吕炜 陈海宇:中国新一轮财税体制改革研究

——定位、路线、障碍与突破
选择字号:   本文共阅读 1006 次 更新时间:2014-05-07 23:52

进入专题: 财税体制改革  

吕炜   陈海宇  


 

党的十八届三中全会对全面深化改革做出了全面部署和深刻阐述。本次大会首次将财政定义为“国家治理的基础和重要支柱”,彰显财税体制改革在总体改革中的突出地位。本文基于中国财税改革发展实践,在剖析本轮改革逻辑与规律基础上,对本轮改革的历史定位、改革路径、可能存在的障碍及改革方向进行了研究。笔者认为,新一轮改革勾勒了以预算管理制度和税收制度、中央和地方事权调整为主线的路线图,同时也面临体制性约束、既得利益集团阻挠和相关配套制度改革滞后等方面的障碍,未来应更好地界定政府与市场关系,理顺政府间财政关系以保障及推动财税体制改革的顺畅运行,从而筑牢财政这一国家治理的基础和重要支柱。

 

一、引言

改革开放以来,中国财政体制历经了从“包干制”一“分税制”一“公共财政框架”的重要变迁。每一次体制的变迁都顺应了当时经济社会发展的需要,也实现了财政体制本身的自我完善。近年来,中国财税体制改革在不少关键领域进行了有益尝试,但现行财税体制存在的问题也不容忽视。在一定程度上,财税体制改革的相对滞后制约了经济社会的发展与改革进程的全面深化。这种改革的不彻底性为今后矛盾的爆发埋下了隐患,1994年分税制改革在中央和地方事权划分问题上的搁置,成为当前财税问题集中爆发的根源。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定>)首次将财政定义为“国家治理的基础和重要支柱”,彰显了新一轮财税体制改革的重要性。首次从“国家治理”的高度定义财政显示了中央对此次财税体制改革的高度重视,也体现出中央对全面深化改革的重大决心和注重顶层设计、谋划全局的大智慧。从具体内容看,本次《决定》也清晰勾勒出了未来预算管理制度、税收制度与中央和地方事权调整三路并进的改革路线图。有专家认为,这次三中全会将财税改革与国家治理紧密相连,超越了此前有关财税改革的常规认知,使改革不再受制于条块利益,有助于打破利益固化格局,将财税改革引导到更系统、更深刻、更持久的路径上[1]。而深化财税体制改革被提升至关乎“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度,意味着建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度是深化财税体制改革的主要着眼点[2]。

虽然本轮财税体制改革有着较高的定位、清晰的路线,但财税体制改革毕竟是一个纷繁复杂的系统性工程,必须将其置于一个动态发展而又普遍联系的整体视角考察。从动态演进过程看,渐进式改革遗留的问题不容忽视,而这些问题恰成为今天难啃的“硬骨头”,如增量改革下逐渐培育起来的既得利益集团;从普遍联系的整体性看,财税改革作为整体改革的关键性领域,其改革的成败既影响其他领域的改革效果又深受其他改革之掣肘。可以预见,此轮财税改革必将面临巨大的调整和阻碍。因此,必须清醒地正视这些阻碍,并积极寻求破解路径,牢筑好财政这一国家治理的基础和重要支柱。

 

二、定位:从国家治理的高度定义新一轮财税体制改革

不同于以往的常规认知,此次《决定》将财政的地位提升至国家治理的高度,突显了财政在整个经济社会发展中的基础和重要性作用。事实上,“财政是国家治理的基础和重要支柱”的表述并非新创,而是有着深刻的理论与现实基础。财政是庶政之母。国家治理需要财政作为基础和支柱,同时国家治理的所有活动也都反映到财政改革发展过程中,可以说,稳固、平衡、强大的财政是强国富民的基石和保障翻。此为其一。作为国家治理主体的政府履行其职能的活动实际上就是一个财政收支的过程,通过财政收支的伸缩变化以履行政府职能,继而达到国家治理的目的。此为其二。财政政策作为国家整个经济政策的组成部分和政府宏观调控的重要工具,通过税收、国债和支出等手段影响和调节总需求,从而实现国家治理目标,这也是财政存在的本源。此为其三。从财政本身的属性出发,遵循“财政收支一政府职能一国家治理”这一脉络便可以明晰财政在国家治理中的重要性,但是《决定》中之所以如此定义财政,不仅仅在于财政本身在国家治理体系中的重要地位和作用,更在于经济转轨中财政的推动和保障作用,在于复杂的国内外环境下财政强大的宏观调控能力,在于全面深化改革中财税改革的核心枢纽位置。

