涂龙力:谋划新一轮财税体制改革(二)——新一轮财税体制改革两种模式选择

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涂龙力 (进入专栏)  

宁波前湾新区楊局长认为,税源基础在地方,无论如何改革机构设置,人的主观能动性要考虑,国税总局垂直到底的管理体制机制,使得地方没有一点积极性。因此,杨局长提出机构改革的建议:国税总局并到财政部变成部管局,只负责业务统筹指导,税收平台建设,所辖6个跨区域特派办专司税收监管,分布地方税局下放地方实行省以下垂直管理。理由是:一是即维护了中央的权威,又充分调动了地方积极性;二是大数据时代要撅弃只有垂管才有效的观念;三是现在纪检、审计、财专办监督力量非常强大,税收制度完善,地方保护主义icon弱化。扬局长的建议涉及2024年中央经济工作会议提出的谋划新一轮财税体制改革问题。

一、我国分税制改革的两种模式

我国的财税体制改革从1994年开始实行分税制财税管理体制。30年来分税制改革达到了中央集中财权财力的目标,但也存在不协调需要完善的体制机制问题,主要表现在税收收入分配式和大部门制机构改革式两种模式的不协调上。

(一)税收收入分配式模式。1994年推行的分税制其实质是中央与地方税收收入的重新分配模式,30年来中央历次重要会议都提出“完善地方税体系”的话题,直至十四五规划和二十大都延续、重申这一命题,说明问题一直没有彻底解决。2023年央地财政分配关系尤其地方债务风险进一步恶化,倒逼中经会提出谋划新一轮财税体制改革。

(二)大部门制体制改革模式。扬局长的建议,其实质涉及大部门制行政体制改革问题。我翻出2008年给税务干部讲座的《大部制背景下的税收管理体制改革》《大部制背景下中国税制改革趋势》两个课件与同仁温习和讨论谋划新一轮财税体制改革问题。

    中国政府进行的7次较大规模的行政机构改革、特别是十七大提出的“大部制改革”。2008年3月15日,十一届全国人大一次会议审议通过的《关于政府机构改革方案的决定》提出,以构建服务型政府为核心的“大部制”改革。

大部门体制改革是为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理、提高行政效率,降低行政成本。大部制机构改革方案要求贯彻“精简统一效能和决策权、执行权与监督权的制约与协调”的原则;实现“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的目标。 

方案调强了财政部的宏观调控职能。赋予财政部“预算管理”与“税政管理”两大基本职能。税政管理是指税收政策的决策权即立法权。根据决策权、执行权、监督权分立的原则要求,税收政策特别是税收实体制度的制定权与税收程序制度的执行权、监督权应该分离。三权分离的同时,必然会引起财政部与国家税务总局职能与内设机构的调整。当时,就这一问题形成两种意见:一是将国家税务总局的税政管理权即职能与税政管机构人员划归财政部即人机合并;二是只将国家税务总局的税政管理职能划归财政部而税政管理机构人员暂不划归即职动人机不动。结果执行了第二种意见:即现行的税政管理文件由财、税两家联合下发、以财为主;执行、监督方面的文件可由国家税总单独下发。对于税政管理权(决策权)改革的不到位即双轨制运行实践中存在的决策迟缓、增加税务机关协调压力特别是权力与权限的不协调影响了推进财税治理体系和治理能力的现代化进程。这期间,税收体制改革只能局限在执行权和监督权的改革层面,比如2015年12月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》,推进国地执法权的合作;2018年7月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》,推进国地税执法权的合并。2018年的体制改革最初方案仍试图完成税政决策权的双轮轨变单轨制即扩大财政部税政司机构将税总的税政管理权职能、机构和人员划并财政部,但方案仍未获通过。2023年二十届三中全会通过《党和国家机构改革方案》涉及八个部门重点是金融机构改革而未涉及财税体制改革,这符合当前的政治经济形势。但是,年底的中央经济工作会议却提出谋划新一轮财税体制改革,这是当前形势倒逼的结果,这之后的2024年《政府工作报告》和2024年全国财政会也都涉及但只是一句带过,“谋划”一词明显说明中央没有成熟的方案出台,这才有了各路大枷哥德巴赫猜想式讨论。

二、新一轮财税体制改革:融合模式选择

二十届二中全会关于党和国家机构改革方案高度重视金融体制改革,财税体制改革被淡化。

  • 观点回顾。2008年讲座时我认为:根据大部制改革三权分离的原则,税政管理权(决策权)归属财政部,将国家税务总局中有关税政职能、机构与人员归属财政部彻底终结双轨制;税收执法权归属省级地方政府。今天看来其优点明显:一是税收及非税收入由政府统一协调以便实现社会共治;二是省以下税务执法机关的人、财、物统一由地方负担,经费根据不同地区情况测算后由中央与地方协商一揽子确定。三是彻底解放基层税务纵横协调难度,解决九龙治水难题,集中全力抓好税收执法包括服务的主责,等等;税收监督机构应当独立。今天看来可以目前稽查特派办为基础,参照刚建立的金融监管局单独设制税务稽查局或税务监管局,独立屐行职能。
  • 大部制改革未竞

推行大部门改革以来,财税三权分离体制改革只完成了一步半:一是决策权分离的半步改革(决策职能半步分离);二是执法权分离的一步改革(国地执法权合并);三是监督权分离刚启动(特派办)。可见,大部门制改革与三权分离的难度极大。因为“肢解”税务,动了根本,尽管在现代高科技的推动下,推进税收治理体系和治理能力现代化已无技术障碍,但体制改革阻力可想而知。

(三)两种模式融合应当是较优选择。既然两种模式各有特点和利弊,应当选择融合模式即:既考虑三权分离大部制模式的优点,又吸纳完善央地收入分配结构模式的长处。“十四五规划”关于“健全地方税体系,逐步扩大地方税政管理权”的部署应当是两种模式融合的应有之意。不能单独就一种模式谋划财税体制改革,这正是“新一轮”的典型特点。扬局的建议正是“新”的倡议者!

无论那种模式选择都应当遵循一个基本原则和基本前提:落实税收在国家治理体系和治理能力中的基础性、支柱性、保障性地位和作用。具体讲:

一、应当立法明确税收在社会精诚共治中的主导地位与作用,强化税收执法刚性和税收服务法定;二、应当明确税收执法、税收监督与税收改革的经费保障渠道。

感谢扬局建议引发的思考!总局要求高质量推进中国式现代化税务实践不断向前,而来自实践的体验要比闭门造车更接地气!

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