吕炜 靳继东:中国预算改革论纲

选择字号:   本文共阅读 1299 次 更新时间:2014-01-20 08:40

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吕炜   靳继东  


【内容提要】作为实现经济社会成功转型和民主政治发展的重要内容和切入点,积极推进和深化预算制度改革是社会主义公共财政和民主政治建设的重大实践命题。预算作为一种以有限财政资源满足社会公共需求的政治过程,其实质在于通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排。当前,我国预算改革的根本目标是实现预算从政府管理功能向公民控制政府功能的根本转换,重点方向是实现预算权力结构的民主化和理性化。在历时性与共时性彼此交织、后发优势与后发劣势相互叠加以及政党-国家体制等复杂的环境下,预算改革必须紧密结合当前经济转轨的阶段性要求、既有改革的经验路径以及改革过程的约束条件,寻求指导改革的实践路径和政策举措。

【关 键 词】预算改革/预算功能/权力结构/预算过程


一、引言

作为实现经济社会成功转型和民主政治发展的重要突破口,积极推进和深化预算制度改革是社会主义公共财政和民主政治建设的重大实践命题。然而,预算是一种综合性公共问题,广泛涉及资金管理、资源配置、府际关系和国家认同等多个层面,还与政治上的观念、行动、结构甚至意识形态彼此交织在一起,这无疑增加了预算改革理论研究和实践操作的复杂性。从方法论角度讲,"实在本身具有无限多方面的联系,这种无限多方面的联系对于任何无前提的认识者来说都是一个混沌的世界,人们如果试图要获得对于它的清楚认识,那么就必须找到一个着眼点,并且确定所要清楚地认识的范围"[1]。这里所说的"着眼点",即分析社会现实的思维框架及其蕴含的逻辑方向。现实社会中的预算现象是非常复杂的,不同社会制度条件下的预算实施在形式上和结构上必然有其特殊性,但与此同时,它们在实质上又存在着深刻的一致性。这种不同国家在预算制度和实践中存在的"深刻的一致性",即预算改革总是内嵌于并伴随着特定政治框架和制度安排的变革。那么,在我国既定政党-国家体制、预算制度框架和转型期预算改革的需求、激励和约束条件等基础上,如何切实深化预算制度改革,以推进经济社会成功转型和民主政治发展?进而,预算制度需要进行哪些功能性转换和结构性调整,才能有效推进经济社会转型和促动民主政治发展?在转型期预算改革可能产生的政治、经济成本等约束条件下,顺利推进预算制度改革需要哪些过程条件?这些问题的实质是寻求指导预算改革实践的理论逻辑和政策路径,本文希望通过研究对这些问题予以回应。


二、预算改革:政治本质与功能转换

预算是将财政资源转化为公共目标的制度手段。人们需求的无限性与可获资源的有限性是社会合作和政治生活得以存在的根本前提。为了在合作中获得最大收益,人们相互之间总是存在彼此竞争和矛盾的关系,必须找到适当的制度安排以尽可能地获得最大化的规模收益,并使得这种合作收益在相互竞争的人群和目标中的分配后果尽可能地合意化。因此,作为将有限资源分配给不同社会群体的制度安排,政府的出现及其强制性汲取和分配预算资源,实际上并没有改变公共需求持续增长与可获资源相对稀缺之间的矛盾和冲突,而只是相对地改变了这些矛盾和冲突的政治后果:即作为交换,社会必须供养政府及其附属的官员和组织,与此同时,政府也必须提供社会所需要的公共物品和服务。近代以来,随着市场经济和民主政治逐渐成为社会合作的基本制度形式,预算的这种政治交换特征越来越明显,并最终通过政治改革将这种交换落实到法律和制度层面,即公民认同或控制机制逐步进入预算过程,一方面要求预算资源配置效率的最大化,通过有限的财政资源满足社会的公共需求,另一方面要求预算资源配置过程的民主化,使预算决策能够反映更多社会成员的利益诉求,实现政府对公民承担的委托责任。在预算过程中,政府始终受到资源可获得性和政治认同度的双重约束,可获得预算资源的多寡、国家汲取能力的强弱和社会认同程度的高低等因素直接制约着政府履行责任的能力。

预算作为政府通过权威机制汲取和分配公共资源的政治过程,面临着两个根本性的问题:对于政府来说,如果没有取得社会成员的认同至少是默认,资源汲取和分配就不具有正当性,最终也不可能持久;对于社会成员来说,如果预算过程没有体现政府关心且有助于实现自己的利益,它就是无效的,最终也不会继续容忍它。假如这两个问题中有一个完全解决了,其余的一个也就不会发生;假如两个问题都不能解决,那就要产生严重的后果[2]。因此,预算同时又必须成为一种民主的机制,即在公共资源的汲取和分配之间确立民主的制度安排。通过这种制度安排,政府汲取和分配公共资源的行为与社会成员的公共需求与公共供给尽可能地一致,社会成员可以通过公共选择程序充分表达自己的公共需求,也有权要求政府尽最大可能满足自身的公共需求,而政府也会尽力按照社会成员的公共需求来进行公共资源的汲取和分配,从而赢得更多社会成员的认同和继续掌权的机会。在此基础上,预算实际上成为社会成员与政府之间达成的某种契约性制度安排:政府承担满足社会成员公共需求的委托责任,其预算汲取和分配行为必须服务于社会成员的公共需求,而社会成员通过委托政府进行汲取和分配公共资源,获得政府所提供的公共产品和服务。这种契约性制度安排的核心在于委托-代理关系。对于委托-代理关系而言,最大的危险在于受托者能否忠实地履行委托责任。因此,如何实现对政府汲取和分配公共资源的有效控制,就成为预算制度的根本要求。