首先,对于一个由计划经济体制向市场经济体制转轨的发展中大国而言,财政体制改革的定位必须置于转轨的背景下考虑。以整个转轨过程为背景可以发现,财政体制改革在中国整个改革进程中都起着重要的推动和保障作用。一方面,中国的改革主要是在政府的主导下进行的,财政作为重要的政府调控手段,为推动制度变迁掌握着资源配置权限与范围的进退尺度,在市场培育和市场弥补两方面发挥作用,其成功推动了经济转轨以调控经济运行;另一方面,在整个转轨进程中,财政自身也经历了一系列改革,逐步实现向市场经济体制下公共财政取向的转化。随着转轨已进入到中后期,财政在转轨中的定位已逐步转向为改革提供良好环境保障的职能上来,财税体制自身也随之步人向公共财政制度改革的关键时期。此时,薪阶段的财政职能应定位于弥补市场失灵,并通过自身职能范围的调整来建立适应市场经济体制要求的公共财政框架。

其次,市场经济体制下,市场在资源配置中起着决定性作用,而政府的活动范围则以弥补市场失灵为界。但是转轨的特殊性决定了中国在处理市场与政府的关系中,必须加强政府财政的宏观调控能力。这同时也是基于改革的属性与中国的现实国情的考虑。一方面,在于改革过程的复杂性和艰巨性,改革不仅是一个各方利益相互博弈的过程,更是一个利益重新分配的过程,在改革尚未创造出新增利益之前,改革的初始成本只能由财政来负担;另一方面,中国正处于经济社会的转型期,经济社会结构正在发生重大变化,现在不仅要面临经济下行时期的增长约束,更要承担经济社会发展带来的种种矛盾和压力,如经济发展的区域和城乡差异;收入分配差距;就业、医疗、教育和社会保障等民生问题。可以看到,市场经济的运行需要驾驭,市场经济的失灵也需要弥补,这都需要充分发挥财政的宏观调控作用。此外,国际经济社会环境的复杂性与不确定性也需要加强财政的宏观调控。所以,从发展、稳定的大局出发都需要国家强大的财政实力做后盾。

最后,从十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署上看,国家治理所涉及的范围已经覆盖经济、政治、文化、社会、生态及党的建设等各个领域。要“推进国家治理体系和治理能力现代化”就必须全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。然而,无论是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用的经济体制改革,还是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治体制改革,也无论是紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国的文化体制改革,还是紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义的社会体制改革,亦无论是建设美丽中国深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度,还是紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,都离不开财政收支规范化运行的基础和支撑[2]。所以,以整体性视角观之,财税体制改革无疑在整个改革部署中处于核心枢纽位置,作为多领域改革的交汇点具有“牵一发而动全身”的效应。

由此可见,在当前这一场全面深化改革的重大战役中,必须打好财税体制改革这关键性的一役,这同时也是基于“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的判断。对此,就“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”。由此也确立了改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应制度三路并进的财税改革路线图。

 

三、路线:预算管理、税收制度和政府间财政关系改革三路并进

随着经济社会的深入发展,现行财税体制对新阶段的不适应性逐渐形成了倒逼财税体制改革的巨大压力。事实上,长期积累起来的体制性矛盾逐渐引起了两类可明显观察到的宏观经济问题:一是微观主体活力受到极大的限制,主要体现为高税负和高行政成本下企业的后续增长乏力、社会保障体系不完善和其他支出约束下的居民有效需求不足。二是现行财税体制所形成的政府间财政关系造成地方政府事权与财力的严重错配,使地方政府陷入了越来越严重的财政困境。所以,在持续的矛盾和压力下,以预算透明、税负稳定和事权明确为核心要求的现代财政制度是必然的发展方向,现代预算制度、现代税收制度及现代型政府间财政关系建设已箭在弦上。

