过一些年的运行后,遇到了一系列绕不过去的问题。比如,当初用包产到户的办法把几亿农民的积极性调动起来了,但现在有两亿多农民进城打工,他们的土地承包权是否会失去,进村包地人的土地权利有没有保障,这些问题不解决,农地的经营就会出现问题;再如,过去强调不同所有制经济平等保护,把民营企业的积极性调动起来了,现在这个群体已经创造出规模可观的财产,这些人的财产如果没有更安全的保障,他们进一步做强做大的积极性就会受挫。

住宅用地的产权问题更是如此。当初推进城市土地制度改革时,我们要实现计划经济向市场经济转轨,面临的最大问题是如何在国有的土地上“长”出非国有的经济成分,这里包括外企、民企和公民个人财产。当时采取的改革策略是:既要公有制,又要让这些主体有投资信心。相应的制度安排是:所有权与使用权相分离,所有权保持国有,使用权赋予投资者;为了体现所有权,使用者用地实行有偿付费;为了不被说成私有化,实行有期限的国有土地租用,按不同用途分别实行40年到70年不等的使用年限。住宅用地涉及到城里人的财产,对社会稳定举足轻重,不仅年限更长,而且在对70年到期后的处置上在《物权法》中留下“自动续期”的制度空间。

这套改革路径对于提高投资者的积极性起到了很好的作用。但是随着温州、深圳等地早年一批非70年住宅产权的到期,这套产权安排的问题就显现了:到期后如何续期?要不要收费?续期后的期限怎么确定?这些看似技术性的问题,背后是如何对待国有所有权,如何保护公民财产权,如何做出土地增值收益更公平、更有效的制度安排的问题。中央出台的关于完善产权保护制度的文件以及国土部关于到期住宅用地续期的回应,之所以得到各方面的积极评价,在我看来,主要是反映了国家保护产权的基本方向,即保护已经长出来的财产权,稳定社会各主体预期,保证国家良性运转,旨在给全社会吃一颗定心丸。

二、住宅用地续期的宗旨是要保护公民财产权

温州土地续期问题从表现来看是一个个案,国土部作为政策职能部门,理应对此做出回应。由于法律修改尚未完成,国土部的免费续期回应,理所当然地是对部分地方已面临问题的过渡性解决方案。但是,对于政策敏感性如此强、涉及老百姓财产权益、对社会和政治稳定关系如此重大的问题,国土部尽管是对部分地区土地已到期后如何处置的回应,也不能不考虑这一过渡性办法出台对全社会的影响。我们从中在一定程度上可以窥见未来处理住宅用地续期的基本原则——所给出的“业主不需要提出续期申请,不需要缴费,可正常办理交易和登记手续”的意见,导向很明确,即住宅用地使用权续期要保护公民财产权。

住宅用地使用权的性质如何界定,是续期时要明确的主要问题。要正确认识这一问题,就要搞清楚在现有土地权利架构下,是如何给住宅用地使用权赋权的,以及赋权所产生的影响。为了使土地使用者安心用地、放心投资,政府对赋予开发商的土地使用权进行了充分赋权,开发商在交付政府土地出让金后,获得了住宅用地的使用权、收益权、转让权、抵押权。购房者以市场价交纳购房款后,获得了住宅用地的共同使用权、房地抵押权、房屋所有权、住宅转让权。留下的制度结果是:在购房者的心目中,业主购得的房屋就是包括住宅用地的财产权。与私有产权下的住宅权利不同的是,其住宅财产有一个年期限制。因此,无论是过渡期的续期安排,还是对将来70年期的续期问题,法律都必须充分考虑现有产权安排的结果。

我们可以设想几种不同的续期安排对住宅产权人的产权的影响及可能的反应。

第一种情形,住宅用地使用权到期后,政府以所有权名义收回土地使用权,并按价高者得的原则将土地使用权再次出售。其结果无异于一场宅地革命,将造成国家不尊重产权的印象,引起公民对产权制度保护的不信任,造成社会恐慌和不稳定。这种预期的结果是,住宅产权人在未到期之前,就会抛售房屋,引起土地市场剧烈波动,土地价格和住房价格下降,政府也难以如愿收取期望的土地出让金。

第二种情形,住宅用地使用权到期后续期,但必须以现在的土地出让模式按当期土地价格再交一次土地出让金。这种安排在住宅产权人看来,他缴纳的出让金所获得的住宅只有70年的产权。尽管与第一种情形相比要温和一些,但在住宅产权人看来没有太大区别,无非是:你可以持有,但必须按市场价格再付一次钱。大多数住宅产权人会根据土地和住宅价格走势决定是否续期。一种可能的结果是,一些住宅产权人会选择不交高额的土地出让金也不续期,而是将住宅出售套现。随着土地使用期限的到来,出售住宅者的比例越高,越会造成土地市场和住宅市场的不稳定,造成社会财富缩水和社会不稳定,政府获得巨额土地出让金的预期也难以实现。