政府作为国家的权威性表现形式[3],凭借其强制力从社会中汲取资源以满足社会的公共需求,意味着从社会总资源里拿出一部分作为公共资源,通过权威机制重新进行配置。那么,政府究竟应该从社会资源中取得多大份额,才能够既保障公共需求的供给,又不至于影响市场对资源配置的基础性作用,从而实现而非损害资源配置的效率?在政府预算资源配置过程中,怎样才能在尽可能地提高政府配置资源效率的同时,又最大限度地降低因政府自身而造成的资源损耗?这些问题的实质,指向了预算决策的规范基础和管理体制问题,即政府根据什么样的规范标准决定预算的总体规模和分配流向,而不是仅仅取决于预算过程中各种主要政治力量的现实博弈;需要建立什么样的运行机制,才能保障预算过程本身是有效率的,至少在政府预算过程中使得可能出现的浪费、贪污等造成的资源损耗最小化。针对预算决策的规范基础,"凯伊问题"表明,预算决策在各种公共目标之间进行价值判断和比较,而这些目标恰恰是缺乏可比性的,因此,很难依靠以边际效用为基础的经济分析来确定预算决策的理性标准,而是主要取决于政治体系的核心价值,即从政治哲学的角度进行判断[4]。然而,政治哲学往往与某种制度环境下的文化或意识形态复杂地联系在一起,不同的制度和文化背景下政治价值标准又往往具有很大的差异性,从而很难找到决定预算决策的一个理想的、最佳的价值标准。因此,还必须对不同制度和文化背景下预算决策的经验过程进行深入分析,包括哪些力量进入了政府预算的制定过程、不同力量在预算过程中扮演着什么样的角色、各种预算角色在预算过程中的动机以及受到哪些激励和约束等,才能从根本上阐明特定制度环境和文化背景下各种预算角色、行动所受的规范要求。当然,这并不意味着无条件地承认预算决策应该像现实生活中真实存在的那样,主要取决于各种政治力量之间的讨价还价、利益交换过程,而是强调应该在预算结构和过程的经验分析基础上,解释和建构在不同制度和文化背景下指导公共预算的价值判断标准。为控制预算总体规模、提高预算资源配置效率,预算过程的管理效率同样是非常重要的。预算管理效率的实质是要求实现预算程序的规范化,即在预算编制、预算审批、预算执行和预算审计等每一个环节都确立起明确、具体的程序规则,这些规则详细说明了预算的范围、预算编制的内容和程序、预算的形式、拨款的方法和具体的时间表,从而构成相对完整的预算过程。"预算程序的规范化就意味着这样一个判断:如果程序是合理的,那么其结果也是正确的"[5]。这里,所谓的"结果正确",是指合理的预算组织和管理体制,应该能够保障预算过程的运作效率。之所以如此,是因为合理的组织和管理体制为预算过程中的各种不同角色设定了行动的方向、方式和限度,从而为政府内部确立预算控制机制,以及确保预算信息的准确、统一和及时奠定了基础。然而,正如希克所说的那样,在现实中即使良好的预算程序也有可能导致不良的后果[5]。进而,在预算组织和管理过程中,除了正式预算规则对预算过程中参与各方的承担的不同角色、利益动机以及所掌握的财政信息进行分析之外,还必须探讨非正式预算规则对参与各方的激励、控制和协调机制的影响。因此,对预算程序的经验描述和研究仍是非常必要的。

对预算程序的经验描述和研究,必须结合预算本质的一致性、为实现预算本质而采取的改革实践的独特性以及改革所面临的不同制度和文化背景形成的现实约束和障碍进行分析。预算在本质上作为实现政府责任的一种制度安排,其根本功能在于实现政府对公民承担的委托责任,即通过公民对政府的预算控制,确保政府在社会资源总量中汲取合理的份额,最大化公共资源的分配效率,降低因政府自身而导致的效率损耗,从而有效满足社会的公共需求。从根本意义上讲,现实社会中任何真正的预算改革,都是围绕着这一根本目标而展开的制度优化和完善过程。由于经济发展、社会需求、政治体制甚至意识形态等多种关系和因素的制约,不同国家的预算改革必然呈现出很大的差异性。从这个意义上说,每一个国家的改革实践都是独特的。然而,这种改革实践的"独特性",仅仅意味着在不同国家的不同发展阶段,预算改革需要根据改革可能产生的政治、经济成本而选择不同的改革重心和实施策略。在改革的现实进程中,无论是强调议会对政府的预算控制,还是注重改善预算资源的配置效率,或者优化政府预算运作流程、调整政府内部预算结构,这些具体的改革举措都必须围绕实现政府对公民的委托责任这一根本目标而展开。进而,对当前我国预算改革的研究,关键是围绕实现政府责任这一核心问题,在剖析我国特殊的国情和体制约束的基础上,阐明预算改革所面临的政治和经济约束,以及如何选择现阶段改革的实践路径和政策举措。要解析我国预算改革的约束条件,必须从体制转轨条件下预算功能转换及其面临的制度障碍中寻求解答。

推进和深化预算改革遭遇的制度障碍主要体现在:首先,既定制度框架内政府职能转换相对滞后和缓慢。市场经济要求建立有限政府,政府必须从计划经济体制下承担的领域中逐步退出,转而承担提供公共物品和公共服务的职能。但在我国现行政党-国家体制约束下,执政党对社会承担的是无限责任,作为实现这种责任的制度载体--政府要转而承担与市场经济相适应的有限职能,必然会遇到政治上的重重障碍。由于预算又被政府赋予经济调控工具和社会管理政策手段的功能,结果就只能随着政府的职能范围而持续扩张,从而难以实现对预算总体规模和支出项目的合理控制。其次,现有权力结构中权责一致原则出现失衡或扭曲。在基本制度层面上,政府对社会承担的委托责任是通过对人大承担责任来实现的,人大作为国家最高权力机关是预算决策的核心机构,承担着对预算总额和支出项目进行控制的法律责任。但在实际的政治过程中,预算权力出现从人大向政府转移、从政府向部门转移的状况,"有权无责"、"有责无权"等权责不匹配的现象还在不同层次、不同程度上存在。例如,应该作为预算核心部门的财政部门,与预算支出部门在制度上往往是平级单位,从而很难对支出项目进行统一控制和效率评估,难以避免预算项目决策的"碎片化"问题,并最终无法保障资源配置的效率要求。最后,公共预算的政治权威性、规范化管理有待加强。预算作为政府汲取和分配公共资源的事前计划,必须经过权力机关批准才能生效。作为赢得社会成员认同的政治决策,预算一旦批准就获得了法律的权威性和强制性,必须得到尊重和执行。然而,当前我国预算执行刚性不足,在预算编制、预算执行、预算调整、预算公开和预算监督等诸多环节,仍存在过多随意性、变动频繁甚至挪用等现象,其重要原因仍在于各级政府将预算作为管理工具或政策手段,而没有作为政府履行对公民责任的政治约定。