1.建立现代预算制度

尽管近年来中国一直在加强财政资金方面的管理与监督,也进行了一系列的预算改革,如部门预算、国库集中收付和政府采购等改革,但仍积累了一系列问题,突出表现在预算管理缺乏公平性和透明度,且法制化程度低。这其中既有其管理机制不完善之内因,也有外在监督不到位之外因。因此,预算管理改革不应只是局限于财政部门内部技术层面的改革,而是应该更加注重对包括编制、执行在内的审查制度的改进,实现预算制衡从内部制衡走向内外部制衡的统一,预算审查从形式审查走向实质审查;审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展;编制的周期由年度向中期转变。

第一,构建透明的预算管理体系。现代财政制度必须要是一个公开透明的财政制度,而公开透明的财政制度首先要预算公开透明,要充分保证公众的知情权、参与权以及监督权,要让公众了解政府活动的范围和方向。除此之外,人大对预算的监督力度以及人大代表的专业素养也很重要。综合来看,构建透明的预算管理体系要以“法治”为导向,实施“全面规范、公开透明”的预算制度,即预算报告的内容要全面,应包含所有的政府收支信息;预算的编制与执行过程须依法规范;预算的审核和监督应公开透明;预算的制度设计和权力配置要科学合理。

第二,审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。财政部长楼继伟在谈到现代预算制度时就指出,目前中国预算制度的核心是收支平衡,每年的财政收入必须完成预算安排。这客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题,使得税收不能发挥稳定器作用。即经济过热时,完成收入任务比较容易,财税部门会倾向于少收点,造成“藏税于民”,经济就会“热上加热”;经济下行时,为了完成收入任务,财税部门会倾向于多收点,造成“过头税”,经济就会“雪上加霜”。所以他认为,“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”,在预算审批以支出为重点后,税收就不再是任务,而是预期,这是一项重大的机制变化[3]。

第三,建立跨年度预算平衡机制,中期预算可望实现。在预算改革中,“建立跨年度预算平衡机制”备受业内专家关注,这就意味着未来中国将编制中期预算。从定义看,中期预算就是一种预算收支安排超过一年的财政计划,旨在为政府部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额,从而有效控制这些部门不断增长的财政支出。长远来看,中国将建立周期性预算平衡机制,按经济周期安排财政预算,国民经济景气时实施紧缩的财政政策,保留预算盈余;经济萧条时实施扩张性的财政政策,安排财政赤字,各期的财政赤字和财政盈余基本保持一致,从而实现财政预算的跨期平衡。

2.建立现代税收制度

建立现代税收制度,就要对中国现行的税制进行改革及优化,做到有减有增,达到税负稳定。这里,“减”是对部分阻碍公平与效率的税种进行规范;“增”是对不利于调节收入分配差距和改善生态环境的税种进行调整,并适时增加新的税种。具体来看,就是要通过“营改增”等间接税的调整来提速现代服务业发展,承接中国经济结构转型;通过所得税的完善,提高个税在收入分配调节中的地位和作用;通过地方税系的重构,加快中国直接税制的建设步伐。

一是以间接税的完善对接经济结构转型。当前中国经济结构转型正处在关键期,但一方面要遭遇经济的下行走势,另一方面却也要消化经济发展带来的巨大环境成本,这既增加了经济结构转型的紧迫性,同时又为其带来了沉重的负担。此时,作为结构性减税的重要一环,旨在减轻企业税负,增加企业发展动力的“营改增”的适时推出恰兼具了逆周期调节和经济结构调整的双重功能,对于推动中国制造业升级换代,解决服务业发展滞后等问题具有重大意义。如今,“营改增”的试点范围已在全国范围内进行,接下来还需进一步的改进与深化,逐步在全国范围内取消营业税,将增值税推广到全部服务业,把不动产纳入到增值税抵扣范围,建立起规范的消费型增值税制度。待改革基本到位后,还应适当降低增值税税率水平。