第三种情形,住宅用地使用权免费续期。住宅产权人当然欢天喜地。这等于承认住宅用地产权人所缴纳的土地出让金,得到的不仅仅是70年的住宅用地产权,而且是永久性产权。这也会遇到很大挑战:一是有人会提出,免费续期的话就等于现行的有期限租约只是一种形式;二是一分不交,如何体现国有所有权;三是有违社会公平。

三、所有权的实现有多种形式

我国土地制度的特殊性就在于必须体现公有制的属性。但是,从改革以来的实践来看,土地公有制下的所有权可以有多种实现形式。比如农村承包地的所有权就体现为农民集体人人有份,集体经济组织不收一分租金;农村宅基地是集体无偿分配给集体成员,集体也不收取租金;城市公共用地仍然采取划拨方式,国家作为所有者不收取租金;地方政府以所有者名义向工业用地使用者供地时,长期以来以很低的价格甚至零地租供地;国有经营性用地最早也只是有偿使用,但采取协议方式供地,只是到了实行“招拍挂”制度以后,政府才对经营性用地以价高者得的原则收取土地出让金。因此,公有土地所有权的实现形式并不以是否收租来体现,也非租金越高就越体现土地所有权。土地所有权的实现既与国家制度安排相关,也与对所有权的认识相关,还与经济发展相关。

地方政府以土地所有权名义收取土地出让金,成为许多地方政府过日子和谋发展的重要资金来源,也为我国上一轮的城市化筹集资金做出了重要贡献。但是,土地在城市化的不同阶段其功能也是不一样的。2000年以来,城市快速发展,住房需求逐渐上升,政府可以通过土地出让获得巨额土地出让收入。但是随着城市转型,城市新增建设用地供应减少,城市用地主要依托存量用地来进行城市更新,因此土地成本上升,土地出让收益下降,继续通过土地出让来实现土地所有权收益的效应会减低,这几年这种情况已经在很多城市显现出来。因此,在我看来,以政府收取土地出让金作为实现国有土地所有权的形式,以及用政府收不到巨额土地出让金因而城市就无法运转的理由,来主张住宅用地续期就要继续收取土地出让金,是站不住脚的。

四、增值收益分享是关键

在我看来,续期的关键是要形成全社会的广泛共识。要坚定不移地以保护住宅产权人的财产权为核心,稳定民心,保证治理有序。对土地使用者来说,土地的赋权已经很充分,住宅用地使用权人对产权有认知,权利保护的意识也非常强,实行到期续期是基本制度安排。但是,又要注重与现行制度的衔接,即有偿有期限,在保护住宅产权人完整财产权的基础上,在续期时象征性、一次性收取土地所有权租金,以实现住宅用地使用权续期的平稳有序。

至于政府如何分享未来的土地收益,在我看来,到了续期时间窗口,我国的城市化进程已经进入成熟阶段,政府不需要靠收取一次性土地出让金来进行大规模的城市建设,那时要解决的主要问题是城市的维护与治理,城市土地问题主要是解决城市更新中土地增值收益的分享问题。我的看法是,在考虑土地续期时,必须将此作为改革现行土地供应模式和寻找土地增值收益公平分配制度的契机。对于到期土地,绝不能延续现行土地出让模式,再收取一次性土地出让金,但也不能让住宅产权人独享土地增值,应该采取征收不动产税的方式,解决土地增值收益的公平分配问题,解决城市政府治理中的税收来源问题。

在世界范围内,如此大规模的土地续期还没有发生过,土地使用权到期后如何续期的问题并没有太多参照。大片公共租赁土地续期的案例只有我国香港和以色列两个小的经济体。香港在回归之前,有过土地续期和土地收回两种租约安排,但政府从土地续期中收取的租金很少,还受到相关团体的抵制。以色列对于到期土地收取该年土地价值的2%,且为了防止因一次性收费过高导致公众难以负担,而在使用权到期之前开始分期收费。从这两个地方的经验来看,政府期待通过续期再收取一笔土地收入的想法不可能实现。

土地续期是一个十分敏感的政治问题,在两个如此小的经济体尚且如此,在我国涉及到如此大群体的住宅用地续期,更是一个必须十分慎重的政治问题,不仅要早作安排、提前谋划,还要营造稳定预期的氛围,这些比动脑筋去收土地所有权租金的问题要重大得多。

 

来源:《中国乡村发现》2021年1期(此为原稿,与书刊有出入)

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