上述预算改革所遇到的种种障碍和问题,究其根源,虽然在形式上可能表现为体制性或程序性问题,但在实质上则是由于预算改革作为以实现公民控制政府的功能复归为目标的政治过程,与政治体制改革是密不可分的。改革开放以来,我国经济改革取得的每一次重大进展,实际上都与政治体制改革的推进是分不开的,甚至1978年以来的经济改革本身就是基于某种政治因素得以启动的,"那种认为中国三十多年的转型只有经济体制改革而没有政治体制改革的说法,已经很少有人同意"[6]。总体上讲,我国预算改革在不同阶段改革重心和政策方向的变化,与改革开放以来我国制度转轨的阶段、任务和方向是紧密相连的。但是,预算改革越是向深层次推进,它与政治结构和决策过程之间的内在联系就越发凸现出来,也就越需要从我国国家建设和政治发展的宏观结构中把握和推进预算改革。这是因为,"预算不可避免地与政治体制联系在一起,影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革……不改变政治过程,预算过程不可能进行重大变革。如果最后的结果与以前完全一样,修补预算机制是没有意义的。如果预算改革没有导致不同的决策,那就没有理由进行预算改革,并且当预算改革结束时,政治的力量必定被改变了"[7]。进而,在我国政治现实中,政府预算的合理边界应该在哪里,应该控制到什么样预算总体规模,应该建立什么样的预算体制以及程序规则,才能最大限度地实现预算效率和管理效率,这些都是当前深化预算改革的主要内容,都需要从政治体制改革的角度来予以认识和推进。反过来讲,近年来我国预算改革往往集中于财力分割、收支管理和预算编制等预算技术性、管理性领域,未能深入到内涵更为深刻的"一般性"改革领域,从而使得预算作为实现政府对公民委托责任的制度安排,难以实现公民通过对政府汲取和分配预算资源的有效控制,其根本症结就在于缺乏从政治体制改革的角度来认识和推进预算改革,选举制度的竞争性程度较低,人大代表预算问责的动机不足,公民预算参与和监督的途径、机制缺失以及人大预算监督的程序规则不完善、预算核心部门与预算支出部门之间权力关系的不合理等,仍在根本上制约着预算改革的深入推进。换言之,当前预算改革所面临的根本约束,仍在于政治体制改革的相对滞后以及市场经济转轨中的深层次体制因素。因而,继续推进和深化预算制度改革的关键在于着力解决制约预算改革的政治体制障碍。

显然,预算改革作为一种以实现政府对公民的委托责任为中心的制度改进过程,既包括政治哲学和价值等预算观念更新,也包括以权力结构为核心的预算体制重构,还涉及以程序和规则为主要内容的预算机制创新,更需要其它一系列政治体制改革的配套举措,是一个复杂的政治过程。正是由于涉及政治体制改革的复杂性,预算改革很难、实际上也不太可能在各个领域全面推进、同步取得实效,而是必须结合改革的既有经验路径有重点、分步骤地渐次推进。随着1998年以来部门预算、国库集中收付和政府采购等一系列预算改革措施的推进,财政部门作为预算核心部门的权威地位持续增强,人大对政府预算进行监督和控制的作用不断加大,公民预算参与的方式和途径日益扩大,预算编制和预算管理的规范性、科学性也在逐步提高,这些都对实现公民对政府进行预算控制,提高政府的负责程度起到了积极的作用。与此同时,公民和政府、人大和政府、中央政府和地方政府、上级政府和下级政府之间的预算关系正在被重构,以实现预算权力关系的民主化、合理化为主线的改革路径正在形成。按照这个改革的经验路径,进一步深化预算权力结构改革无疑是当前预算改革的重点方向之一。


三、预算结构:权力关系及其重构

作为国家结构和政治过程的血液和基础,预算活动与权力运行是紧密联系在一起的。这意味着,在理论层面上,预算研究的核心在于对预算参与者行动的约束条件以及在这些约束条件下行动策略的分析;在实践层面上,预算行动者必定存在于特定的权力结构当中,权力结构及其变化对预算体制、过程和政策后果往往会产生重要甚至决定性的影响。因此,深化预算制度改革,必然要指向预算的权力结构问题。在不同的国家中,各种预算角色在预算过程中的地位、作用和影响存在很大的差异,因而会形成不同的权力结构。预算结构总是围绕预算功能的变化而相应调整的。在不同国家的预算改革过程中,由于社会对预算功能的阶段性需求不同,结构改革的现实指向也可能具有较大的差异性。我国预算改革的根本方向是实现预算的功能转换,即预算作为公民控制政府的本质功能的回归。这种功能转换落实在权力结构上,就要求公民与政府、立法机关与行政机关、中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间,实现预算权力结构的民主化和合理化。