二是以所得税的改革调节收入分配差距。中国的个人所得税制经1994年规范性调整后,又历经一些渐次的改革,现已大体适应中国的经济社会发展需要。但现行个人所得税呈现的弊端也十分突出,特别是个税占税收总收入的比例过低,其调节收入分配的功能已被严重弱化。据财政部数据显示,2012年中国个人所得税实现收入5820.24亿元,同比下降3.9%,个人所得税收入占税收总收入的比重为5.8%。而有关统计显示,在发达国家,个税的占比一般为30%~50%,发展中国家也普遍占到8%—12%。可见,中国的个税不仅是远低于发达国家水平,与发展中国家也存有一定的差距。

个人所得税制的不完善也客观造成了中国工薪阶层成为缴纳个人所得税的主体,出现了穷人税负重而富人税负轻的“逆向调节”局面。考虑到中国薄弱的社会保障体系,尚不合理的税负给工薪阶层带来了较为沉重的生活负担,这也直接影响了居民的消费水平。所以,个人所得税改革也成为此轮财税改革的重要环节,未来的个人所得税改革至少应该包含以下几个方面:第一,拓宽税基,扩大覆盖面,逐步加大个人所得税在中国税收总收入的比重,提升个人所得税的地位和作用。从近中期来看,应逐步将个人所得税的比重提升至10 %—15%。第二,逐步建立起综合与分类相结合的个人所得税制,将纳税人的家庭负担,如赡养人口、按揭贷款等情况计人抵扣因素,进一步体现税收公平。第三,以家庭为单位,建立差别化费用扣除标准,实行税收扣除标准指数化调整,提高个人所得税弹性,要真实反映纳税人的纳税能力。

三是以地方税系的重构提升直接税比重。由于中国增值税属于中央与地方的共享税,以75:25的比例分成,当营业税被增值税取代以后,如果仍按现有的增值税分成比例,地方将失去一个重要的独立税源,因此,“营改增”措施实质上会使得财政收入更加向中央集中,地方政府的财力与事权的错配将进一步加剧。根据初步估计,当“营改增”试点扩展至全国范围以后,约可减少企业税负2000亿~3000亿元,而这几乎都需由地方政府买单。这个时候,虽然可以暂时采用营业税改征的那部分增值税返还地方,以中央转移支付匹配地方政府支出责任的办法来缓和矛盾,但这些配套性的临时方案显然具有过渡性质,并不能持续解决地方政府的财政困难。正如高培勇所言,只要“分税制财政体制”的方向不变,地方主体税种的设立和存在就是必需的;只要多级次政府管理的格局不变,一级政府、一级财政的基本财政规律就是不可违背的[4]。因此,“营改增”直接牵动的便是地方主体税种的培育和地方税体系的重构。

3.建立现代型政府间财政关系

中国现行的政府间财政关系是由1994年分税制改革及其随后的局部调整而形成的,由于分税制改革的重点之一就是解决中央政府财力不足的难题,因而,很多改革措施都体现出了“政府与市场的分配关系上向政府倾斜,中央与地方的财力配置上向中央倾斜”的改革理念。从实行分税制近二十年来看,中央和地方财政收入比例大概为54:46,但中央和地方的事权划分大约为30:70,与财力相比呈严重倒挂现象。分税制改革主要解决的是中央和省级政府的财权划分关系,对省级以下的财权划分问题却没有涉及,但是在实际运行过程中,省级政府也多是“模仿”中央与省级政府的分税关系,财权层层上移,事权逐步下移,结果导致县乡基层财政困难。到如今,中央与地方之间财力与事权不匹配的问题早已积累到非常严重的程度,土地财政的不可持续性也逐渐显现出来,地方财力不足问题开始出现集中爆发的迹象。