第一,基于公民与政府关系的预算结构改革。在任何国家,财政资源的汲取都是政府的基本活动之一,甚至在现代预算制度尚未形成的前近代社会,政府也必须依赖于财政资源的汲取来维持其存在和运行。"国家产生的第一步就是建立对组织化暴力的垄断,提供保护和参战能力是国家形成的重要内容,而且两者都取决于提取足够资源以支持组织化暴力"[8]。然而,政府从社会中汲取财政资源不是无限制的。尽管凭借对组织化暴力的垄断,政府即使不征求被汲取者的同意也能够从社会强行汲取所需的资源,但暴力只是政府汲取财政资源最后的而不是经常性的手段。在汲取资源、获得最大限度岁入的同时,政府还受到降低社会反抗、继续持有权力的政治约束。因此,对汲取财政资源方式的选择,往往成为决定能否在保有权力的前提下汲取财政资源的关键。而是否引入认同机制,又成为政府能否实现汲取财政资源和保有统治权力双重目标的关键。那么,引入认同机制的动力是什么?如果政府拥有足够的"自有资源",其汲取资源并不主要依赖于社会主要纳税集团,则政府就没有引入认同机制的动机。与此同时,如果纳税者的诉求不能够在政府决策中得到表达和实现,他们就不会对政府继续从自身汲取资源表示认同。于是,政府对于社会主要纳税集团的自主性,成为是否引入认同机制的关键。从近代以来欧洲财政史的角度来看,正是由于政府"自有资源"的持续匮乏,才导致政府向社会主要集团征税或借债。进而,为了降低社会主要集团与政府讨价还价的能力,政府才逐步把税收推向普遍化。正是由于税收的普遍化,社会大众成为纳税主体,在降低了政府对社会主要纳税集团依赖的同时,也增强了社会大众反抗政府征税、要求控制政府汲取和分配资源的能力,使得社会大众成为促动普选制和民主制发展的主要力量。而一旦预算汲取与社会认同合而为一,就标志着在公民的预算需求与政府的预算决策之间最终实现了制度上的链接,即政治上的公共选择程序。正是在这个意义上,预算制度的建立成为国家建设和政治发展史上的重要里程碑。

上述"税收国家"的政治经验和分析框架是西方意义上的,即在私有制社会形态下,以国家-社会二元对立为基础对预算实践和国家建设进行的理论总结。在我国,以公有制为主体、多种所有制形式并存的经济结构,决定了这种分析框架和政治经验对我国预算改革问题的解释力和适用性存在很大的局限性。马骏的研究表明,尽管改革以来我国预算资金越来越多地依靠以"税"的形式从社会中汲取,但国有企业的利润上缴以及凭借垄断国有资源获得的"租金"收入仍占据相当大的比重,这种混合型财政国家的资源汲取模式对预算制度改革将产生重要的影响[9]。这不仅可以解释转型期我国预算改革的渐进性以及其它特征,更决定着我国未来预算改革必然要走一条不同于西方经验的实践道路。本文关注的是:既然所有制结构及国家自主性条件导致推进预算改革的政治压力不足,那么推进我国预算改革的动力从哪里获得?在公民和政府的结构上,当前推进我国预算改革的实践方向在哪里?笔者认为,在任何国家,预算改革都不是一蹴而就的。从改革过程的角度来看,无论是西方国家还是发展中国家,都必然要经历预算支出的公共化和预算制度的公共性等两个不同的阶段。显然,"税收国家"的理论模式所揭示的,是西方国家先实现预算制度公共性(实现公民对政府预算的政治控制)进行实现预算支出公共化(即实现预算支出对公共需求的有效回应)的实践逻辑。在现阶段,由于预算资源的多样化汲取途径,按照这条理论逻辑来解释和推进我国的预算改革实践并不具适用性,即把预算制度的公共性作为当前改革的首要目标是缺乏足够供给压力的。但在另一方面,现阶段我国预算支出公共化的社会需求和政府意愿都是存在、一致且相当强劲的,尤其是1998年"社会主义公共财政"的改革目标确立以来,实现预算支出的公共化一直是政府大力推进的重要改革方向。从理论上讲,基于我国的政权性质,政府汲取预算资源的多样化途径并不影响、甚至更应强调政府对预算支出的公共需求保持足够的敏感性。因此,大力推进预算支出的公共化作为当前预算改革的重要方向,不仅符合我国预算改革渐进性发展的实践要求,而且可以从中获得推进预算制度公共性改革的重要动力。当前,民众进行预算参与的直接着眼点,往往都是与自身利益密切相关的住房、医疗、卫生、教育和社会福利等公共服务和公共物品,这些预算问责问题比较集中的领域,直接指向预算支出的公共化问题。为了解决这些问题,民众才要求开放和拓展预算问责政府的渠道和途径,从而构成对实现预算制度公共性的社会压力。也就是说,预算支出公共化的量变改革越是深入,对预算制度的公共性改革的压力就越是强大。基于此,我们的判断是:以推进预算支出的公共化为切入点,逐渐积累、调动社会和政府的改革能量,最终实现预算制度的公共性转换,应是我国预算改革可供选择的实践路径。

第二,基于立法机关与行政机关的预算结构改革。从根本上讲,公民所面对的政府,实际上是面对着一系列不同的权力组织,即不同的权力机关。尤其是近代以来,随着政府功能的分化和组织的分立,公民与政府的权力关系最终要体现在与更为具体的不同权力机关的关系上。从西方预算制度产生的历史经验来看,无论公民对政府的控制还是议会权力对行政权力的控制,预算的控制权都处于非常重要的地位。由于行政机关在获取、处理和应对预算信息方面的优势,使得它能够更经常、更直接、更主动地接触和了解到公民、利益集团等预算需求,并运用积极的政策工具对这些需求予以快速回应,由行政机关承担具体的预算资源分配更有助于提升资源配置的效率。但即便如此,作为实现政治责任和权力控制的制度安排,立法机关对行政机关的预算控制仍是预算过程的根本要求。在议会制下,议会与政府在预算关系上形成了双重的委托-代理关系,即经由代议制民主的制度安排以及普选制的发展,公民将权力委托给立法机关,立法机关再将预算编制和执行的权力委托给政府。在总统制下,总统与议会一样都是由民众选举产生的,在法理上同样承担着对民众的委托责任,因此预算的委托-代理关系呈现出并行制约的复杂态势。总统负责提出预算案,议会也可以提出预算的修正案;总统可以否决议会的修正案,但预算案的最终通过必须得到议会的审批。表面上看,总统和议会都掌握着重要的预算否决权,但由于国会预算权往往在宪法上处于优势地位,而预算对于政府运行又具有更加重要的作用。因此,预算权作为议会控制政府的根本手段,其关键作用是毋庸置疑的。

显然,在立法机关与行政机关的结构上,立法机关对行政机关的预算控制,最终要根据不同国家预算制度的历史基点、发展阶段和体制约束而有所不同。在我国,《预算法》明确规定了各级人民代表大会在预算审批、监督和撤销等方面的主体地位,以及各级政府负责预算编制、执行和内部控制等方面的功能定位。但由于长期实行计划经济体制所形成的制度惯性,以及体制转轨时期财政改革的阶段性重心不同,人大的预算控制功能还没有得到有效的发挥。与此同时,行政机构内部也存在预算权力"碎片化"的倾向,即不同的政府部门各有自己的预算资金,政府内部也难以实现预算的统一控制,而如果行政内部难以形成统一的预算控制,则人大对政府的外部监督和控制最终也难以实现。因此,在立法权力与行政权力的结构上,预算改革要求加强立法机关对行政机关的权力控制,而这又首先要求政府内部形成统一的预算控制。所以,在推进预算控制改革方面,人大外部控制和行政内部控制两个方向既是相辅相成、互为促进的,又存在根本性目标和阶段性手段的复杂关系。1998年以来,我国陆续推出了"收支两条线"、部门预算、国库集中收付和政府采购制度等预算改革举措,取得了非常大的成效,同时也存在预算偏离度过大、"跑部钱进"现象屡屡发生、预算支出随意性等问题。从整体特征来看,这些预算改革举措具有显著的内部控制取向,这一方面促使预算权力进一步向财政部门集中,财政部门作为核心预算管理部门的功能得到明确和提升,使得它对其它部门预算收支能够实施一定程度的控制。同时,预算程序方面的改革也制约着财政部门的自由裁量权,降低了预算支出的随意性。但在另一方面,改革的不彻底还制约着财政部门实施预算控制的意愿、能力和效果,财政部门现在还很难实现对本级政府所有预算收支进行实质的绩效评估和严格审查,从而也难以承担完全的预算责任。因而,无论是人大预算主体地位的法治要求,还是巩固好提高预算内部控制的改革效果,都要求必须首先提高政府内部预算的控制,进而才能确保和落实人大实施预算控制的政治权威。

第三,基于上级政府与下级政府的预算结构改革。即使是最小的政府,也不可能在一个地方由一个政府解决它所面临的所有问题。人们在哪里发生联系,在哪里产生公共需求,就需要政府在哪里出现。因此,政府的出现总是地域性和层级化的。相应地,在预算问题上,也会由于预算需求的地域性和层级化而产生预算权力的层级结构问题。正如前述,政府的预算结构总是要根据公民预算需求而发生,政府凭借其在了解公民预算需求和执行预算政策等方面的优势,在预算编制、决策和执行等方面拥有至关重要的权力。又因为在现实生活中政府总是层级化的,所以在理论上政府的层级越低,它在汲取、处理预算信息方面的优势就越显著。因此,无论是在公民需求与政府决策之间、还是在立法权力与行政权力之间的预算控制,终究要落实到地方政府的层级结构上来。这也是20世纪80年代以来西方国家纷纷推进"分权化"改革的重要根据。然而,需要指出的是,预算的权力结构不仅仅受到处理预算信息因素的制约,它还受到国家整合、政治认同甚至历史传统和意识形态等复杂条件的约束。撮其要旨,在层级化政府的预算权力结构上,政府预算担负着保障预算效率和维护国家整合等重要功能,即如何保障公民的预算需求能够有效地传递到政府的预算决策过程,政府的预算政策如何能够有效地回应、满足公民的预算需求;通过资源汲取和政策回馈,预算结构才能实现政府对不同地域的公民有效地行使统一权力,如何有效赢得不同地域的公民共同的政治认同。总的来讲,基于层级化政府的预算权力存在纵向和横向两个结构问题,即上级政府和下级政府之间的预算结构问题和同一上级政府下的不同下级政府之间的预算结构问题。在我国,这些问题又会演化成中央政府与地方政府、地方政府与地方人大、不同层级的地方政府以及同一层级的地方政府之间的预算关系问题。进言之,我国层级政府之间的预算权力结构调整主要着眼于以下三个方面:

首先,以层级事权分割为中心,推进政府间纵向预算权力的合理配置。对于任何一种现实的权力而言,权责一致是保障其有效运行、履行职责的基本要求。在不同层级的政府预算权力结构上,财权和事权的匹配是层级政府预算结构改革的基本指向。1994年分税制改革是对层级政府财权和事权进行重新分割的重要举措,其实质是在明确分割各级政府的事权责任基础上,按照财权与事权相统一的原则,结合不同税种的性质纵向划分层级政府的收入权力,为市场经济条件下层级政府之间事权、财权分割奠定了良好的制度基础。但分税制改革仍存在一些遗留问题:一是改革主要集中于对中央政府和地方政府财权的分割,相对忽视了对事权的细致划分。二是分税制及其后续改革主要集中于对中央政府与省级政府的事权分割,没有对省以下地方政府纵向间事权分割做出规定。这些问题的存在,导致在层级政府的预算结构上出现一些重要的负面后果。此外,在后续的事权分割改革中,实质上实行"上级政府主导"的原则,结果形成了"财权和财力层层向上集中,事权和责任不断向下转移"的预算权力格局。虽然,此后中央及上级政府加大了转移支出的规模和力度,但财权与事权之间的矛盾仍十分尖锐,特别是在教育、医疗卫生、社会保障和基础设施等共享职责上,由于多级政府同时负有支出责任,但是同时又没有明确的指导方针对这些公共产品和服务的融资、供给或规制责任进行明确划分,结果导致各级政府在实际执行中出现职责交叉、重叠甚至错位等现象,影响了公共服务尤其是地方公共服务的有效性。为此,以事权分割为中心,推进层级政府预算权力改革势在必行。综合考虑到层级政府预算结构所受制约因素以及我国当前层级政府预算权力配置状况,推进以预算信息处理优势为基础的"下级政府优先"的事权分割应该成为当前主要的改革方向。