由此可见,建立起规范的现代型政府间财政关系显得紧急而又有必要,无疑是此次财税体制改革的重中之重。现代型政府间财政关系的建立应该要解决好如下问题:首先,要理清政府与市场的边界划分,政府的活动以弥补市场失灵和提供公共服务为界,以宏观调控为职能,应尊重与维护市场机制,让市场在资源配置中发挥决定性作用,真正做到“不缺位”、“不越位”。其次,要合理划分政府间事权,根据楼继伟在其《中国政府间财政关系再思考》一书中的提法,应按外部性、信息复杂程度、激励相容“三原则”划分政府间事权,中央政府应该承担较多的职责。以此思路,应把教育、医疗和社会保障等外溢效应大、事关全体人民利益的公共服务职能集中到中央层面。再次,要保障好地方的财力需求。“营改增”改革实际上进一步加重了地方的“财政危机”,地方政府的财力如何保障也成为此轮财税改革必须要解决的问题。由此可以推知,转移支付制度、税收划分和共享税的分成比例均具有不同程度上的改革空间。最后,要保持中央和地方财力格局总体稳定。如果单从中国地方政府现实的财政困境出发,改革的方向理应是赋予地方更多的财力,但是《决定》中是要求保持中央与地方财力格局总体稳定,这也与之前大多的舆论呼声都不同。一直以来,地方政府事权财力的错配让我们产生了中央政府财力过高的认识。事实上,与美国、德国和日本等发达国家相比,当前中国中央政府的财力比重并不高,只不过中央政府没有匹配起相应的支出责任,理应由其承担的事权却下移给了地方。所以,不论是出于中央政府上移部分事权的财力支撑考虑,还是统筹全面改革的整体部署需要,稳定现有的财力规模都是现实选择。

根据上述分析本文大致描绘出了一个包括预算制度、税收制度和政府间财政关系在内的现代财政体系架构。但是,要看到三者并不是孤立地存在,而是相互联系、相互作用的。首先,税收体系的完善有助于理顺中央和地方的收入划分,从而为进一步规范政府间财政关系打下基础。其次,科学规范的政府间财政关系也有利于更好地发挥税收的经济、收入分配等方面的调节作用。最后,不论是税收体系,还是政府间财政关系,都需要一个能够硬化预算约束、遵守财政纪律的运行环境。所以,现代财政制度已经不仅仅只是在内容上覆盖税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面,而是协调其内部元素相互促进、相互发挥作用的一个有机的制度安排。

 

四、障碍:新一轮财税体制改革面临的重大挑战

考虑到中国经济社会发展过程中日益积累的矛盾和问题,以及之前渐进式改革遗留的“硬骨头”,无论从哪个层面看,财税体制改革的路途都绝非平坦。由于多重矛盾的交汇集中,未来财税体制改革面临的挑战之大和障碍之多可想而知,这必然需要极大的改革勇气和决策智慧。

1.体制性约束

仔细分析中国现行财税体制中的问题就会发现,很多问题都可以从体制上追本溯源。事实上,现行财税体制对当前发展阶段的不适应性很大程度上源于1994年的分税制框架。单就问题本身而言,分税制框架的确构成了财税运转的体制障碍,但这并不是分税制本身的问题,更不是要否定分税制,而是因为在中国经济转轨这一特殊背景下,没有任何一种既定不变的财政体制安排能够适应经济转轨发展的各个阶段。一般而言,计划体制向市场体制变革要经历一个“计划一计划市场一市场计划一市场”的线性过程,但就财政体制演进而言,只需经历两次大的变动即可,即前期将适应于计划经济时期的财政体制创新为适应于以“计划一计划市场”阶段特征的转轨经济运行环境的财政体制,在后期将其创新以适应“市场计划一市场”阶段特征的转轨经济运行环境的财政体制。但是包含着服从经济发展基础性制约的战略设计层次和服从于实际经济运行变化的策略操作层次两重性质的中国渐进改革特征,使线性转轨经济过程发生了阶段划分上的变化,即从“计划市场”一“市场计划”之间又另外划分出一个明显具有过渡性特征的特殊阶段。这就要求与此相配套需要一个大体与之相适应的财政体制来过渡,于是1994年的分税制的性质正是适应了这一特殊阶段的要求,既具有转折点的意义,又发挥了突出作用。但是,一旦过渡阶段结束又注定会被再度创新的财税体制取而代之旧。然而,到如今,市场早巳成为资源配置的主导方式,市场环境也逐渐趋于完善,各方面迹象都表明,中国已进入到由“市场计划一市场”的新阶段,但与之相应的财政体制还没有建立起来,运行至今的分税制无论是从体制总体的承载力还是内部的协调力都呈现出越来越多的不适应性。所以,转轨中的财政体制性约束不仅成为改革的障碍,同时也必须要通过深化改革来消除。