其次,以完善双重领导体制为导向,推进地方政府横向预算权力的合理配置。按照我国的国家结构形式,地方政府既是中央政府在某一地方的派出机构,又是某一行政区划内人民政权组织。因此,地方政府既要在纵向权力结构上接受中央政府的领导,同时又要在横向权力结构上必须接受同级人大的领导。这种双重领导体制既体现了我国维护统一的多民族国家认同的现实需求,也考虑到地方政府在满足地域化公共服务需求方面的能力优势,是适应我国国情要求的基本制度安排。这种制度安排要求预算权力必须主要集中于中央政府,从而为保障中央政府的权威、提高国家自主性提供相应的财政基础,同时也要赋予地方政府相对独立的预算财力和自主性,使得地方政府能够有效回应和满足辖区内的公共需求。落实到地方政府的预算权力结构上,就要求地方政府在纵向和横向结构上实现预算权力的动态均衡,即在中央政府实质预算约束和对同级人大负预算责任之间的张力中保持大致的平衡。当前,我国地方政府预算权力存在两个结构性失衡:一是地方政府预算受中央政府的约束大大高于受同级人大的约束;二是地方政府在预算收入受中央政府的约束大大高于其预算支出受到的约束。这种结构性失衡影响和制约着地方政府有效回应和满足地方公共需求的意愿和能力,同时也导致了地方政府预算裁量权过大和预算支出约束软化等问题。在层级结构下地方政府的预算约束方面,我国目前平衡中央政府对地方政府、上级政府对下级政府财力支持主要采取税收返还、专项性财力支付以及一般性转移支付等政策手段,但就效果而论,这些政策手段尤其是前两种政策手段实际并不利于提高地方政府以及下级政府的预算财力和自主性,反而增强了地方政府对中央政府和下级政府对上级政府的实质依赖,降低或者削弱了地方政府和下级政府的预算自主性,刺激着地方政府和下级政府的预算竞争及其负面效应。各级政府热衷于在向中央政府、上级政府争取预算资金最大化的同时,在预算支出方面尽可能回避同级人大的预算监督和控制,已经成为我国地方政府预算领域比较普遍的现象之一。在地方人大对同级政府的预算约束方面,双重领导体制在法律上赋予了人大机关对同级政府的预算控制权力,但由于地方人大对同级政府的预算监督和控制还缺乏相应的手段,加之在选举制度、人大预算控制和监督的专业性、地方人大代表预算问责的动机以及地方政府内部的预算控制程度等因素的制约,地方人大对同级政府的预算控制还远未收到应有的效果。为此,应该在纵向结构上提高下级政府的预算财力和自主性,在横向结构上提升地方人大对同级政府的预算约束和权威性。这两个方向不是相互分隔的,而是彼此交织、联动且必须同步推行的。进而,基于权力与控制的基本原则以及当前以"控权"为导向的改革思路,增强地方人大对同级政府的预算约束和控制甚至处于比提高地方政府预算财力和自主性更加优先的地位,而在地方政府内部,进一步提升预算统一控制的程度又具有更重要的作用。因此,在现行体制和地方官员政绩考核机制下,应该审慎运用"地方财政自主权"的政策提法和谨慎对待扩大"地方债"试点改革范围问题,把改革重点放在诸如提高一般性转移支付比重、降低专项转移支付以及税收返还比重等创新政策手段上,并同步渐次提高地方政府、下级政府的预算财力和自主性。

最后,规范同一层级政府下不同地方政府预算竞争行为,有效规避地方政府预算竞争的消极后果。无论在正式制度还是非正式制度的层面上,地方政府竞争都广泛地存在于政治和经济等领域,这是我国改革进程中客观存在的经验事实,也是地方政府推动经济发展的体制性动力之一。然而,地方政府竞争的后果对于经济发展既有可能是扶持性的,也有可能是掠夺性的,这取决于不同时期不同财政体制下地方政府的目标函数和约束条件的变化情况。"改革之初,在行政和财政分权之后,地方政府拥有'地方产权',极大地刺激了发展经济的积极性,地方政府之间展开了争夺资源和市场的竞争。这种地方政府竞争是无意间引入的,但有利于当时的经济发展"[10]。尤其是分税制改革之前,层级政府间财权配置的下行取向与地方政府"预算最大化"以及地方官员政绩激励的方向是一致的,地方财力和预算自主性的持续扩大也有助于刺激地方政府推动经济增长的意愿和主动性。分税制改革之后,为增强市场经济条件下中央政府宏观调控的能力以及防止"诸侯经济"尾大不掉的消极后果,国家采取上行取向的财权配置改革,并通过转移支付等政策途径保障地方政府的财力诉求,以推进市场经济所要求的政府职能转换和公共服务均等化改革。这样,在地方政府受到中央政府财力约束日益增强,而"预算最大化"和地方官员政绩激励未发生根本改变的情况下,地方政府之间的预算竞争就会呈现更加激烈的状态。在约束条件不变的情况下,为追求"预算最大化"和"政绩最大化"的目标,地方政府就会一方面通过各种可能的途径向中央政府争取更多的预算资金,另一方面也会从辖区内汲取更多的预算资源,从而导致"跑部钱进"以及政府非税收入与财政收入的比过高等现象,并对经济发展造成消极影响。陈抗等从实证角度研究发现分税制改革前后地方政府对经济发展的扶助指数明显下降、掠夺指数显著上升,进一步验证了这个判断[11]。对此,在地方政府预算竞争利弊皆存、事实上也不可能完全取消的情况下,应致力于构建规范地方政府预算竞争行为的法治框架,在持续推进预算公开、增强预算刚性和加大地方政府预算控制改革的同时,切实推进公共服务均等化改革,实施地方官员政绩考核机制配套改革,提高公共服务考核在政绩考核中的权重。


四、推进预算改革的过程要求

改革是一个向善的过程。"从本质上讲,'改革'指的是向好的方向变化,而不仅仅是指'变化'。这是一个规范性的术语,其核心在于改善,至少过去是这样"[12]。然而,究竟怎样的改革才是"合意的",采取何种行动策略才能确保改革意味着是状况的"改善"而并非仅仅是"变化"呢?这涉及如何评价预算改革的成功标准问题。在总体上,判断改革成功与否的根本尺度在于改革实现目标预期的逼近程度。就我国预算改革的根本目标是复归预算控制功能、实现政府委托责任而言,评价预算改革的成功标准无疑要依据制度改革是否有效实现了公民对政府的预算控制、是否实现了政府对公民的委托责任来做出判断。这就需要建构预算制度改革的指标体系和评价标准,并对相应的评价指标进行量化和测度。然而,由于许多制度改革的目标很难予以量化测度,从而往往不具可比性,而且改革效果很难从短期予以评估。因此,现阶段衡量预期改革的最终成功标准是有困难的。

合理的改革过程是改革取得最终成效的重要保障。因为任何改革都不是自动完成的,而是需要借助于一定的执行主体、由众多的利益相关者在相应的制度规则约束下共同参与过程中实现的。从这一角度讲,找到合理的改革过程条件将为评价改革成功与否提供重要的尺度。在过程的意义上,预算改革成功与否实际上取决于:(1)改革的供给与需求之间能否形成稳定的动态均衡;(2)改革过程中利益相关方各自的利益最大化行为之间能否形成稳定的动态均衡;(3)利益相关方之间的动态均衡是否与社会公共福利相一致。那么,在我国预算改革实践过程中,如何甄别和判断是否满足上述改革过程所要求的状态?我们的判断是:对预算改革过程的理性评价必须紧密结合当前政治体制改革的进展、经济转轨的阶段性要求、既有改革的经验路径以及改革过程中不同利益主体的激励和约束条件。从根本上讲,实现成功的预算改革,将有助于提高政府提供公共服务和公共物品的有效性,从而充实和巩固政府执政的合法性,这对政府而言构成了提供预算改革供给的根本激励,对社会而言构成了满足改革需求的重要保障。但是,无论是政府还是社会,都不仅仅是单一的整体,而是由不同主体组成的集合体,这就需要进一步考虑改革过程中不同利益主体所面临的激励和约束条件,在此基础上其各自的行动取向以及对改革的承受程度;考虑不同利益主体在改革中的具体行动的最终后果,是促进还是阻碍了改革的整体过程,以及应该采取什么样的政策措施激励不同利益主体行动的正向效果,避免其利益最大化行为的负面影响。结合当前我国预算改革所面临的实际状况,判断成功预算改革所要求的三个过程状态就转换为:改革能否有助于政府合理控制预算的总体规模,有效满足现阶段社会对公共服务、公共物品的基本需求,提高社会对政府公共服务的满意程度,从而增进政府的有效性和合法性;改革能否回应社会对预算制度的改革需求,并平稳、有序、渐进地推进各项改革举措,保持改革过程的稳定性和持续性;改革能否根据主导性利益相关者的损益关系,消解或控制改革的阻力,增强改革的动力。在此基础上,我们尝试提出以下当前深化预算改革的过程要求。

第一,改革不能超越或滞后于我国市场化改革阶段,必须符合当前经济社会转型对政府预算的阶段性要求。从西方国家市场经济和公共预算发展的一般线索来看,预算制度改革是在市场经济不同发展阶段政府与经济关系调整和嬗变的必然产物。在市场经济发展过程中,其配置资源高效率的一面不断提高,其配置失灵和无效的一面也在不断显现。这种失灵由传统的公共产品的提供扩大到市场运行的机制性和功能性障碍,突出表现在宏观经济运行的不稳定和收入分配不平等方面。相应地,政府资源配置的范围,也呈现出从国防、行政管理等"守夜人"职能到大量的政府投资、公共产品的生产、收入分配的公平,再到以福利化为导向的社会保障的特征[13]。在这个意义上,西方国家预算改革是顺应成熟市场经济发展所要求的政府职能不断完善而演进和发展的。然而,在我国现阶段,政府不仅要承担市场经济国家所要求政府必须承担的一般职能,还要解决几十年计划经济中遗留下来的大量历史问题,承担从计划向市场转型的巨大成本,而且还必须主动提供新的制度供给、应对当前世界政治经济发展新趋势对政府的严峻挑战。在这个阶段性条件约束下,当前预算改革要面对和解决整体改革进程中历时性矛盾共时性爆发的问题。这在增加政府预算规模控制复杂性和难度的同时,更意味着对改革成功的评价指标是多重性的,甚至不同评价指标之间可能是相互冲突的。因此,必须从现阶段多重的甚至是冲突的改革评价指标的张力关系中,来考量和判断预算改革的阶段性任务和综合成效。

第二,改革不能脱离我国体制转轨的经验道路,必须符合我国渐进式增量改革的过程模式。从我国改革进程的实践经验来看,1978年以来的经济转轨不仅仅意味着资源配置基本方式从计划到市场的经济体制转换,更加蕴含着决定资源配置方式的国家治理框架的变革和创新。对于转轨实践过程而言,这两个层面相互作用、互为因果:一方面,经济转轨的显著绩效是政府治理框架变革与创新的经济后果,其最终成功也取决于政府治理变革的深入发展;另一方面,以市场化为取向的经济转轨每向前推进一步,都构成政府治理创新的根本动力,对政府治理能力提出新的要求和挑战。与前苏联、东欧等许多转轨国家不同的是,我国的转轨路径并没有排斥或否定政府的作用,而是始终保持着政府对转轨过程的主导和控制,政府在改革出台的时机、步骤的把握、利弊的权衡、进程的调整、冲突的控制和矛盾的化解等方面都起着决定性的组织和领导作用,从而也较好地利用了已有的组织资源,保持了制度变迁过程中社会的相对稳定和新旧制度的有效衔接。在这个经验背景下,我国预算改革具有制度变迁的路径依赖特质,即制度变迁的最终结果往往与制度变迁的初始条件及偶然因素相关,不同的起始条件会产生制度变迁的完全不同的结果。因此,无论从改革的路径选择还是改革步骤的次序安排,都必须充分考虑与既有增量改革举措的连续性和稳定性,保持政府对改革过程的主导和控制,分阶段、有步骤地渐进推动各项改革。在此基础上,围绕政府内部预算控制、人大外部监督以及公民预算参与等既有改革措施,进一步深化预算体制改革,是符合渐进性增量改革的重要路径。