2.既得利益集团的阻挠

1978年以来,我国财税体制先后经历了“包干制”一“分税制”一“公共财政框架”三次重要性的变迁。每一次变迁都伴随着利益的重新配置。1980年起实行的包干财政体制通过“放权让利”打破了过去“财权过度集中,分配统收统支,税种过于单一”的传统计划体制。这次财政体制改革主要解决的是政府与市场、中央政府和地方政府的不适应关系。二者也构成了当时改革的两对主要矛盾。从财政“统收统支”到“包干制”转变的过程中,一方面,政府部门要做出极大的利益让步,要做的是搞活微观主体,让市场在资源配置中更好地发挥作用;另一方面,中央政府也要对地方政府适当的“放权让利”,赋予地方政府一定的财权,扩充地方政府的财力,强化地方政府的经济支出责任。但是“包干制”财政体制的弊端随着时间的推移愈发明显,其中最突出的表现就是两个比重的下降,即财政收入占国内生产总值的比重由1979年的28.4%滑落到1993年的12.6%;中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%。这在很大程度上造成了中央财政贫弱的被动局面。于是以解决中央财力不足为契机,中国于1994年启动了分税制。中央和地方政府的矛盾演化为此时最突出的矛盾,一方是已经被强化了的地方利益集团;另一方则是“积贫积弱”的中央财政,中央和地方政府之间正在进行艰难的利益博弈。而分税制显然在充分保障中央财力方面发挥了重要作用。随后的近二十年时间里,中国虽然未对财税体制再做框架上的变革,但政策层面的修补与完善一直在进行,在此基础上也逐步确立了公共财政框架。正是因为运行近二十年的财税体制框架没有得到根本性的触及,也固化了一些既得利益集团。如今,经济社会发展中的矛盾在不断激化并呈多元化演进,政府与市场之间,政府之间,政府与公民之间,不同阶层的公民之间,不同的政府部门之间等等,而每一对矛盾的解决都不可避免要触碰一部分人的既得利益。

从中国财政体制的变迁历程看,渐进式的改革方式一方面避免了新旧体制摩擦带来的经济社会冲突,实现了中国经济的平稳着陆,但另一方面,这种以增量为主的改革形式却也培养了大量的既得利益集团。在这样的情况下,每一次财税体制改革都是一次艰难的利益博弈过程。而在当前社会各方面利益意识明显增强、分享改革成果的愿望也更加强烈之时,可以想象,此次改革涉及深层次利益调整的改革阻力之强,协调各方面利益达成改革共识的难度之大。

3.配套制度改革滞后

新一轮的财税体制改革在形式上不论是要完善政府间的财政关系,还是继续推进结构性减税,其根本是要促进市场经济体制的进一步完善,落脚点还是经济社会的又好又快发展。当前阶段,中国的全面深化改革实际上是一个系统性的工程,任何一个领域的改革都不能孤军深入。财税体制改革与行政体制改革、金融改革和垄断行业改革等都紧密相连,必然对这些配套制度改革的要求程度也比较高。而在其他改革滞后的情况下,财税体制改革的进展缓慢也就不足为奇了。首先,在现行的行政体制下,以GDP为核心的政绩考核观,直接导致了一些地方政府的非理性投资冲动,严重干扰了市场经济秩序,简化了市场在资源配置中的决定性作用。其次,经济结构的不断转型也意味着今后经济发展将更多地依赖创新型和服务型企业,但是在中国中小企业的融资难问题已是不争的事实。要切实解决这一问题还是要进行金融领域的改革,推进多层次的资本市场建设,提高资金的配置效率,化解民间金融风险,真正推动实体经济的快速发展。最后,当前中国经济正处于下行时期,如果不将一些垄断行业向私营部门开放,只是试图依靠短期的财政政策刺激经济,带来更多的恐怕还是负面效应,财税体制改革同样也需要与垄断行业改革相互协调。