第三,改革不能脱离政府主导性改革的制度环境,要充分挖掘和调动政府的改革动力。改革涉及一系列利益、权力和权利关系的结构性调整。作为连接经济和政治的关键节点,预算制度改革必然牵扯着复杂的利益、权力和权利的调整、博弈和妥协。尤其是预算功能的转变及权力结构的调整,其过程不仅涉及财政领域内权、责、利等复杂关系,更加触及到宪政结构、决策方式等深层次问题,更应该从宏观的角度把握各种利益相关者在改革过程中的损益关系,最大限度消解来自利益受损者尤其是政府自身的改革阻力。从西方国家公共财政建设的历史道路来看,围绕"征税权"的公众抵抗和"支出权"的利益博弈是预算制度形成和演进的动力源泉,这种冲突模式也是国家建设和政治发展的一般逻辑。显然,在我国政府主导型预算改革的制度环境下,这种冲突模式的解释力和适用性是值得商榷的。基于预算制度与政治体制内在联动的性质,以及我国现阶段正处于转轨时期社会矛盾积累和集中爆发的现实状况,在改革过程中应规避采取激化矛盾的冲突方式,而是要着重创新改革供给者尤其是政府的改革激励机制,尽可能降低来自政府自身的改革阻力。"制度创新的供给主要决定于一个社会的各利益集团的权力结构或力量对比"[14]。在我国预算改革过程中,社会公众、利益集团、立法机构、中央政府、地方政府、预算管理部门和预算资金使用部门等都有自己的目标函数,即收益最大化。当改革预期净收益大于预期成本时,利益相关者才可能有意愿有能力推动直至最终实现改革的目标。其中,立法机构、中央政府、地方政府、预算管理部门和预算使用部门是最重要的利益相关者,因此,如何依靠和调动这些主要权力部门的改革动力,就成为改革过程是否顺畅、改革举措是否可能取得成效的关键问题。

第四,创新政党参与预算过程的体制机制,积极发挥执政党推动预算改革的关键作用。政党对预算过程的参与和决定,是现代民主政治发展、实现责任政治的必然要求和体现。在西方国家,基于竞争性政党政治和议会以党派划界的制度背景,有关税收及财政分配等预算政策历来都是议会、党派和政客最关心的问题,预算法案的提出、修改和审议往往成为权力争夺和政治交易的焦点,政党通过议会形式影响、参与和决定预算安排和执行过程以及推动预算制度的改革。我国特定的政党-国家体制的历史生成路径和制度安排,决定了预算决策也具有显著的自我特征。根据现有的制度框架,立法机关掌握着最终的预算决定权力,且人民代表大会又并非以政党、而是以社会界别构成的,从而使得政党参与、影响和决定预算决策和执行过程的作用隐而不彰。但在实际制度运行中,执政党对预算过程的参与和决策始终是存在的,从政府预算案的提出、修改以及立法机关对预算的审议、批准等每一个环节,各级党委都发挥着关键作用。如果说充分调动这些体制内机构的预算改革动力是决定改革过程是否顺畅、改革举措是否可能取得成效的关键问题的话,那么,作为体制内对预算过程最具影响的力量,执政党对于推动我国预算制度改革的作用无疑是最重要、最关键的。因此,在预算改革中,积极创新政党参与预算决策的体制和机制,尤其是实现和彰显各级党委进行预算决策的制度化,无论对于推动预算公开、预算民主和预算监督,还是加速政治改革进程,都将收到事半功倍的效果。

第五,重视利益群体参与预算过程的影响,规避利益群体最大化行为的分利性后果。利益群体的兴起且日益广泛、深入地参与到政策过程中,是市场经济条件下社会利益结构分化和民主政治发展的客观趋势和重要后果。改革开放以来,随着我国市场化体制转轨的深入推进和加速发展,社会利益阶层分化以及新兴利益群体的兴起已是不争的事实,而且伴随我国民主政治的发展以及公共政策过程日益民主化、公开化和科学化的进程,不同利益阶层参与我国政策制定和执行过程的广度、深度也在日益增强,并在客观上促进了我国政府职能公共化的转型和民主政治的发展。相应地,由于预算是国家进行资源配置的重要途径,不同利益群体在预算过程中表达利益诉求、追求利益最大化的行为也与日俱增。尽管利益群体参与、影响预算过程的方式、范围和深度还远比不上西方国家,随着我国市场体制转轨和政府职能转换的推进,利益群体参与预算过程作为一种发展趋势必将越来越明显。然而,出于不同的利益诉求和偏好,利益群体在预算参与过程中的目标函数和最大化行为必然存在相当大的差异,其预算参与的行为方式也是多样化的,在体制机制不健全的情况下可能是失序的甚至破坏性的。更重要的是,即便在利益群体预算参与行为得到规范、最大化行为可能形成稳定均衡的情况下,它们所导致的最终效果仍然有可能偏离于社会公共福利的。因此,在预算改革过程中,是否能够在扩大预算参与和实现预算民主的同时,有效地规避或限制利益群体参与预算过程的分利性后果,也是实现预算控制过程中必须考虑的重要因素。

第六,拓展公民预算参与的渠道和途径,积极鼓励地方政府预算改革创新。预算改革是为了实现公民对政府的预算控制,落实政府对公民承担的委托责任。公民对政府的预算控制,不仅仅只有人大对行政的预算监督和控制,以及完善预算管理体制等单一途径,而是存在推进预算公开和预算问责,扩大公民预算参与等多重途径,尤其是基于草根民主的预算参与,对于实现公民对政府的直接预算问责,可能更具根本意义。21世纪以来,我国浙江温岭、河南焦作、江苏无锡、上海闵行、黑龙江哈尔滨等地纷纷推动参与预算试点改革,已经取得了积极成效,这对于探索预算改革、推进基层民主具有重要的现实价值。而且,根据我国渐进性增量改革的特点,地方政府先行试点,取得经验后再全面铺开,已经成为现实可行的改革经验。因此,积极推进以参与式预算为代表的地方政府预算改革创新,应该是当前预算改革的一条切实可行的政策路径。


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来源:《财经问题研究》2013年8期

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