事实上,财政体制由“统收统支”向“公共财政”的改革过程是伴随着财政职能范围的不断收缩的,可以说,在转轨初期,财政以一己之力可以推动整个经济转轨进程的启动,但是到了中后期,掩盖于经济高速发展之下的错综复杂的矛盾在不断涌现,并呈集中爆发之势,改革实际上已经进入到了深水期,至此,财税体制改革本身已无力直接驾驭转轨进程,它必须与其他领域改革共同配合,推动转轨的顺利完成。所以,在今后全面深化改革的过程中,财政必须以宏观调控为职能、以保障市场机制顺畅运行为己任,而不再是大一统地以改革增量自发地解决问题。因而,必须将财税体制改革看做是整体改革的一部分,并伴随行政体制改革、金融体制改革和垄断行业改革等多维度改革的深化和共同配合,实现好完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。

 

五、突破与展望:新一轮财税体制改革的障碍突破及路径展望

从中国整个财税体制改革的历程来看,不管体制怎么变迁,许多改革措施始终都绕不开“政府与市场”、“中央政府与地方政府”这两对最基本的关系。它们之间关系的匹配程度直接影响到财税体制的运行效果。可以说,他们之间关系的不适应性以不同程度的经济社会矛盾或问题呈现并最终引发新一轮的财税体制改革。以史为鉴,在新一轮财税体制改革即将全面铺开之际,在可以预见到的诸如体制性约束、既得利益集团阻挠和其他相关配套制度改革滞后等层层阻碍面前,应更好地界定政府与市场关系,理顺政府间财政关系以保障及推动新一轮财税体制改革的顺畅运行。

1.准确界定政府与市场的边界

在经济活动中,政府与市场是资源配置的两种主要机制,两者之间既此消彼长,又相辅相成。如果要想资源配置达到最优化,就必须找到两者的最佳契合点。所以,在经济发展过程中,妥善处理政府与市场的关系,实现市场对资源的有效配置和政府对市场的合理干预之间的平衡尤为重要。理想的状态是:政府要保证市场自由进入、契约自由、司法公正,保护消费者权益和环境,从而让市场正常发挥资源配置的基础性作用。政府主要提供公共产品,同时可推行私人建设经营、政府监管的运营模式,促进公共产品的私人提供以缓解供需矛盾。具体到政府的财政活动中,一方面,规范收入端,通过对税制结构的增减调整,达到市场经济运行公平与效率的统一;另一方面,调整支出端,财政支出的范围应从生产领域向公共领域倾斜,转变政府职能,强化公共财政理念。

在财政收入方面,优化我国的税制结构,做到有减有增,实现税负稳定。“结构性减税”是对部分阻碍公平与效率的税种进行调整,包括营改增试点范围的全面推行,部分小微企业暂免增值税和营业税、适当降低增值税的税率等,促进现代服务业和中小企业的发展,推动产业结构升级和经济发展方式的转变,进一步释放微观主体的活力,鼓励个人创业,增进就业。与结构性减税相对应的是结构性增税,对不利于调节收入分配差距和改善生态环境的税种进行调整,并适时增加新的税种,包括房产税、资源税和消费税等现有税种的调整,也包括环境保护税、遗产税等新税种的开征。通过对不公平的财产分配和低效率的资源性产品征税,逐步缩小收入分配差距,引导资源合理配置,提高资源和能源的利用效率,促进经济的可持续发展。此外,还应规范政府的非税收人体系,推进“费改税”,将收入纳入预算体系管理。

在财政支出方面,转变政府职能,强化公共财政理念。一直以来,政府在财政支出方面可谓“缺位”与“越位”现象并存。一些政府本该退出,让市场充分发挥资源配置的领域出现政府的“越位”管理,而那些本该由财政供给的市场失灵领域却出现无力矫正或矫正不足的情况,政府“缺位”严重。对此,政府必须明确与市场的界限,树立起公共财政的理念,加快服务型政府转型。首先,财政支出要逐步减少直至退出对一般性、竞争性领域的直接投资,要让市场发挥资源配置的决定性作用。而对部分公共基础设施也可以考虑公私部门合作,或者鼓励私人部门投资,提高公共领域投资的效率。不仅如此,政府还要严格控制并努力节约包括三公经费在内的一般性行政开支。其次,财政支出应逐步向民生、环保等公共领域倾斜,发挥好公共财政职能。一方面,加大财政对教育、医疗和社会保障等民生支出,尤其是中西部和农村地区,重点保证民众的基本需求,努力创造公平公正的发展机会;另一方面,提高财政在节能、环保等上面的投入力度,用以直接治理污染、改善环境和提升新能源、环保等新兴产业的占比。最后,支出结构的调整、资金使用的优化都离不开预算管理,必须强化政府预算约束,提高政府财政运行的透明度。重要的是要建立起中长期预算框架,抑制财政过度扩张的短期冲动,增强财政的可持续性。‘

2.理顺政府间财政关系

理顺政府间财政关系需关注以下几个方面:一是要重塑中央与地方、地方各级政府之间事权责任架构,合理界定中央事务、地方事务、中央与地方共享事务边界,规范省级以下各级政府事务边界。可以以完善“省直县管”、“乡财县管”改革为突破口,推进财政层级的扁平化,构建起“一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义上的预算,并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财税体制,加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付[3]。二是以全面推行“营改增”为契机,加快地方主体税种培育,以房产税、资源税和消费税等改革为突破口,重构地方税系。三是规范地方债融资平台,提高地方政府融资活动的透明度,加快地方政府的阳光融资制度建设。可以适度扩大地方政府自行发债权,并建立起债务风险预警机制。四是优化转移支付结构,继续扩大一般性转移支付规模,逐步减少和归并专项转移支付,提高转移支付的稳定性和透明度。

应该看到,财税改革是一个纷繁复杂的工程,改革当中也不可能事无巨细,面面俱到,选择好改革的突破口非常关键。这里,就要从事物的普遍联系和动态发展出发,抓住主要矛盾,选择对整个财税体制改革具有重要支撑作用的关键点作为突破口。从近期看,无论是出于政府间财政关系在现代财政制度中重要的环境保障作用层面的考虑,还是从“营改增”的全面推行引起的地方政府收支危机的现实困境出发,当前财税改革的关键都是要平衡中央和地方财政利益,调动中央和地方两个积极性。可以说,如果这方面没有突破,财税体制改革的其他方面也难以进行。更应该看到,与事权和支出责任相适应的改革就会牵涉到以分税制为基础的税制安排,即财力如何配置问题。但未来是按照税种划分中央税和地方税,还是在税种之间调整分成比例,还有待在税制改革中逐步完善,同时也为这次改革留下了增进空间。

纵观我国的财税体制改革历程,财税体制改革已不仅仅只是实现自我的完善,而是具有适应和保障整个转轨进程的双重作用;财税体制改革也已不再是只局限于经济层面,而是覆盖政治、社会和文化等多个范畴,涉及政府与市场、政府与企业、中央与地方等多方面利益,关系行政、金融和户籍等多维度改革的制度安排。可以说,财税体制改革是一项事关治国安邦、强国富民的重大改革,也是全面建成小康社会的关键领域改革。当前,我国经济社会发展都正处于转型升级的关键期,如何通过深化财税体制改革,进一步释放市场活力,更好地发挥政府作用,关系到国家治理体系和治理能力现代化建设的成败,更关乎能否实现中华民族伟大复兴中国梦。

 

参考文献:

[1]曲哲涵,吴秋余.财税体制的新担当[N].人民日报,2013-11-18.

[2]高培勇,筑牢国家治理的财政基础和财政支柱[N],光明日报,2013-11-15(11).

[3]崔文苑.楼继伟详解财税体制改革思路—一发挥财政在国家治理中的重要作用[N].经济日报,2013-11-21(6).

[4]吕炜,中国新一轮财税体制改革[M],大连:东北财经大学出版社,2013.

[5]吕炜.关于渐进改革进程中财政体制演进原理的思考[J]管理世界,2003,(10).

[6]楼继伟,中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国财政经济出版社,2013.


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